創(chuàng)新改革紀檢監(jiān)察體制機制

潘蓉

一、改革和創(chuàng)新反腐敗體制機制

健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制；反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制是反腐敗體制機制的最核心內(nèi)容之一，其關(guān)鍵是明確、細化黨委和紀委的責任。黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作必須全黨合作，形成強大合力。2010年11月，黨中央、國務(wù)院修訂并下發(fā)的《關(guān)于實行黨風廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》，明確規(guī)定在黨風廉政建設(shè)中，各級黨委（黨組）應(yīng)履行主體責任，各級紀委（紀檢組）履行監(jiān)督責任，各職能部門各司其職、各盡其責。但在實踐中，不少黨組織、紀委對于自身在反腐倡廉建設(shè)中的職責不清、定位不準，一些黨組織和領(lǐng)導干部把黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作看成是紀委的事，與自己關(guān)系不大，不重視、不關(guān)注、甚至不過問；一些紀委（紀檢組）常常越位錯位，“種了別人的田，荒了自己的地”，影響了反腐敗領(lǐng)導體制機制特別是紀檢監(jiān)察體制機制作用的發(fā)揮。因此，有必要通過制定和完善黨內(nèi)法規(guī)，對黨委和紀委的責任進一步予以明確和細化。

強化和充實各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能；成立反腐敗專門機構(gòu)，是世界各國（地區(qū)）反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制的重要內(nèi)容之一。各國（地區(qū)）的政治、經(jīng)濟、文化、歷史和法制傳統(tǒng)，反腐敗機構(gòu)設(shè)置模式不一，主要有三種：一是單一機構(gòu)模式，實行垂直領(lǐng)導、集中統(tǒng)一指揮，組織機構(gòu)嚴密，層級管理簡單，如新加坡貪污腐敗調(diào)查局、香港的廉政公署。二是多機構(gòu)模式，實行各機構(gòu)分權(quán)負責、相互制約，如美國、英國、德國、日本等西方發(fā)達資本主義國家，在立法、司法和行政機關(guān)均有反腐敗機構(gòu)，但全國沒有最高的反腐敗機構(gòu)。三是綜合機構(gòu)模式，即在全國統(tǒng)一的反腐敗機構(gòu)領(lǐng)導下，設(shè)立或者賦予一些的機構(gòu)和部門擁有一定的反腐敗權(quán)力，如俄羅斯、越南、印度尼西亞等腐敗易發(fā)高發(fā)的新興經(jīng)濟體國家。

完善黨的紀律檢查工作領(lǐng)導體制；完善黨的紀律檢查工作領(lǐng)導體制是完善我國反腐敗領(lǐng)導體制的重要內(nèi)容，是改革和創(chuàng)新紀檢監(jiān)察體制機制的核心內(nèi)容。黨的十八大通過的黨章還明確規(guī)定“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導下進行工作”。從總體上看，紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制是基本符合黨情和國情的，在黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮了積極作用。但隨著實踐和時代的發(fā)展，這種領(lǐng)導體制還存在一些亟須解決的問題。比如，紀委既要接受服從上級紀委的領(lǐng)導，又要在同級黨委的領(lǐng)導下開展工作；有時往往把同級紀委當作黨委的一個工作部門，有的黨委和政府給紀委交辦了不少與反腐倡廉建設(shè)無關(guān)的任務(wù)，使其主業(yè)主責不突出、疲于應(yīng)付；同時，紀檢監(jiān)察機關(guān)的干部任用、經(jīng)費開支等人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)，也掌握在同級黨委、政府手中。

二、改革和創(chuàng)新紀檢監(jiān)察工作機制

建立和健全日常聯(lián)系工作機制；目前，上下級紀檢監(jiān)察機關(guān)大多數(shù)是不固定、松散式聯(lián)系溝通，沒有形成制度化的聯(lián)系工作機制，不利于上級紀檢監(jiān)察機關(guān)對下級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導和指導。從實際來看，可從以下幾方面著手。一是建立健全定期工作報告制度。下級紀檢監(jiān)察機關(guān)主要負責人至少每半年向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)全面匯報工作；也可不定期匯報專題工作。二是建立健全定期述職制度。下級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責人每年須向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)進行述職，并接受考核和評議。三是建立健全約談匯報制度。上級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責人可就有關(guān)問題或工作，不定期約談下級紀檢監(jiān)察機關(guān)負責人，或責成其進行匯報有關(guān)情況。

健全和完善查辦案件工作機制；查辦案件是紀檢監(jiān)察機關(guān)的重要職責，是防治腐敗的重要舉措。當前，健全完善查辦案件工作機制，要從規(guī)范案件線索管理、推動案件查辦、強化辦案人員管理上下功夫。一是建立案件線索報備制度。下級紀檢監(jiān)察機關(guān)管轄的案件線索，須向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)報備；對報備的案件線索，上級紀檢監(jiān)察機關(guān)要進行抽查初核，確保案源不流失、案件不放過。二是建立案件查辦情況限期報告。下級紀檢監(jiān)察機關(guān)對管轄的案件，要在查結(jié)后限期向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)報告。三是建立干部定期輪崗、聯(lián)系單位定期調(diào)換制度。目前，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)大部分都是某個案件檢查室聯(lián)系固定的地區(qū)、部門和單位，負責這些地區(qū)、部門和定位腐敗案件線索收集和案件查辦工作，容易存在人頭太熟、甚至形成不正當利益關(guān)系，可能產(chǎn)生壓案不辦、瞞案不報的問題。因此，要對案件檢查室的干部實行定期輪崗，對案件檢查室的聯(lián)系單位實行定期調(diào)換，這既有利于加大腐敗案件查辦力度，又能夠更好保護干部。

改進和完善巡視制度；巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重大制度創(chuàng)新，是自上而下的監(jiān)督，一定程度上切斷了監(jiān)督者和被監(jiān)督者的利害關(guān)系，有利于巡視監(jiān)督工作的獨立開展，強化了對于地方黨政領(lǐng)導班子特別是主要負責人的監(jiān)督。這項制度較好地解決了長期以來存在“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”的監(jiān)督難題，必須進一步改進和完善以充分發(fā)揮其作用。一是在巡視對象上，要做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋。即對所有單位的領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部，都要納入巡視范圍，確保行使權(quán)力都要接受巡視監(jiān)督。二是在巡視內(nèi)容上，重點放在著力發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)問題上。各巡視組都要聚焦黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭這個中心，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告，促進問題解決，遏制腐敗問題出現(xiàn)。三是在巡視隊伍上，要繼續(xù)堅持和完善巡視組長不固定、一次一授權(quán)，巡視組與巡視對象不固定，巡視的地區(qū)、部門和定位不固定，巡視組的干部定期輪換等做法，并使之制度化，確保巡視組和巡視對象無法形成利益關(guān)系。

三、建立和健全紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制

建立健全內(nèi)部權(quán)力制約機制；防止權(quán)力濫用，最重要的措施之一是，合理分解、科學配置權(quán)力，形成科學合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，保證權(quán)力正確規(guī)范行使。從紀檢監(jiān)察機關(guān)工作實際來看，主要有信訪受理、問題線索處理、案件調(diào)查、案件審理四類權(quán)力，與之相對應(yīng)的內(nèi)部機構(gòu)是信訪室、案件監(jiān)督室、案件檢查室及相關(guān)業(yè)務(wù)室、案件審理室。紀檢監(jiān)察機關(guān)建立健全內(nèi)部權(quán)力制約機制，重點是形成這四類權(quán)力相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，并通過完善制度，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，規(guī)范權(quán)力運行。一是統(tǒng)一和規(guī)范信訪受理權(quán)。即將各類信訪受理集中歸口到信訪室管理，由其統(tǒng)一分揀后交由內(nèi)部相關(guān)室查辦、督辦；同時要禁止信訪室對受理的信訪件進行初核、督辦，做到受理信訪件的只監(jiān)督、不核查，查辦的不受理、受監(jiān)督，實現(xiàn)受理權(quán)與查辦權(quán)相互監(jiān)督制約。二是統(tǒng)一和規(guī)范問題線索處理權(quán)。要將所有的問題線索集中歸口到案件監(jiān)督室管理，由其定期監(jiān)督各案件檢查室和有關(guān)業(yè)務(wù)室核查問題線索情況；但要嚴格禁止案件監(jiān)督室參與核查問題線索，做到管理的只監(jiān)督、不核查，核查的不管理、受監(jiān)督。三是規(guī)范案件調(diào)查權(quán)。要著力規(guī)范案件調(diào)查相關(guān)程序，嚴格依紀依法、安全文明辦案，并定期接受案件監(jiān)督室的監(jiān)督檢查。四是強化案件審理權(quán)。案件審理是對案件事實、證據(jù)狀況、定性量紀和辦案程序等進行審核，其實質(zhì)是對案件調(diào)查的合法性、合規(guī)性進行審查。因此，在一定意義上說，案件審理權(quán)是對案件調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約，必須進一步予以強化。

健全完善內(nèi)部專門監(jiān)督機構(gòu)；信任不能代替監(jiān)督。紀檢監(jiān)察機關(guān)由誰來監(jiān)督，一直是黨內(nèi)外關(guān)注的問題。目前，紀檢監(jiān)察機關(guān)和紀檢監(jiān)察干部既受到黨組織的監(jiān)督，又受到人民群眾的監(jiān)督，還受到新聞輿論的監(jiān)督。但其內(nèi)部監(jiān)督力量則有待進一步加強。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)成立內(nèi)部專門機構(gòu)、組建專門隊伍，專門監(jiān)督本級和下級紀檢監(jiān)察機關(guān)、紀檢監(jiān)察干部，堅決查處紀檢監(jiān)察干部違紀行為，確保紀檢監(jiān)察干部隊伍忠誠可靠、服務(wù)人民、剛正不阿、秉公執(zhí)紀。