黃河下游引黃灌區(qū)高效運(yùn)行管理體制改革

張雙 劉向前 趙磊

摘要 針對(duì)引黃灌區(qū)在運(yùn)行管理中存在的普遍問(wèn)題和原因進(jìn)行深入的分析和研究，從灌溉管理、水利工程、節(jié)水改造、水價(jià)水費(fèi)以及法規(guī)體系等角度，探索了引黃灌區(qū)高效運(yùn)行的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，提出了一系列的可行性措施和建議，對(duì)于優(yōu)化灌區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，建立良性運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)灌區(qū)的高效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展具有重要的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞 引黃灌區(qū);管理體制;用水戶協(xié)會(huì);水價(jià)

中圖分類(lèi)號(hào) S274.3 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A ?文章編號(hào) 0517-6611（2015）03-320-02

Efficient Management System Reform of Areas Irrigated by Yellow River in Lower Reaches of Yellow River

ZHANG Shuang¹， LIU Xiangqian¹， ZHAO Lei²

（1. Handun Irrigation Management Bureau of Binzhou City， Binzhou， Shandong 256600; 2. Water Conservancy Bureau of Binzhou City， Binzhou， Shandong 256600）

Abstract ?A further analysis and study focus on the common problems and reasons of the operation and management in the districts irrigated by Yellow River was conducted. This passage try to research the efficient management system and operation mechanism in the areas irrigated by Yellow River from the following aspects， including irrigation management， water conservancy project， water saving， water price and the laws and regulations. A series of the feasibility measures and suggestions were proposed， which has an important reference value for optimizing irrigation management， establishing favorable operating mechanism and promoting the efficient operation of irrigation and sustainable development.

Key words ?Districts irrigated by Yellow River; Management system; Water User Association（WUA）; Water price

基金項(xiàng)目 水利部公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（201201114）。

作者簡(jiǎn)介 張雙（1982- ），女，山東濱州人，工程師，從事水利工程與水資源研究。

收稿日期 20141119

黃河下游引黃灌區(qū)是目前我國(guó)最大的連片自流灌區(qū)，豫魯兩省引黃灌區(qū)已達(dá)104個(gè)，涉及70多個(gè)縣（市），灌溉面積高達(dá)190萬(wàn)hm²。灌區(qū)在黃河下游的農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)供水及生態(tài)環(huán)境等方面，都起著十分重要的作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和灌區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，引黃灌區(qū)在工程狀況、管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面存在的問(wèn)題日益暴露出來(lái)，嚴(yán)重制約著灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。研究和探索引黃灌區(qū)的高效管理體制與運(yùn)行機(jī)制，是不斷深化灌區(qū)改革，提高灌區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。本文以地處黃河三角洲腹地的韓墩引黃灌區(qū)為例，介紹了引黃灌區(qū)運(yùn)行管理現(xiàn)狀，剖析了制約灌區(qū)高效運(yùn)行發(fā)展的問(wèn)題所在，提出了灌區(qū)管理改革中的可行性措施和建議，為引黃灌區(qū)高效用水的管理模式提供借鑒。

1 灌區(qū)概況

韓墩引黃灌區(qū)始建于1958年，地處黃河三角洲腹地。灌區(qū)范圍轄濱州市沾化縣、濱城區(qū)和東營(yíng)市利津縣共兩縣一區(qū)，13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，504個(gè)自然村。灌區(qū)東起褚官河、馬新河，西至秦臺(tái)干溝、秦口河，南依黃河，北臨渤海?？刂泼娣e15萬(wàn)hm²，可耕地面積8萬(wàn)hm²，設(shè)計(jì)灌溉面積6.4萬(wàn)hm²，屬國(guó)家大型灌區(qū)。

目前，灌區(qū)工程主要有：①總干渠一條，長(zhǎng)28.9 km，已全程全斷面防滲、邊坡襯砌，設(shè)計(jì)引水能力60 m³/s;馬新干、潮河干、江河干、過(guò)徒干4條干渠長(zhǎng)147 km，支渠89條，長(zhǎng)396 ?km。②設(shè)有引黃閘一座;灌區(qū)引水口在黃河灘區(qū)，引黃閘前1.8 km處建有攔沙閘1處;總干渠建有谷家、牛王、五七3座節(jié)制閘;總干渠末端，建有季姜樞紐1處;另有支以上建筑物463座。③灌區(qū)內(nèi)排水河道主要有徒駭河、潮河、馬新河、秦口河等骨干河道，另有支級(jí)以上排水溝38條。④蓄水工程主要有濱州市東郊水庫(kù)、龍憩湖水庫(kù)、濱城區(qū)秦臺(tái)水庫(kù)和沾化縣毛家洼水庫(kù)等水庫(kù)，另建有40余座蓄水坑塘，總蓄水能力 1.3億m³。

2 引黃灌區(qū)存在的普遍問(wèn)題與原因分析

2.1 管理機(jī)構(gòu)臃腫，經(jīng)營(yíng)管理體制落后

韓墩引黃灌溉管理局作為灌區(qū)的專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)灌區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)度和管理，負(fù)責(zé)總干渠及相應(yīng)建筑物的管理與運(yùn)作，同大多數(shù)引黃灌區(qū)一樣，存在著機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事、辦事效率低下的弊端，管理人員水平和素質(zhì)參差不齊，單位缺乏活力和創(chuàng)新。同時(shí)，灌區(qū)仍然延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式，灌區(qū)管理政事不分、產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)權(quán)不明，用水和灌溉管理仍然以行政手段為主，水的商品屬性沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。名義上是事業(yè)單位，實(shí)際上實(shí)行自收自支。此外單位沒(méi)有獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理體制模糊不清?，F(xiàn)有的人事管理制度和經(jīng)營(yíng)管理體制已經(jīng)跟不上現(xiàn)代化管理的要求，缺乏適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行管理機(jī)制。

2.2 末級(jí)渠系老化失修，田間工程配套率低

末級(jí)渠系（指支渠或斗渠及其以下）工程老化、失修嚴(yán)重，硬化率低，跑、冒、滴、漏現(xiàn)象普遍，阻水壅水“卡脖子”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，渠道輸、配水能力及用水效率偏低，嚴(yán)重影響供水效益^[1]。田間工程配套率低，缺少控制性建筑物，計(jì)量設(shè)施嚴(yán)重缺乏，資金和技術(shù)上均存在一定的困難，直接導(dǎo)致了用水計(jì)劃在支渠以下渠道執(zhí)行不到位，漫灌、串灌現(xiàn)象普遍，灌溉水浪費(fèi)十分嚴(yán)重。

2.3 節(jié)水改造投入不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平落后

由于資金和技術(shù)配套的缺乏，灌區(qū)節(jié)水灌溉推廣緩慢。韓墩灌區(qū)于1988年、1999年、2002年和2003年相繼四次被水利部列為節(jié)水技術(shù)改造試點(diǎn)和大型灌區(qū)節(jié)水續(xù)建配套項(xiàng)目區(qū)，對(duì)灌區(qū)工程進(jìn)行了大規(guī)模的節(jié)水改造與續(xù)建配套。但是目前的投入與現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉仍有不小的差距。灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平落后，農(nóng)民收入低下，讓農(nóng)民投入大量的資金用于節(jié)水改造顯然是不現(xiàn)實(shí)的，在如何爭(zhēng)取國(guó)家和地方政府資金技術(shù)加大投入的前提下，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與節(jié)水改造的積極性，是需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

2.4 價(jià)格機(jī)制不合理，水費(fèi)收繳不規(guī)范

韓墩灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行山東省物價(jià)局、山東省水利廳魯價(jià)工發(fā)[1998]422號(hào)文件規(guī)定，自1999年1月1日起，灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水以支渠進(jìn)水口為計(jì)量點(diǎn)，水價(jià)為5.6分/m³。由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，根據(jù)市場(chǎng)供求和成本費(fèi)用變化實(shí)現(xiàn)水價(jià)調(diào)整的機(jī)制難于建立，導(dǎo)致了水價(jià)與供水成本的嚴(yán)重背離。并且水費(fèi)計(jì)量收繳管理不甚規(guī)范，未能發(fā)揮水費(fèi)征收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。灌區(qū)自1982年起實(shí)行有償供水，水費(fèi)計(jì)量辦法為灌區(qū)管理單位計(jì)量到縣，水費(fèi)價(jià)格按方收費(fèi)到縣，由于支渠以下用水量無(wú)法計(jì)量，各縣區(qū)將本縣區(qū)應(yīng)交水費(fèi)按畝平均分?jǐn)偟洁l(xiāng)鎮(zhèn)村戶，由各級(jí)財(cái)政部門(mén)逐級(jí)征收，然后市財(cái)政撥給灌區(qū)應(yīng)分配的部分。偏低的水價(jià)和不規(guī)范水費(fèi)管理直接導(dǎo)致供水管理部門(mén)缺乏足夠的資金進(jìn)行工程維修與配套建設(shè)。

2.5 節(jié)水觀念缺乏，認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)

灌區(qū)現(xiàn)行的偏離供水成本的水價(jià)制度，不甚規(guī)范的水費(fèi)征收方式，以及傳統(tǒng)的灌溉用水方式。導(dǎo)致了灌區(qū)沿鎮(zhèn)、村農(nóng)民普遍存在著“不用白不用、用多用少一個(gè)樣”的思想，放水時(shí)隨意搶水、偷水，上游敞口放水、下游無(wú)水灌溉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，農(nóng)民采用節(jié)水技術(shù)的積極性不高，節(jié)水意識(shí)和觀念淡薄。同時(shí)，灌區(qū)管理人員對(duì)節(jié)水農(nóng)業(yè)認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為節(jié)水農(nóng)業(yè)就是節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，這種狹義的觀念不利于水資源的高效持續(xù)利用。

2.6 法規(guī)體系不健全，法律意識(shí)淡薄

有效的立法與嚴(yán)格的執(zhí)法是灌區(qū)建設(shè)管理健康運(yùn)行的重要保證，灌區(qū)與《水法》相配套的行政規(guī)章制度急需完善，執(zhí)法隊(duì)伍不健全，依法管水，依法治水，統(tǒng)一水資源的管理不能真正落實(shí)。同時(shí)由于人們對(duì)水法律、法規(guī)的意識(shí)淡薄，人為侵占渠道、破壞水工程、污染水資源等水事違章行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響灌區(qū)工程效益的正常發(fā)揮。

3 改革的可行性措施與建議

3.1 推行“用水戶參與灌溉管理”模式

推行“用水戶參與灌溉管理”模式，建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，將支渠以下工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)和決策權(quán)交給用水戶協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)，依照相關(guān)法規(guī)及協(xié)會(huì)章程進(jìn)行灌溉服務(wù)^[2-3]。韓墩灌區(qū)于2005年12月成立了第一個(gè)用水戶協(xié)會(huì)-馬坊用水戶協(xié)會(huì)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的水利工程設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)與管理，實(shí)行統(tǒng)一的調(diào)水、配水、用水及水費(fèi)收取。2006年7月，灌區(qū)又成立了紅旗渠用水戶協(xié)會(huì)，對(duì)用水戶參與灌溉管理模式進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面^[4-5]：一是增強(qiáng)了農(nóng)民主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民維護(hù)管理工程的積極性，避免了工程有人用、無(wú)人管的弊端。二是提高了水商品意識(shí)，大水漫灌、串灌的現(xiàn)象不復(fù)存在，提高了水的利用效率。三是用水秩序好轉(zhuǎn)，由于采取了專(zhuān)人負(fù)責(zé)放水，上下游的農(nóng)田都能及時(shí)得到灌溉，不存在搶水糾紛和矛盾。四是有利于水費(fèi)收繳，采用收費(fèi)到戶，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了水費(fèi)實(shí)收率。五是增加農(nóng)民的收入，協(xié)會(huì)安排專(zhuān)人放水，作物得到及時(shí)灌溉，提高作物產(chǎn)量，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

3.2 拓寬融資渠道，調(diào)動(dòng)群眾積極性

引黃灌區(qū)的節(jié)水改造任務(wù)任重道遠(yuǎn)，投資巨大，需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的資金力量，加大對(duì)灌區(qū)的投入力度，循序漸進(jìn)的開(kāi)展工作。關(guān)鍵是要充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控職能，建立起以國(guó)家投入為龍頭，以農(nóng)民投入為主，社會(huì)投入為補(bǔ)充的投入機(jī)制，拓寬融資渠道，積極爭(zhēng)取上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金，在農(nóng)用資金中增加節(jié)水灌溉投資的比重，確立節(jié)水投入的專(zhuān)項(xiàng)資金^[6]，為灌區(qū)節(jié)水改造提供強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)后盾和資金保障。同時(shí)相關(guān)部門(mén)要引導(dǎo)農(nóng)民積極發(fā)展節(jié)水灌溉，調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)水的主動(dòng)性和積極性，加快節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐。

3.3 探索有效的水價(jià)激勵(lì)機(jī)制，建立規(guī)范的水費(fèi)計(jì)收制度

韓墩灌區(qū)本著“穩(wěn)步提高，逐步到位”的原則，綜合考慮單位的良性運(yùn)行和灌區(qū)農(nóng)民的承受能力，不斷推進(jìn)水價(jià)改革的步伐，建立與用水戶協(xié)會(huì)相應(yīng)的水價(jià)體系，探索“定額內(nèi)實(shí)行基本水價(jià)，超定額累進(jìn)加價(jià)，限價(jià)內(nèi)協(xié)商浮動(dòng)，收費(fèi)方式直接到戶按方收取”的農(nóng)業(yè)水價(jià)激勵(lì)機(jī)制^[7]。建立了以豐補(bǔ)歉、財(cái)政扶持的水價(jià)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度。設(shè)立水價(jià)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)償由于自然因素引起的干旱缺水，水管單位無(wú)水可供，農(nóng)民減產(chǎn)歉收，水費(fèi)無(wú)法繳納而導(dǎo)致的問(wèn)題，以維持灌區(qū)最低水平的維護(hù)運(yùn)行。

此外，灌區(qū)對(duì)水費(fèi)的征收辦法進(jìn)行了改革，管理單位直接向縣區(qū)征收水費(fèi)，然后將工程建設(shè)基金、折舊基金、還貸基金交市財(cái)政設(shè)專(zhuān)戶管理。同時(shí)，灌區(qū)正嘗試在部分地區(qū)建立水權(quán)分配和水市場(chǎng)交易制度，促進(jìn)水資源的高效利用和優(yōu)化配置^[8]。合理的水價(jià)改革、水費(fèi)計(jì)收和水市場(chǎng)制度不僅可以有效保障水利管理單位的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，也是促進(jìn)灌區(qū)高效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

3.4 改變觀念，提高認(rèn)識(shí)

在改變傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)管理和落后灌溉方式的基礎(chǔ)上，韓墩灌區(qū)加大節(jié)水觀念的宣傳力度和深度，摒棄傳統(tǒng)的“水是取之不盡，用之不竭的”錯(cuò)誤觀念，宣揚(yáng)和推廣節(jié)水灌溉的重要性和必要性。充分利用廣播、電視、標(biāo)語(yǔ)等形式，以及在“世界水日”和“中國(guó)水周”等特殊節(jié)日進(jìn)行宣傳，增強(qiáng)全民節(jié)水意識(shí)。同時(shí)抓住水利部近年來(lái)結(jié)合大型灌區(qū)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及世行等外資項(xiàng)目的契機(jī)，組織灌區(qū)管理人員進(jìn)行節(jié)水、高效、生態(tài)灌區(qū)等先進(jìn)理念及相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高管理人員的水平和素質(zhì)。

3.5 完善制度，嚴(yán)格執(zhí)法，加大宣傳

在完善灌區(qū)相關(guān)的行政法規(guī)和政策的基礎(chǔ)上，增加執(zhí)法工作的力度，切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。促進(jìn)政策法規(guī)的有效執(zhí)行，推進(jìn)水資源法制化的進(jìn)程，促進(jìn)灌區(qū)水利工程及水資源的保護(hù)。韓墩灌區(qū)采用“以案釋法“的方式對(duì)社會(huì)影響大、群眾較關(guān)心的水事違法案件進(jìn)行宣傳和講解，加大水法律法規(guī)的宣傳力度，提高群眾的水商品意識(shí)及節(jié)水減污意識(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)的水法意識(shí)和法制觀念^[9]。法律法規(guī)的約束

作用，從根本上實(shí)現(xiàn)水資源的保護(hù)和灌區(qū)的健康運(yùn)行。

4 結(jié)語(yǔ)

引黃灌區(qū)的有效運(yùn)行，提高了灌區(qū)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，改善了農(nóng)民的生活條件，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但在灌區(qū)的運(yùn)行和發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了許多問(wèn)題和弊端，嚴(yán)重制約了灌區(qū)的健康運(yùn)行和發(fā)展。本文以黃河下游的韓墩灌區(qū)為例，對(duì)灌區(qū)運(yùn)行管理中普遍存在的問(wèn)題和原因進(jìn)行分析和研究，從灌溉管理、水利工程、節(jié)水改造、水價(jià)水費(fèi)以及法律法規(guī)體系等角度，提出了一系列高效運(yùn)行管理體制改革的建議和措施。對(duì)于優(yōu)化灌區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，建立良性運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)灌區(qū)走上高效運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的健康軌道具有重要的參考價(jià)值。

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