我國(guó)地方政府PPP項(xiàng)目指南框架構(gòu)建分析

傅靜磊 劉冬梅

【摘要】本文在相關(guān)理論指導(dǎo)及總結(jié)多年實(shí)踐工作的基礎(chǔ)上，通過(guò)簡(jiǎn)要論述PPP項(xiàng)目指南的必要性，并以重慶地區(qū)為例，有針對(duì)性的為其構(gòu)建PPP項(xiàng)目指南框架，旨在為相關(guān)人士提供參考意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】地方政府；PPP項(xiàng)目；指南框架構(gòu)建

1.前言

近幾年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了一種新型的融資模式，即PPP模式，并取得了較為迅速的發(fā)展。目前，各國(guó)對(duì)PPP模式的定義方式均不同，但較為典型的定義方式主要有：英國(guó)財(cái)政部定義方式、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院定義方式以及歐盟委員會(huì)定義方式。綜合國(guó)內(nèi)外的各項(xiàng)研究成果及定義方式，可將PPP模式定義為私營(yíng)機(jī)構(gòu)和公共部門為提供公共服務(wù)，通過(guò)合同方式確立的，基于風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與利益共享的長(zhǎng)期合作機(jī)制。

2.PPP項(xiàng)目指南的必要性分析

2.1我國(guó)PPP發(fā)展的機(jī)遇

政府急需解決財(cái)政緊缺問(wèn)題是使得PPP得以在我國(guó)興起的主要原因，就目前而言，由于產(chǎn)品供應(yīng)間矛盾或公共服務(wù)與公眾需求間的矛盾不斷加深以及擴(kuò)大內(nèi)需的需要，我國(guó)政府不得不根據(jù)實(shí)際情況，逐步加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，例如，市政公共工程、公（鐵）路等方面的投資力度，而投資力度的增加勢(shì)必會(huì)在一定程度上增加政府資金的需求量，最終導(dǎo)致政府財(cái)政短缺，在此種背景下，PPP模式無(wú)疑是解決財(cái)政緊缺最有效的方法。此外，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，諸多基礎(chǔ)設(shè)施也必須得到相應(yīng)的擴(kuò)建，這就為PPP模式的興起提供了一個(gè)良好的發(fā)展機(jī)遇。

2.2 PPP項(xiàng)目指南的必要性

首先，PPP項(xiàng)目指南是實(shí)踐應(yīng)用的需要。雖然我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型階段，也未形成完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入與各項(xiàng)相關(guān)政策的落實(shí)，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及PPP項(xiàng)目關(guān)注度、重視度的增加等，均在一定程度上擴(kuò)大了私營(yíng)投資的開(kāi)放程度，部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亦逐漸引入民營(yíng)資金，旨在提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，而PPP模式的目標(biāo)則是提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率，更好地實(shí)現(xiàn)公眾利益。除此之外，由于我國(guó)相關(guān)私營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府部門缺乏PPP模式的實(shí)踐應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)、詳細(xì)的指導(dǎo)以及系統(tǒng)認(rèn)識(shí)等，且在實(shí)踐的PPP項(xiàng)目中，政府部門未能及時(shí)轉(zhuǎn)變管理觀念、明確與切實(shí)落實(shí)好自身的職能等，在極大程度上影響著PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批。因此，PPP項(xiàng)目指南對(duì)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用實(shí)踐具有十分重要的作用。其次，PPP項(xiàng)目指南是行政管理體制改革的需要。PPP指南是介紹PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)、項(xiàng)目實(shí)施指引以及規(guī)范PPP項(xiàng)目實(shí)施的規(guī)范性文件，其中，以指導(dǎo)政府部門為重要內(nèi)容之一。PPP指南不僅明確規(guī)定了政府部門在PPP項(xiàng)目中的合作地位、職能、理念等，而且還對(duì)PPP項(xiàng)目各階段的流程進(jìn)行了規(guī)范，這些均為行政管理體制改革提供了一定的參考。另外，通過(guò)PPP指南與行政管理體制改革進(jìn)行結(jié)合，還可使其形成適應(yīng)公私合作發(fā)展的行政管理體制。最后，PPP項(xiàng)目指南是完善相關(guān)法律規(guī)范的需要。PPP指南是法律規(guī)范體系中的重要部分，是指導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)際操作的主要規(guī)范文件之一，因此，制定PPP指南的過(guò)程也是完善PPP相關(guān)法律規(guī)范的過(guò)程。就我國(guó)而言，在未制定專項(xiàng)法律制度及完善法律法規(guī)的情況下，先制定PPP指南，以此對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行有效指導(dǎo)，并通過(guò)總結(jié)與分析實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題，有效反映出現(xiàn)行法律法規(guī)中存在的缺陷，從而為后期改善工作提供有利依據(jù)，因此，PPP項(xiàng)目指南是完善相關(guān)法律法規(guī)的需要。

3.PPP指南框架的構(gòu)建——以重慶為例

3.1 PPP指南專屬機(jī)構(gòu)的設(shè)置

PPP專屬機(jī)構(gòu)設(shè)立的方式主要有三種，即設(shè)立一個(gè)完全獨(dú)立于現(xiàn)有政府部門的機(jī)構(gòu)、在財(cái)政部門（或其他同級(jí)部門）中設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的中央機(jī)構(gòu)以及由政府部門設(shè)置的一個(gè)或者多個(gè)中央機(jī)構(gòu)，就重慶市而言，第二鐘機(jī)構(gòu)設(shè)立方式較適合。重慶市政府在進(jìn)行PPP專屬機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)，可將設(shè)置過(guò)程分為兩階段，即：（1）在重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)置PPP工作組。首先，結(jié)合重慶市發(fā)展與改革委員會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，在市統(tǒng)籌辦下設(shè)置由委員會(huì)主任直接管轄的公共項(xiàng)目PPP工作組，及時(shí)監(jiān)測(cè)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與協(xié)調(diào)平衡社會(huì)各行業(yè)發(fā)展。其次，將PPP模式的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)體制相結(jié)合，有效減少PPP政策指南實(shí)施的障礙，并提供相應(yīng)的支持，此外，還應(yīng)吸取并借鑒國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。最后，完善處室設(shè)置和人員配置，減少各部門間人員調(diào)動(dòng)的時(shí)間和成本。當(dāng)PPP發(fā)展較為成熟時(shí)，可根據(jù)實(shí)際情況，成立一個(gè)獨(dú)立于各主管部門的公共項(xiàng)目公私合作管理委員會(huì)專職負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目管理及政策指南的制定工作。（2）設(shè)置一個(gè)重慶市政府獨(dú)立的PPP專屬機(jī)構(gòu)。從部門關(guān)系方面看，重慶市發(fā)展和改革委員會(huì)與財(cái)政局、審計(jì)局、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)等各主管部門在職權(quán)上處于同樣的層級(jí)。因此，假如在各主管部門選擇其一作為PPP專屬機(jī)構(gòu)，則會(huì)出現(xiàn)專屬機(jī)構(gòu)制定的政策無(wú)法對(duì)其他主管部門形成有效規(guī)制的問(wèn)題，所以，這種方法不可取。因此，為了保障PPP相關(guān)政策指南的有效推行，其制定機(jī)構(gòu)的層級(jí)應(yīng)高于各主管部門，即可成立一個(gè)直接向分管公共項(xiàng)目建設(shè)的副市長(zhǎng)負(fù)責(zé)的與各主管部門平級(jí)的PPP專屬機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)職能方面，PPP專屬機(jī)構(gòu)必須以推進(jìn)PPP模式在公共項(xiàng)目領(lǐng)域的發(fā)展，提高公共項(xiàng)目建設(shè)的效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為總體目標(biāo)。

3.2重慶市PPP指南制定原則

從規(guī)范性文件的角度分析，重慶市的PPP項(xiàng)目指南制定應(yīng)始終堅(jiān)持以下原則：（1）遵守規(guī)范性文件制定程序的原則；（2）與其他政策條例相協(xié)調(diào)的原則；（3）不違背憲法、法律和地方相關(guān)法律法規(guī)的原則。

從PPP模式應(yīng)用原則的角度分析，重慶市的PPP項(xiàng)目指南制定則應(yīng)始終堅(jiān)持以下原則：（1）以實(shí)現(xiàn)公眾利益為根本目標(biāo)的原則；（2）以公平、效率為重的原則；（3）“深入淺出”的原則。

4.結(jié)束語(yǔ)

總而言之，PPP項(xiàng)目指南在解決我國(guó)PPP發(fā)展面臨的機(jī)遇和阻礙方面能起到十分重要的作用，因此，只有對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行深入研究，并在相關(guān)理論指導(dǎo)及總結(jié)相關(guān)研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，才能構(gòu)建符合實(shí)際的PPP項(xiàng)目指南框架。

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