新疆引水式電站移民安置工作研究

孫偉

【摘要】本文通過(guò)介紹引水式電站的移民安置特點(diǎn)，分析了移民安置工作難度大的原因，從夯移民安置工作的基礎(chǔ)和改進(jìn)移民安置工作的措施，對(duì)引水式電站的移民安置工作進(jìn)行了研究。

【關(guān)鍵詞】引水式電站；移民安置；措施

自2007年開始，在新疆發(fā)展經(jīng)濟(jì)和水利水電項(xiàng)目的大背景下，當(dāng)?shù)卣疄橥七M(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極推進(jìn)了一大批水電項(xiàng)目的上馬。在當(dāng)?shù)卣耐七M(jìn)下，水電站的核準(zhǔn)和建設(shè)工作進(jìn)展異常迅速。水電建設(shè)與移民安置的矛盾日益突出，因引水式電站涉及的面廣、單位多、人員復(fù)雜等特點(diǎn)，導(dǎo)致移民安置工作異常困難。

一、引水式電站的征地移民的特點(diǎn)

（一）引水渠線征地呈條帶狀

由于是引水式電站，因此工程征地多呈條帶分布。征地寬度在平地一般至少為100m，若是在山地或洼地，受邊坡挖填方的影響，征地寬度還需根據(jù)挖填邊線進(jìn)一步調(diào)整。同時(shí)征地長(zhǎng)度一般較長(zhǎng)，通過(guò)長(zhǎng)距離的調(diào)水可以達(dá)到需要的水位差，以滿足發(fā)電額定水頭的基本要求。

（二）征地影響單位較多，但對(duì)各單位的影響程度較小

由于引水渠線征地長(zhǎng)度較長(zhǎng)，一般會(huì)影響較多單位。但由于其征地寬度有限，因此對(duì)每個(gè)單位從總量上來(lái)說(shuō)沒(méi)有太大影響。對(duì)于受影響的單位來(lái)說(shuō)，征地帶穿越單位的整片土地，導(dǎo)致受影響的移民多但大部分移民受到影響程度較小。

（三）工程建設(shè)征地影響的專業(yè)項(xiàng)目較多，但影響程度都不大

由于引水渠道的條帶狀分布特征，勢(shì)必影響穿越過(guò)的專業(yè)設(shè)施。但是由于征地寬度并不大，因此對(duì)于專業(yè)設(shè)施的影響程度不大，涉及工程量并不大，只需對(duì)部分進(jìn)行改建即可。比如說(shuō)電力線路、電信線路、灌渠系及道路等。但是專業(yè)項(xiàng)目的恢復(fù)改建大多需在工程建設(shè)前完成，因此需要可研階段設(shè)計(jì)深度滿足施工要求且達(dá)到專業(yè)部門的認(rèn)可，方便恢復(fù)改建后的移交。

（四）生產(chǎn)安置人口多，搬遷安置人口少

由于引水式電站的設(shè)計(jì)在選線過(guò)程中，為減少影響范圍一般會(huì)避開居民區(qū)，因此工程整體搬遷安置人口很少。但是由于征地帶穿越的土地較多，涉及的單位和生產(chǎn)移民多，因此引水式電站的生產(chǎn)安置人口一般較搬遷安置人口多。

二、影響引水式電站移民安置工作難度的原因

引水式電站由于其具有的特點(diǎn)，導(dǎo)致移民安置工作的難度進(jìn)一步曾大。現(xiàn)就影響引水式電站移民大安置工作難度的原因分析如下：

（一）移民安置工作時(shí)間緊、強(qiáng)度大

移民安置工作根據(jù)引水式電站的特點(diǎn)，一般移民安置工作需提前開展，為工程建設(shè)提供施工場(chǎng)地。由于新疆工程施工工期短的特點(diǎn)，因此工程當(dāng)年開工，所以移民安置工作必須當(dāng)年搬遷，當(dāng)年安置。因此，搬遷、安置強(qiáng)度大，時(shí)間緊迫，須作好周密的計(jì)劃，補(bǔ)償資金需提前到位。

（二）移民對(duì)于補(bǔ)償安置政策的不理解

由于引水式電站的跨度特別大，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段，多出現(xiàn)移民搶種現(xiàn)象，尤其是實(shí)物指標(biāo)復(fù)核階段且即將開工建設(shè)前尤為突出。越是加大力度宣傳移民補(bǔ)償政策，搶種現(xiàn)象越為嚴(yán)重，導(dǎo)致實(shí)物補(bǔ)償資金增多。特別是實(shí)施階段工程設(shè)計(jì)進(jìn)行優(yōu)化后，帶來(lái)的移民規(guī)劃方案和實(shí)物指標(biāo)的變化，讓移民產(chǎn)生對(duì)于政府政策的不信任，甚至是對(duì)工程建設(shè)的不理解。特別是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市拆遷矛盾越來(lái)越引人注目，加之地方政策與《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》補(bǔ)償政策的矛盾，使移民對(duì)于水電站補(bǔ)償政策的不理解。

（三）移民安置方式采用貨幣安置

由于引水式電站的涉及移民較多，但對(duì)一個(gè)單位而言其涉及移民較少。由于單位整體重新調(diào)整土地工作量大，短時(shí)間內(nèi)難以完成等原因，政府多愿意采取貨幣補(bǔ)償安置的措施，但導(dǎo)致移民后續(xù)生活水平難以提高。

綜上所述，引水式電站移民工作的難度由于其特殊的征地范圍，因此比一般水庫(kù)移民安置工作難度大。加之在執(zhí)行移民政策時(shí)，為了更快的完成移民安置任務(wù)，采取簡(jiǎn)單快捷的移民安置方式和設(shè)計(jì)深度達(dá)不到要求，導(dǎo)致移民安置工作日益復(fù)雜。因此在移民安置過(guò)程中，以維護(hù)移民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，制定出切實(shí)可行的制度、目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)移民安置工作目標(biāo)、滿足工程建設(shè)進(jìn)度的唯一方法。

三、夯實(shí)移民安置工作的基礎(chǔ)

如何做好移民安置工作，是一項(xiàng)重要且緊迫的任務(wù)，對(duì)于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。讓移民 “搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，因此必須夯實(shí)移民安置工作的基礎(chǔ)。

（一）認(rèn)真做好前期規(guī)劃工作，是移民安置工作的基礎(chǔ)

由于新疆跨越式發(fā)展的機(jī)遇，地方政府大力推進(jìn)水利水電工程的發(fā)展。在水利水電項(xiàng)目迅猛發(fā)展的勢(shì)頭下，導(dǎo)致部分移民前期工作沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有的深度和精度，特別是專業(yè)和生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)深度。使移民安置規(guī)劃與實(shí)施階段實(shí)際情況嚴(yán)重脫節(jié)，因此移民安置實(shí)施過(guò)程中存在較多遺留問(wèn)題、變化大，成為引發(fā)后續(xù)移民問(wèn)題的導(dǎo)火索。因此前期規(guī)劃工作很重要，在編制移民安置規(guī)劃報(bào)告時(shí)，除切實(shí)落實(shí)國(guó)家有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)堅(jiān)持讓參與其中，才能讓移民理解并支持移民安置工作。

而在工程進(jìn)入實(shí)施階段后，由于設(shè)計(jì)部門對(duì)施工總布置規(guī)劃做優(yōu)化調(diào)整，也導(dǎo)致實(shí)物指標(biāo)也存在較大偏差。特別是移民征地范圍的調(diào)整是被動(dòng)調(diào)整，是隨著施工總布置規(guī)劃設(shè)計(jì)的調(diào)整進(jìn)行的，也是導(dǎo)致移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作不準(zhǔn)確，使實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果不準(zhǔn)確、補(bǔ)償費(fèi)用增加的主要原因。因此在施工總體布置規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要求設(shè)計(jì)單位加深設(shè)計(jì)深度，提前做好優(yōu)化設(shè)計(jì)工作。同時(shí)業(yè)主單位積極與地方政府溝通，共同確定用地使用范圍及可行性，特別是對(duì)于臨時(shí)用地的使用，反復(fù)對(duì)比、踏勘現(xiàn)場(chǎng)、使地質(zhì)工作更加細(xì)致、提前做好優(yōu)化設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取做到用地范圍確定不發(fā)生大的變化。

（二）妥善做好移民安置工作，提高生活水平是標(biāo)準(zhǔn)

移民安置方最簡(jiǎn)單快捷的方式就是采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行安置。但是貨幣補(bǔ)償安置由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，與公路、鐵路、城市拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異大、后期隱患較大等原因，一般不采取貨幣補(bǔ)償安置的方式，除非移民強(qiáng)烈要求貨幣補(bǔ)償并承諾今后生活會(huì)有所提高才能采取的方式。但是貨幣補(bǔ)償只能少量使用，如果項(xiàng)目整體使用此方式，是對(duì)移民今后生活的一種不負(fù)責(zé)任的做法，也是水電移民安置工作推進(jìn)慢、工作難度大的典型。

移民是否自愿得到安置，關(guān)鍵在于通過(guò)移民安置后生活水平是否不降低。對(duì)于新疆多民族聚居地區(qū)的移民來(lái)說(shuō)土地是生活的唯一保障，是移民生存的根本。移民安置方式就是解決生產(chǎn)生活資料，對(duì)于牧民來(lái)說(shuō)就是提供草地，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是提供耕地。只要土地的問(wèn)題能妥善解決，其他移民問(wèn)題都不是問(wèn)題。同時(shí)對(duì)于整個(gè)集體而言，移民補(bǔ)償費(fèi)用可以用于改善集體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高集體的基礎(chǔ)生活質(zhì)量。因此移民安置方式最好的就是土地調(diào)整，只有此種方式能保證移民的生活水平不降低，而整村土地調(diào)整的安置方式能提高移民的整體生活水平。

（三）加大移民后期扶持力度，提高生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的可信任度

根據(jù)國(guó)家出臺(tái)的移民后期扶持政策，按照每個(gè)移民每年600元的標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)扶持20年，在政策頒布之初，移民的生存和溫飽問(wèn)題基本得到解決。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，移民后期扶持資金根本無(wú)法維持移民正常生活。因?yàn)槊總€(gè)移民每天約1.5元的補(bǔ)助費(fèi)甚至無(wú)法買到一個(gè)囊，更別說(shuō)是解決溫飽問(wèn)題。因此后期扶持政策，關(guān)鍵是地方政府在國(guó)家給予特殊政策時(shí)，通過(guò)整合各個(gè)項(xiàng)目的投資和項(xiàng)目，建立健全移民后期扶持的長(zhǎng)效機(jī)制，這是政策上的使用方式。

而移民后續(xù)生活水平的提高，關(guān)鍵在于生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的切實(shí)可行，提高移民對(duì)其的信任度。因此在項(xiàng)目規(guī)劃階段，生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的選擇要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)相適應(yīng)，要遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，聽取移民意見；實(shí)施過(guò)程中，陽(yáng)光操作、按程序辦理，移民參與監(jiān)督的方式，使移民放心、有信心，最終還是要將產(chǎn)權(quán)進(jìn)行劃分。讓移民放心得到實(shí)惠和信任，才能主動(dòng)的配合做好移民安置工作。

四、改進(jìn)移民安置工作的措施

移民安置工作不僅關(guān)系到水利水電工程的順利建設(shè)，更是關(guān)系到移民生產(chǎn)生活水平的提高和社會(huì)的穩(wěn)定。因此移民安置工作的順利進(jìn)行，代表著正確處理好了地方政府、業(yè)主，特別是和移民的關(guān)系。這就需要提高移民工作者的職業(yè)素質(zhì)，正確處理移民安置過(guò)程中的沖突。同時(shí)需要政府、移民和業(yè)主單位之間，積極協(xié)調(diào)相互溝通，推動(dòng)移民安置工作前進(jìn)。

（一）提高移民工作者的職業(yè)素質(zhì)

移民安置工作對(duì)于工作者的職業(yè)素質(zhì)十分重要，因?yàn)橐泼窆ぷ髡卟粌H是移民政策的宣傳者、執(zhí)行者，更是沖突處理的協(xié)調(diào)者。因此首先需要移民工作者對(duì)于政策的理解和更深的認(rèn)識(shí)，才能更好對(duì)項(xiàng)目和政策的宣傳，因?yàn)楣こ痰捻樌ㄔO(shè)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)鍵在于移民對(duì)移民政策的理解和支持。其次在移民安置工作實(shí)施階段，關(guān)鍵在于如何切實(shí)執(zhí)行好移民安置實(shí)施方案，需要移民工作者有較強(qiáng)的執(zhí)行力，即同樣需要有較高的職業(yè)素質(zhì)。最后需要我們能正確的處理與移民的沖突，在出現(xiàn)沖突時(shí)要正確的分析產(chǎn)生的原因，且站在移民的角度考慮問(wèn)題，及時(shí)將基層意見反饋以便政府、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和設(shè)計(jì)做出正確的處理。在實(shí)施階段，工作者要尊重移民而不是高高在上，讓移民參與對(duì)生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施以及移民資金使用的監(jiān)督，有利于移民對(duì)政府的信任和移民安置工作的配合。

（二）加強(qiáng)同設(shè)計(jì)單位的溝通協(xié)調(diào)工作，發(fā)揮移民監(jiān)理的專業(yè)化管理

無(wú)論是預(yù)可研設(shè)計(jì)階段、可研設(shè)計(jì)階段，還是工程建設(shè)階段，業(yè)主都應(yīng)主動(dòng)參與設(shè)計(jì)單位有關(guān)征地移民專題研究和重大方案的論證，以及相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)的引用和制定等保障文件的編制以及征地移民實(shí)施規(guī)劃方案，這利于業(yè)主和各級(jí)政府的實(shí)施。而移民監(jiān)理對(duì)地方政府、對(duì)業(yè)主，都具有約束作用，是為了更好地實(shí)行“政府負(fù)責(zé)制”的一項(xiàng)重要措施，也是保證移民安置的進(jìn)度和質(zhì)量、提高移民資金使用率的有效手段。

（三）實(shí)行移民安置獎(jiǎng)勵(lì)，加快移民安置進(jìn)度

征地實(shí)施機(jī)構(gòu)基本是當(dāng)?shù)卣鶎咏M織，征地進(jìn)度快慢直接影響到工程進(jìn)度。為加快征地進(jìn)度，保證工程建設(shè)不受影響，應(yīng)設(shè)置獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)提前或者按期完成征地工作的單位，給予一定程度的資金獎(jiǎng)勵(lì)。業(yè)主單位采用此種政策，一方面可以保證移民安置工作的順利完成，另一方面可以保障工程的順利實(shí)施。

（四）嘗試建立水電移民補(bǔ)償方式的長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)在水電補(bǔ)償方式在做由強(qiáng)制性單一的一次性補(bǔ)助轉(zhuǎn)向長(zhǎng)效補(bǔ)償?shù)膰L試，即讓移民以征地補(bǔ)償資金入股水電站。在電站運(yùn)行初期，按照移民入股比例，國(guó)家將電閘繳納的所得稅返還移民，地方政府將電站繳納的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加稅返還移民；水庫(kù)移民入股分紅免交所得稅。對(duì)于業(yè)主單位來(lái)說(shuō)，可以節(jié)省移民補(bǔ)償資金所帶的銀行利息。長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制能夠有效地提高移民的經(jīng)濟(jì)收入，改善移民的生存條件，并較好的兼顧國(guó)家、地方、業(yè)主單位和移民的利益。

結(jié) 論

引水式電站的移民安置工作雖然較為復(fù)雜，但是如果我們的移民安置工作始終堅(jiān)持“以人為本”的理念，尊重移民意愿、宣傳移民政策，緊緊依靠政府工作，合理使用設(shè)計(jì)資源，發(fā)揮監(jiān)理的專業(yè)化管理，并建立適當(dāng)?shù)倪M(jìn)度獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，引水式電站的移民安置工作的進(jìn)展是能與工程建設(shè)速度相適應(yīng)，確保引水式電站按期投產(chǎn)發(fā)電。

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