談談區(qū)域間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展中的政策異化

祖彥斌

所謂政策異化，是指政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的政策在運作過程中不但沒有實現(xiàn)政策的目標，反而加劇了政策所要調(diào)控的對象現(xiàn)有問題的進一步惡化，政策被變異了。改革開放以來，政府為促進我國經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉化，曾實施了一系列政策。但其中有大量的政策卻變成了經(jīng)濟向改革目標相反方向發(fā)展的工具，出現(xiàn)了異化，這也是事實。就我國三大地帶的發(fā)展差距問題，如果仔細研究它的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)，這種地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構不協(xié)調(diào)問題與政府的宏觀調(diào)控密切相關，甚至是政府宏觀調(diào)控政策的直接結果。從50、60年代的“三線”建設到80、90年代的特區(qū)及東部經(jīng)濟發(fā)展，無一不是政府的傾斜政策推動的。正是這些非均衡發(fā)展的政策加劇了我國地區(qū)間的差距。

問題是，政府政策為什么會在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“異化”，生出與政策目標相背的結果呢？要回答這個問題，必須從政府政策的運作機制來分析。政府對宏觀、微觀經(jīng)濟活動的調(diào)控，是從調(diào)控政策的制定開始，經(jīng)政策的貫徹實施，最終實現(xiàn)政策目標的。在這一過程中，還需要一個良好的社會制度環(huán)境作保障。下面我們就從這幾個環(huán)節(jié)來分析政策被異化的原因。

一、從政策的制定環(huán)節(jié)看政策異化

一個正確合理的政策是保證政策執(zhí)行效果的基本前提。但是，要制定出正確合理的政策，需要掌握大量的信息，在此基礎上，經(jīng)政策制定者的理性思維才能形成?，F(xiàn)代經(jīng)濟學理論已經(jīng)證明，政府在制定政策時所掌握的信息可能有缺陷，政策的制定者也非完全有理性的。這些因素均會導致所制定的政策會與現(xiàn)實需要發(fā)生偏差，結果使政策在實施過程中發(fā)生偏離政策目標的異化現(xiàn)象。

一是現(xiàn)代經(jīng)濟中存在信息不完全和不確定性?，F(xiàn)代經(jīng)濟中，經(jīng)濟當事人往往存在信息障礙。例如，廠商一般只會對和自己的產(chǎn)品直接相關的產(chǎn)品的價格較熟悉，對和自己產(chǎn)品關系不密切的產(chǎn)品和要素價格則并不了解；工人也只知道自己的勞動價格而不能確切知道其他商品和勞務的價格。因此，廠商、工人在不完全信息條件下會對相對價格的判斷出現(xiàn)錯誤，從而采取錯誤行動。而所有廠商和工人的行為匯集后就成為政府制定宏觀經(jīng)濟政策時所要收集的信息?？梢?，廠商和工人在不完全信息指導下的行動，將導致政府所獲的信息不完全和不真實。

二是政策制定者的行為和偏好。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟分析中，常常僅將政府看作是社會總體利益的代表，忽略了政府自身利益的存在；也常假定政府不需要任何激勵便會自覺的形成完全的公眾利益動機。這種假定在現(xiàn)實中并不存在。在“公共選擇”理論看來，政府制定者的行為符合“經(jīng)紀人”的假設，他們也是從個人的角度看待問題，并按個人面臨的誘因行事。他們可能有反映公眾利益的愿望，但這種愿望只是決定政策制定者目標的許多誘因之一，當其它誘因更加強有力時，反映公眾利益的愿望可能被壓倒。政府在制定政策時，既有自身利益的驅動，也有集團利益動機的作用，正是這種利益動機的多元化，導致缺乏激勵和約束的政策制定過程，會產(chǎn)生偏離反映客觀經(jīng)濟趨勢和社會整體利益最大化要求的政策目標，使政策與經(jīng)濟活動的實際需要相背離。

二、從政策的傳導機制看政策異化

在市場經(jīng)濟條件下，政府的政策必須通過稅收、國債、投資、信貸、利率、價格等經(jīng)濟杠桿的傳導作用，引導微觀經(jīng)濟主體的市場行為發(fā)生改變。但從目前我國的實際情況看，政策要發(fā)揮作用所需的這些傳導機制是不完善的。

一是我國市場經(jīng)濟體制中的微觀經(jīng)濟主體發(fā)育不完善。事實上，我國宏觀經(jīng)濟政策的效果不佳，其主要原因是以企業(yè)為主導的微觀市場經(jīng)濟主體的缺位。在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的過程中，由于改革的不徹底，造就了我國經(jīng)濟中所特有的微觀經(jīng)濟主體的二元格局：一方面，作為改革后形成的新生力量，非國有企業(yè)具有產(chǎn)權明晰的特征，能對市場價格信號做出靈敏反映，其行為由市場機制調(diào)節(jié)，是真正市場經(jīng)濟意義上的微觀主體；另一方面，國有企業(yè)雖然也歷經(jīng)了不斷深入的改革并在日益向現(xiàn)代企業(yè)制度轉變，但無論在產(chǎn)權結構還是在治理結構中，它仍存在著明顯的政企難分的特征，因而其行為具有對市場與政府的雙重依賴性，是不完全市場經(jīng)濟意義上的微觀主體。由于到目前為止，國有企業(yè)在我國經(jīng)濟中的地位依然很重，因此，它的發(fā)育程度直接影響著我國市場經(jīng)濟主體的整體情況，它對市場反應的遲鈍也導致了我國宏觀調(diào)控政策的失靈。

二是我國財稅體制改革不深入導致稅收機制無法正常發(fā)揮作用。我國財稅體制改革已取得了較大成效，但在使地方政府參與地方經(jīng)濟建設的積極性和能力都得到了很大提高的同時，也帶來了很大問題。例如，盡管分稅制改革力圖通過分權、分稅和建立轉移支付體系等方式，明確界定中央政府和地方政府各自的權、責、利關系，但由于許多客觀原因還不得不照顧到一些地方的既得利益。另外，這些年為了充分調(diào)動地方政府的積極性，還賦予了地方政府在預算外收費、建立政府專項基金等方面的權限。因此，地方政府為保護自身“隸屬稅”的財政收入，擴大財源，必然利用一切手段保護隸屬自己的企業(yè)，也必然動用一切財力支持這些企業(yè)去追逐市場上的熱點項目。

三是我國投融資領域改革的滯后使銀行信貸機制僵化。

我國金融領域進行的改革，使我國國有銀行的商業(yè)化向前邁進了一大步。但就目前的實際情況看，銀行內(nèi)部經(jīng)營機制和管理體制的改革還不徹底，嚴重影響了銀行作為國家宏觀調(diào)控政策傳導中介的作用正常發(fā)揮。同時，由于投融資管理體制改革滯后，政府對投資活動不正常的干預，使我國的投資領域存在著較為嚴重的退出壁壘，致使一些效率低下的企業(yè)不能在市場機制的作用下退出競爭，而高效率的企業(yè)卻在過度的競爭中被逐出市場。其結果是，被保護的低效率企業(yè)在任何情況下均有較高的信貸需求，對他們銀行卻不敢貸；另一方面，高效率的企業(yè)因預期的資本邊際效率下降而對投資需求不足，對他們銀行是想貸卻貸不出。這樣，銀行的信貸機制對微觀經(jīng)濟主體的調(diào)節(jié)作用失靈。

四是價格、利率等信號的失真使它們對微觀經(jīng)濟主體產(chǎn)生誤導。盡管二十幾年的改革已使我國市場上多數(shù)商品的價格基本上是按供求關系來決定的，但價格的非市場決定現(xiàn)象依然存在。例如，存在地方保護價格；一些重要的生產(chǎn)資料價格還被政府所控制；在不完全競爭市場上存在壟斷價格，等等。諸如此類的非市場定價，使得市場上的價格信號不能真實反映經(jīng)濟活動的內(nèi)在要求，導致價格杠桿的效率低下。

三、結論和建議

由上述的分析，我們可以得出這樣的結論：我國地區(qū)經(jīng)濟政策在運作過程中發(fā)生異化的根源是，政策沒有一個有效的市場傳導機制，缺乏完善的制度保障機制。而市場機制存在缺陷和保障制度的不完善，又在很大程度上與我國市場化改革不徹底、經(jīng)濟活動中政府干預過多有關。所以，在新一輪的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的政策制定和執(zhí)行中，就需要在觀念上作根本性的修正。首先應在思想上強化“市場化”的觀念，相對弱化被過分強化了的“政府干預”的觀念，重視市場機制的作用，強調(diào)政府的有效干預。其次，加快我國市場化改革，充分發(fā)揮市場機制的資源配置功能。這是一切措施中首要的也是最基本的。第三，政府應將自己定位于提供市場經(jīng)濟所需的制度上，進一步完善市場經(jīng)濟所需的各種制度建設，包括法制建設，經(jīng)濟制度建設，經(jīng)濟管理和社會監(jiān)督制度建設。第四，加強社會主義市場經(jīng)濟所需的道德規(guī)范建設，建立健全社會信用制度。