南水北調(diào)工程融資模式研究

張超 李廣喜

摘 要：南水北調(diào)工程是國(guó)家特大型跨流域水利基礎(chǔ)設(shè)施，投資額巨大，項(xiàng)目融資成為制約工程成敗的關(guān)鍵因素，項(xiàng)目主管部門(mén)根據(jù)工程特點(diǎn)，參照國(guó)際先進(jìn)融資經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造性提出了適用于南水北調(diào)工程的中央預(yù)算撥款、南水北調(diào)工程基金與銀團(tuán)貸款相結(jié)合的三元融資模式并成功得以運(yùn)用，為國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目融資提供了借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：南水北調(diào)工程； 融資模式； 中央預(yù)算撥款； 南水北調(diào)基金； 銀團(tuán)貸款

1 南水北調(diào)工程概況

南水北調(diào)工程是一項(xiàng)規(guī)模宏大，投資巨額，涉及范圍廣，影響十分深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施；同時(shí)又是一個(gè)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，采取“政府宏觀調(diào)控，準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，現(xiàn)代企業(yè)管理，用水戶(hù)參與”方式運(yùn)作、兼有公益性和經(jīng)營(yíng)性的超大型項(xiàng)目集群。其建設(shè)管理的復(fù)雜性、挑戰(zhàn)性都是以往工程建設(shè)中不曾遇到的，具有工程多樣性、投資多元性、管理開(kāi)發(fā)性、區(qū)域差異性、技術(shù)挑戰(zhàn)性、效益綜合性等特點(diǎn)。

南水北調(diào)共分東線(xiàn)、中線(xiàn)和西線(xiàn)三條調(diào)水線(xiàn)路。通過(guò)三條調(diào)水線(xiàn)路與長(zhǎng)江、黃河、淮河和海河四大江河的聯(lián)系，可逐步構(gòu)成以“四橫三縱”為主體的總體布局，形成我國(guó)巨大的水網(wǎng)，基本可覆蓋黃淮海流域、膠東地區(qū)和西北內(nèi)陸。

2 南水北調(diào)工程融資模式

南水北調(diào)工程規(guī)劃階段東、中線(xiàn)一期工程靜態(tài)總投資1240億元，工程投資大，工期緊，籌資任務(wù)重。鑒于南水北調(diào)工程是跨流域、跨省市，具有公益性和經(jīng)營(yíng)性雙重功能的大型水利基礎(chǔ)設(shè)施，需要建立政府行為與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合、多方參與的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)體制。經(jīng)過(guò)多種方案分析，綜合考慮工程兼有防洪和生態(tài)環(huán)境等效益，同時(shí)考慮建設(shè)管理體制的要求，1240億元的工程建設(shè)資金通過(guò)中央預(yù)算撥款、南水北調(diào)工程基金和銀團(tuán)貸款三個(gè)渠道進(jìn)行籌集。

中央預(yù)算撥款安排248億元，占工程總投資的20%，作為資本金注入。

通過(guò)提高現(xiàn)行城市水價(jià)建立南水北調(diào)基金，籌集434億元，約占工程總投資的35%。工程建成后，繼續(xù)征收南水北調(diào)工程基金，用于償還部分銀行貸款本息，以控制水價(jià)不超過(guò)可承受能力。

利用銀團(tuán)貸款558億元，約占工程總投資的45%，貸款期限25年（含寬限期）。銀行貸款的本息由水費(fèi)收入和工程建成后延長(zhǎng)征收的基金償還。

以上三種資金籌集方式詳細(xì)訴述如下：

（一）中央預(yù)算撥款

國(guó)家頒布的《水利建設(shè)基金籌集和使用管理辦法》規(guī)定了地方水利建設(shè)基金的來(lái)源，包括：①?gòu)牡胤绞杖〉恼曰鸷托姓聵I(yè)性收費(fèi)收入中提取3%；②向企事業(yè)單位和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者征收水利建設(shè)基金；③從中央對(duì)地方成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中足額安排資金；④從征收的城市維護(hù)建設(shè)稅種劃出不少于15%的資金。

中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)水利改革與發(fā)展的決定》提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)一步提高水利建設(shè)資金在國(guó)家固定資產(chǎn)投資的比重，大幅度增加中央和地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。

（二）南水北調(diào)基金

為了順利落實(shí)南水北調(diào)工程建設(shè)資金，針對(duì)目前城市供水價(jià)格偏低，與用水戶(hù)可承受水價(jià)之間尚有一定提價(jià)空間的實(shí)際情況，通過(guò)提高城市生活和工業(yè)水價(jià)，以水價(jià)附加的方式建立南水北調(diào)基金。南水北調(diào)基金征收的范圍為東線(xiàn)和中線(xiàn)工程受水區(qū)，涉及京、津以及冀、魯、豫、蘇部分地區(qū)的城市。

依據(jù)居民可承受水費(fèi)占家庭可支配收入的2%以及工業(yè)用水成本占工業(yè)產(chǎn)值的1.5%測(cè)算，南水北調(diào)工程沿線(xiàn)省（直轄市）城市可承受水價(jià)與現(xiàn)行水價(jià)間的上調(diào)空間約為0.9～2.5元/m?。按水價(jià)上調(diào)空間的1/3～1/2建立基金，則年平均每立方米提價(jià)或水價(jià)附加約0.50～0.80元，籌集南水北調(diào)基金434億元總體上是可行的。

（三）銀團(tuán)貸款

南水北調(diào)工程作為我國(guó)最大的跨流域配置水資源的特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，帶有明顯的公益性特點(diǎn)，投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，財(cái)務(wù)直接收益率低，如何籌集足額資金？在政府財(cái)政投入的同時(shí)，能否利用市場(chǎng)機(jī)制籌集一部分資金？大規(guī)模融資能否保證穩(wěn)定以及能否降低融資成本？這些都是需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。在國(guó)家現(xiàn)行體制下，單個(gè)工程一次貸款500多億元，任何單家銀行貸款都有困難。一方面，工程建設(shè)要求有穩(wěn)定的建設(shè)資金作為保證，盡可能降低融資成本；另一方面，金融機(jī)構(gòu)必須考慮分散風(fēng)險(xiǎn)，貫徹國(guó)家貸款政策。在這種情況下，在工程規(guī)劃階段，項(xiàng)目主管部門(mén)經(jīng)過(guò)與國(guó)內(nèi)金融結(jié)構(gòu)反復(fù)商討，提出了參照國(guó)際慣例，采取銀團(tuán)貸款模式，得到了國(guó)內(nèi)各大金融結(jié)構(gòu)的積極響應(yīng)。

銀團(tuán)貸款作為水利建設(shè)資金融資的一次新嘗試，項(xiàng)目主管部門(mén)和國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)比照當(dāng)前國(guó)際銀團(tuán)貸款的運(yùn)作慣例，結(jié)合南水北調(diào)工程的實(shí)際情況，開(kāi)創(chuàng)性地將銀團(tuán)融資模式成功應(yīng)用于南水北調(diào)工程銀行貸款實(shí)踐中，設(shè)計(jì)了南水北調(diào)工程銀團(tuán)貸款一攬子計(jì)劃，其基本做法為：

（1）根據(jù)南水北調(diào)工程特點(diǎn)確定貸款條件

南水北調(diào)工程投資和貸款規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，同時(shí)工程又具有經(jīng)營(yíng)性和公益性并存的經(jīng)濟(jì)特征，貸款條件上應(yīng)給予一些特殊的政策性支持。一是一次確定貸款規(guī)模，按建設(shè)進(jìn)度對(duì)資金需求分期提用（在提款期內(nèi)，經(jīng)銀團(tuán)方同意，借款人可以對(duì)當(dāng)年的提款計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整）；二是貸款期限為25年（含寬限期），以利于平抑水價(jià)；三是采取水費(fèi)收費(fèi)質(zhì)押的特殊擔(dān)保方式；四是貸款利率在國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上給予優(yōu)惠；五是工程需要的臨時(shí)貸款（協(xié)議簽訂之前的臨時(shí)用款）銀團(tuán)隨時(shí)提供，以保證工程建設(shè)順利進(jìn)行。

（2）組建由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行牽頭，多家銀行參加的南水北調(diào)工程貸款銀團(tuán)

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為政策性銀行參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策支持。多年來(lái)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行一直在我國(guó)大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。而南水北調(diào)工程作為一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，正需要國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行這種在政策、資金、經(jīng)驗(yàn)等方面都有明顯優(yōu)勢(shì)的銀行參與，并在銀團(tuán)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。由此確定了以國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為牽頭行組建南水北調(diào)工程貸款銀團(tuán)。

貸款銀團(tuán)由7家銀行組成，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為牽頭銀行提供213億元，建設(shè)銀行提供85億元，中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)工商銀行各提供60億元，中信實(shí)業(yè)銀行和上海浦東發(fā)展銀行各提供5億元。任何一家參加行不能提供合同規(guī)定的貸款額度時(shí)，由牽頭行承擔(dān)其貸款份額，保證資金供應(yīng)。在長(zhǎng)期貸款的基礎(chǔ)上，因工程建設(shè)臨時(shí)周轉(zhuǎn)需要，銀團(tuán)方同意根據(jù)實(shí)際情況為借款人安排短期借款，貸款期限最長(zhǎng)不超過(guò)6個(gè)月，且每一貸款年度內(nèi)任一時(shí)點(diǎn)的短期貸款余額不得超過(guò)該年度提款計(jì)劃總額的10%。

（3）建立聯(lián)合工作機(jī)制

南水北調(diào)工程有4個(gè)項(xiàng)目法人，分別負(fù)責(zé)東線(xiàn)水源、東線(xiàn)干線(xiàn)、中線(xiàn)水源、中線(xiàn)干線(xiàn)工程的建設(shè)、運(yùn)行管理和承擔(dān)還貸責(zé)任，貸款銀團(tuán)也由多家銀行組成，為了便于協(xié)調(diào)，降低融資成本，由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行牽頭成立南水北調(diào)工程貸款銀團(tuán)工作小組，工作小組由國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行及成員銀行派員組成，負(fù)責(zé)協(xié)議談判和銀團(tuán)的日常工作。項(xiàng)目法人方面，建立了由南水北調(diào)工程中線(xiàn)干線(xiàn)建設(shè)管理局牽頭、其他3個(gè)項(xiàng)目法人參與的南水北調(diào)工程項(xiàng)目法人融資工作小組，負(fù)責(zé)貸款協(xié)議的談判。同時(shí)，為了南水北調(diào)工程銀團(tuán)貸款的規(guī)范運(yùn)作，按照國(guó)際銀團(tuán)貸款的運(yùn)作慣例，雙方均聘請(qǐng)了律師團(tuán)作為雙方談判及處理有關(guān)日常事務(wù)的法律顧問(wèn)。

（4）確定代理行，負(fù)責(zé)處理貸款資金的日常運(yùn)作

南水北調(diào)工程貸款銀團(tuán)，面對(duì)4個(gè)項(xiàng)目法人，實(shí)際上相當(dāng)于組建4個(gè)分銀團(tuán)，每個(gè)分銀團(tuán)分別確定一家銀行作為代理行，統(tǒng)一處理貸款業(yè)務(wù)。代理行由項(xiàng)目法人和牽頭行協(xié)商確定，代理行對(duì)分銀團(tuán)或員行負(fù)責(zé)，即銀團(tuán)貸款協(xié)議簽訂后，由代理行負(fù)責(zé)貸款的具體發(fā)放和管理，如開(kāi)立專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)管理貸款資金，根據(jù)約定的提款日期或借款人的提款申請(qǐng)，按照協(xié)議規(guī)定的貸款份額比例，通知銀團(tuán)各成員行將款項(xiàng)劃到指定賬戶(hù)等等。

（5）貸款寬限期和還款期充裕

南水北調(diào)東線(xiàn)一期主體工程貸款寬限期為6年，在寬限期內(nèi)只還貸款利息，寬限期滿(mǎn)后第7年開(kāi)始還本金和利息；中線(xiàn)一期主體工程貸款寬限期為9年，在寬限期內(nèi)只還貸款利息，寬限期滿(mǎn)后第10年開(kāi)始還本金和利息。貸款還款期限為25年，即25年內(nèi)還清。經(jīng)銀團(tuán)方同意，貸款合同項(xiàng)下的貸款還可以再展期一次。寬限期滿(mǎn)后，在本合同約定的貸款期限不變的前提下，經(jīng)借貸雙方協(xié)商一致，可以對(duì)年度還款計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整。

（6）實(shí)行利率優(yōu)惠政策

南水北調(diào)工程作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府是投資主體，工程本身具有良好的預(yù)期收益和較強(qiáng)的償還貸款能力，融資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低。銀團(tuán)貸款利率在國(guó)家規(guī)定的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上適當(dāng)優(yōu)惠，提款期內(nèi)每一筆貸款利率為中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)同期同檔次貸款年基準(zhǔn)利率下浮8%（政策允許下浮限度為10%），體現(xiàn)了金融結(jié)構(gòu)對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支持。由于貸款周期長(zhǎng)達(dá)25年，如遇國(guó)家實(shí)施利率市場(chǎng)化時(shí)，將有貸款人與借款人按當(dāng)時(shí)法律、法規(guī)的規(guī)定另行商定貸款利率，貸款人同意參照相同信用等級(jí)客戶(hù)的利率標(biāo)準(zhǔn)給予借款人適當(dāng)優(yōu)惠，具體事項(xiàng)由貸款人和借款人屆時(shí)協(xié)商確定。

（7）采取水費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的擔(dān)保措施

按照銀行貸款的要求，貸款必須有擔(dān)?；蛸Y產(chǎn)抵押，但像南水北調(diào)工程這樣的特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由哪個(gè)企業(yè)擔(dān)保都不現(xiàn)實(shí)，而工程剛剛開(kāi)始，也沒(méi)有相應(yīng)的資產(chǎn)可作抵押。鑒于南水北調(diào)工程是收取水費(fèi)來(lái)還貸的，經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商，采取了水費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的特殊擔(dān)保措施，妥善解決了銀團(tuán)貸款中的擔(dān)保問(wèn)題。

水費(fèi)收費(fèi)權(quán)是指南水北調(diào)東、中線(xiàn)工程4個(gè)項(xiàng)目法人依法或依據(jù)有關(guān)規(guī)定享有的對(duì)南水北調(diào)東、中線(xiàn)工程項(xiàng)目下的供水進(jìn)行收費(fèi)的權(quán)利。主要包括：①依法或依據(jù)有關(guān)規(guī)定享有的對(duì)本項(xiàng)目下的供水向有關(guān)當(dāng)事人收取水費(fèi)的權(quán)利；②實(shí)際已收取的水費(fèi)收入；③對(duì)應(yīng)收未收水費(fèi)收入所享有的收益權(quán)和追索權(quán)等權(quán)利；④在已簽訂的供水合同中所享有的其他權(quán)利；⑤上述幾項(xiàng)水費(fèi)收入與權(quán)益產(chǎn)生的違約金、賠償金及其他相關(guān)收益。

水費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是指項(xiàng)目法人（質(zhì)押人）將依法或依據(jù)有關(guān)規(guī)定享有的水費(fèi)收費(fèi)權(quán)作為出質(zhì)標(biāo)的出質(zhì)給銀團(tuán)方（質(zhì)權(quán)人），質(zhì)權(quán)人對(duì)此水費(fèi)收費(fèi)權(quán)享有優(yōu)先受償權(quán)。項(xiàng)目法人按照合同約定在銀團(tuán)方代理行開(kāi)立水費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押賬戶(hù)，該賬戶(hù)用于收取和歸集全部水費(fèi)收入及其衍生收入，并接受銀團(tuán)方的監(jiān)管，該賬戶(hù)內(nèi)的水費(fèi)收入作為質(zhì)押標(biāo)的和借款人償還貸款的擔(dān)保。水費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押賬戶(hù)內(nèi)的款項(xiàng)可以用于借款人的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)本項(xiàng)目的日常經(jīng)營(yíng)支出，也可以轉(zhuǎn)往銀團(tuán)貸款還款專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)用于還款，除此之外借款人不得從該賬戶(hù)內(nèi)支出其他款項(xiàng)。

3 結(jié)束語(yǔ)

南水北調(diào)工程的中央預(yù)算撥款、南水北調(diào)工程基金與銀團(tuán)貸款相結(jié)合的三元融資模式成功運(yùn)用成功，特別是在水利行業(yè)首次采用國(guó)際上通用的銀團(tuán)模式融資，不僅為南水北調(diào)工程建設(shè)提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的信貸資金，為工程建設(shè)的順利實(shí)施奠定了資金基礎(chǔ)，而且為水利建設(shè)項(xiàng)目的融資方式作了有益的探索。

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