應急管理非“應急”：從波士頓抗擊暴風雪看美國城市應急管理的常態(tài)化

駱小平

自然災害的應急管理是一個城市綜合管理能力的體現(xiàn)，甚至也是一個國家綜合國力和民族凝聚力的重要體現(xiàn)。美國管理專家諾曼·奧古斯丁說：“一次危機既包含了導致失敗的根源，又蘊藏著成功的種子。發(fā)現(xiàn)、培育，進而收獲潛在的成功機會，就是危機處理的精髓;而錯誤地估計形勢，并令事態(tài)進一步惡化，則是不良危機處理的典型特征”。這段話很好地闡述了美國應對各種自然災害的出發(fā)點和行為準則。

2015年春季，美國東北部地區(qū)暴風雪肆虐，位于大西洋沿岸的麻薩諸塞州首府波士頓更是遭遇了氣候嚴寒的冬天。波士頓位于大西洋沿岸，美國東部，是有名的文化中心。哈佛大學、麻省理工大學、波士頓大學、威斯利女子學院等幾十所著名大學聚集在查爾斯河沿岸。由于聯(lián)邦政府、州政府和市政府以及公民的應急自救已經(jīng)有了非常成熟的體系，使得這場暴風雪從容而解。

一、美國暴風雪應急管理體系的機構(gòu)與設置

美國應急體系的發(fā)展主要經(jīng)歷了探索、城市自治和聯(lián)邦與地方自治結(jié)合的歷程。在聯(lián)邦層次上，成立于1997年的聯(lián)邦緊急事務管理署是聯(lián)邦政府應急管理的核心協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，主要包括國家安全協(xié)調(diào)、國家公民志愿隊、地區(qū)管理、國際事務四個綜合性辦公室;擁有減災局、備災局、緊急救援局、災后重建局四個業(yè)務部門，同時還設立了一個緊急事務援助運作中心?！堵?lián)邦緊急事務管理署應急手冊》，主要包含了自然災害救助、火災安全、洪水救助和流感應急等救援工作指南。該手冊有257頁，詳盡地說明了各種救急的工作做法和提供各類申請與評估表格，從中可以看到應急管理體系的完整、應急工作的細致和人性化。除此之外，聯(lián)邦層面還有國家環(huán)保部、國土安全部、國家氣象服務部門、美國紅十字會公共安全辦公室、國土安全建議委員會、國家行政部等部門。

州政府的應急管理最主要的就是麻薩諸塞州應急管理署。州府應急管理主要在于協(xié)調(diào)國家資源和本州資源及人員，區(qū)域分配、責任分配和人員設備分配，為本地安全提供戰(zhàn)略和計劃，使得州府按照“SMART”原則，即制定救急方案的標準是Specific、Measurable、Attainable、Relevant、Time-based，即具體的、可度量的、可實現(xiàn)的、要涵蓋相關(guān)性的、有時限的原則進行應急部署。當前麻州的應急管理涉及到的部門有26個之多，包括教育執(zhí)行辦公室、應急管理分部，交通局，樞紐調(diào)控部（包括地鐵、公交、城際火車、出租車等）、疾病安全管理處、當?shù)蒯t(yī)院代表、公共健康部經(jīng)濟醫(yī)療署、麻州紅十字會、應急管理專業(yè)咨詢協(xié)會等。

波士頓抗擊暴風雪的做法已經(jīng)有了相當長的年限，并非是為了應急而應急，這與美國應急管理體系發(fā)展的歷程緊密相關(guān)。從這里也可以窺見美國應急體系的預見性和系統(tǒng)性。波士頓市政部門關(guān)于應急的名字的部門就有應急醫(yī)療服務部、應急管理部、應急避難所委員會等。另外還有環(huán)保部門，環(huán)境、能源與空間管理部、交通部、消防部、警察局也與應急緊密相關(guān)。由于麻州所在學校特別多，學生多，教育部也作為非常重要的應急部門列入其中。教育執(zhí)行委員會必須保證學生的安全，在其指導下，每所學校包括小學到大學都有各自的應急管理方案。每個學校在入學之初都會給學生發(fā)放應急預案手冊，要求學生學習和了解本校區(qū)的各個地點和應急出口、措施，自己可以聯(lián)系到的部門和責任人。

二、應急暴風雪四步曲

1.常態(tài)減災準備

波士頓城市應急體系是作為常年的工作進行的，雖然每一種緊急事項都有其特殊的地方，但是常規(guī)的管理是可持續(xù)的，可隨時進行更新和完善，我們姑且稱之為城市應急“新常態(tài)”。

（1）應急預案。這是常態(tài)減災的重要環(huán)節(jié)。預案體系完整多維度。從聯(lián)邦政府到州政府再到市政府，都編制了總體應急預案，用于指導全市應急預案的編制。按照分類管理、分級負責原則制定各類應急預案，其體系已經(jīng)延伸到基層。各級各類相關(guān)預案的有效銜接和配套工作，應急預案的針對性、可操作性和實用性，預案間的銜接緊密度都體現(xiàn)了健全的應急預案的動態(tài)管理。

（2）全體關(guān)注。各州和城市在小學就開設如何應對大雪、暴雨等各種自然災害的課程，民眾在應對惡劣天氣的過程中不再單純處于等待救援的被動狀態(tài)，而知道如何進行自救和相互救助，以減輕政府的負擔。政府和全社會都重視和關(guān)注，全社會都做好了應對大危機的心理準備，從政府到公司、從學校到個人。經(jīng)過多年暴風雪的襲擊應對，已經(jīng)逐步形成了成熟的中長期預案和規(guī)劃。尤其值得一提的是個人的應急意識和準備，從小孩到大人，都逐步具備了危機的防范意識和突發(fā)事件發(fā)生時的自救互救能力和基本常識。各個公司組織、學校、家庭也都制定了詳細的應急計劃，并按時更新。這跟我們在很多電影和美劇中看到的很相似。正因為平日強烈的預防意識，大家在緊急情況下能夠更好的自救。

（3）“Ready Boston”項目。該項目是波士頓結(jié)合城市地理位置和居民分布特點開展的常態(tài)應急項目，旨在加強對社會公眾預防、避險、自救、互救等防災救災知識的普及教育和演練，形成全民動員、預防為主，全社會防災減災的良好局面。抓好高危行業(yè)和領(lǐng)域生產(chǎn)人員的崗前、崗中教育培訓，提高安全操作和處理突發(fā)事故的技能。這是最有特色的地方，也是比例最重要的部分。居民個人應急載體主要有四個：公民合作委員會，聯(lián)邦緊急事務管理署下的EMI應急管理研究所，每月一事項目，居民網(wǎng)絡安全項目。

其中，公民合作委員會主要負責加強每個個體居民的自救能力，通過教育、培訓、志愿者服務系統(tǒng)，使得社區(qū)更安全，更好地準備如公共衛(wèi)生、自然災害、恐怖主義等各種緊急事件的應急技巧和知識，主要培訓公民本身的應急能力，同時也培訓志愿者，青年預備、預備隊領(lǐng)袖，科研和培訓，還設置獎項。應急手冊分為中文、英語、西班牙語、葡萄牙語、法語、意大利語、越南語七個語言版本，主要分為四個部分：家庭應急預備計劃，應急預備工具和工具箱，災害的信息通訊，參與社區(qū)和部門的應急救援。

最有特色的是每月一事 （Do 1 Thing）項目。一年當中的每個月都對應做好一件應急事情，起到提醒、教育和培訓每位公民的家庭自救能力的作用。2015年的“每月一事”具體為：1月份是做好應急計劃;2月份應急用水; 3月份是帳篷或者庇護所;4月份應急食物;5月份工作學校社區(qū)的準備;6月特殊人群準備，如殘疾人、小孩與寵物;7月份家庭成員聯(lián)系準備;8月份如何參與社區(qū)和警察、消防等公共救援;9月是如何獲取確切信息;10月對于電源的準備;11月備用工具;12月是掌握第一時間的急救和救援，如保持氧氣等等。這個項目是常年存在的，每個家庭都會做好教育孩子和自身的準備。通常，居民寫郵件向項目組申請免費參加，由志愿者協(xié)會提供培訓和演練。

2.暴風雪來臨前的預警

（1）信息渠道快速、及時、廣泛通知到個人。通常在暴風雪來臨前，氣象部門就會提前發(fā)出災難性天氣的警告，所有的主流媒體如電視、報紙、廣播等都會提醒市民減少外出、注意飽暖，特別是幫助老人、有身體障礙的人、學生甚至家里的寵物做好防寒準備，有關(guān)暴風雪的相關(guān)信息可以撥打211查詢。連同波士頓市長的暴風車隊都會繼續(xù)密切留意最新的天氣信息和預報，并不斷向公眾發(fā)布最新信息。

（2）應急管理署預案迅速啟動。通過天氣預報和科學的氣候分析，判斷本次暴風雪的大小、程度和范圍，一些州和城市宣布進入緊急狀態(tài)。開啟應急預案會議，制定應急步驟和進程，分配好州、聯(lián)邦與市政府的職責范圍和角色定位，應急工作的分配等。啟動暴風雪預報宣傳，通過電視、網(wǎng)絡與報紙等多渠道，全天候新聞，告知民眾，并提醒民眾啟動家庭應急手冊。如提醒民眾按照室內(nèi)暴風雪應對培訓指導手冊，來判斷暴風雪程度，準備好設備，看應急指南視頻;把個人用品、設備按照家庭應急手冊目錄進行打包和替換。與暴風雪相關(guān)的設備存貨目錄包括鋸子、皮護腿套褲、桶裝汽油和天然氣、鏈條、安全帽、耳塞、安全眼鏡、耙子、鐵鏟、路障標識、提醒標識、機器、發(fā)電機、裝貨設備等，保持干凈與有燃料。

（3）市政府相關(guān)部門嚴陣以待。以“墨菲定律”為原則來制定具體預案，即越是容易出現(xiàn)紕漏的地方越要加強關(guān)注。根據(jù)各級別應急預案，通過對暴風雪程度分析，應急預案的及時調(diào)整，特殊事件的再分析，特殊事件處理中的群眾關(guān)系協(xié)調(diào)，進行衡量和定位相關(guān)部門的職責和應對任務，包括：交通與運輸應急、公共衛(wèi)生健康、醫(yī)療服務、醫(yī)療救助指南、航班飛機的應急、臨時安頓場所與安置、電力的保障、通信系統(tǒng)保障、關(guān)于暴風雪流言的控制與積極引導等。2015年的暴風雪來臨之前，馬薩諸塞州儲備了25萬噸化雪鹽和42萬加侖的化雪液;波士頓市則準備了700套鏟雪車。同時，除警察外，還有包括緊急救助和醫(yī)務人員、網(wǎng)絡服務商、動物園管理人員、水電燃氣供應和維修部門、公共服務和電話維修人員、拖車司機、管道工、酒店管理人員等，也都全線上崗，隨時待命。正式啟動“波士頓暴風雪中心”，為居民提供信息和服務，回答與暴風雪有關(guān)的問題。居民有關(guān)暴風雪的問題或疑慮，可以隨時致電24小時服務熱線。

3.響應救急行為

（1）應急管理辦公室。根據(jù)暴風雪程度確定所需要的雇員、設備，并根據(jù)各個區(qū)的需要進行分配，開放一部分街道和電力，嚴重情況下，交通禁行，除了救護車和消防車，其他車輛一律不允許出行。對每次的掃雪、援救、設備使用等進行監(jiān)督和記錄。以為下一步到來的暴風雪作為應對和更新調(diào)整。市政府在暴風雪到來時也會臨時取消環(huán)衛(wèi)工人的休假，要求他們堅守崗位。各公司也會給自己的員工發(fā)出信息減少上班時間或取消上班。

（2）消防局和市政管理部。消防局是最重要的主力應急部門，隨時準備各種緊急事件，連同在暴風雪中走失的寵物或者流浪動物都會得到消防局的救助。在應急管理署的部署下，全市增添掃雪設備，每小時至少能夠清除500噸的積雪，為了保證道路交通運行，許多播散融雪劑的灑鹽車嚴陣以待，鏟雪車全天不間斷的清掃。準備好一千多把雪鏟和幾十萬噸鹽用于清掃積雪，連市政警衛(wèi)隊都已經(jīng)在全州各地集結(jié)了20輛高科技裝備的雪中專用車待命準備救援。與波士頓距離相近的紐約經(jīng)常派出多輛化雪車、清雪車以及人力來進行支援。

（3）交通局。交通運輸署出動數(shù)百人對所有的大橋和人行天橋進行緊急維護，所有公交車都換上雪天專用輪胎。假設你生活在波士頓，早上起來看到暴風雪，想知道自己上班坐的地鐵和公交車是不是還在正常運行，那么你可以點擊交通管理部門或者city of Boston的網(wǎng)站，在首頁一眼就能看到地鐵、公交車、鐵路、橋梁和隧道的運行狀況，你還可以在上面查到每一班地鐵和每一路公交車每天到達每一個站的時間。如果你在這個網(wǎng)站上登記過，根本不用去查，通過電子郵件就可以在第一時間接收到這些信息。

（4）波士頓公共衛(wèi)生委員會。由于濕雪天氣以及鏟雪工作，可能會對心臟疾病的人士及年紀大的人士造成嚴重的健康風險，這時可以撥打公共衛(wèi)生委員會的電話，快速得到救治。暴風雪天氣下的受傷民眾和動物也可以得到有效及時的救助。另外，公共衛(wèi)生委員會為了確保無家可歸者在暴風雪期間能得到保護，會要求所有的庇護所向所有無家可歸者開放。當?shù)卣€會增派巡邏車輛，搜尋不愿進入庇護所的無家可歸者，及時向他們提供食品、御寒物品或醫(yī)療服務。

（5）教育局。這里是學生尤其是國際學生聚集的城市，每年暴風雪肆虐的時候也正是美國春季開學的時候。教育局的網(wǎng)站上可以方便地查到所有的學校，并且可以根據(jù)地址、區(qū)域、年級等多個條件進行檢索，而且還提供了多達十幾種語言的翻譯。教育主管部門與各學校積極應對天氣變化帶來的不利影響，預防各類安全事故，做好防范大雪、冰凍等天氣引發(fā)的各類安全隱患。應對工作中，及時采取停課、關(guān)閉學校、推遲上學時間、調(diào)課、取消學術(shù)活動、取消考試等措施，都可以由學校自主決定和及時通知到學生個人以及家長，保證每個學生的安全。學生住宿、教學樓、教學設備、圖書館、食堂、學生活動中心都必須保證道路安全、供暖有效、電力供應保障并做好停電準備。

（6）志愿者體系完備。志愿者是防災減災的主要服務團隊。當暴風雪發(fā)生時，志愿者主動參與應對，或者由NGO通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)郵件、媒體或手機、電話等平臺發(fā)送信息給志愿者，接到信息后，志愿者可依據(jù)自身實際情況確認是否參與、能參與的時間、參與救災服務的類別并及時反饋給NGO來進行人員資源整合和調(diào)度。對志愿者的管理全部采用信息化網(wǎng)絡管理，志愿者平時的服務時數(shù)有記錄，以作表彰獎勵憑據(jù)。美國紅十字會還為志愿者購買保險，使得志愿者更有保障，其積極性進一步得到調(diào)動和發(fā)揮。

（7）居民個人。各人自掃門前雪是非常必要的。每位居民家中都會準備雪鏟和家用小型鏟雪車，必須及時將自家門前的道路清掃干凈，方便其他人行走，否則就會接到罰款。很多家庭自己鏟雪后，還會主動幫助社區(qū)的鄰居。還有一些重要的做法，如在暴風雪緊急狀態(tài)期間，在波士頓所有主要的街道不能停車;在離所有交通路口20英尺的地方禁止停車，以免阻礙緊急車輛及鏟雪車;居民用來占公共停車位的家具等物品必須在暴風雪緊急狀況解除之后48小時撤除，否則市政部門將清除用來占用停車位的私人物品或采取罰款。2015年1月下旬的暴風雪中，美國國務卿克里停在波士頓家里的汽車由于沒有及時挪到放置的地點，妨礙了行人走路，遠在華盛頓特區(qū)白宮上班的克里不久就接到了波士頓警署的50美元罰單。

總之，在暴風雪應急中，政府并非是唯一的參與對象，企業(yè)、社區(qū)、非政府組織、志愿者組織和個人都各自扮演著重要角色，也不會一味地指望和抱怨政府。每個組織和個人都體諒他人，共同應對。政府的作用是制定應急手冊，整體協(xié)調(diào)資源，讓廣大民眾有知情權(quán)，調(diào)動積極性，把政府、企業(yè)和社會民眾結(jié)合起來共同應對，見效更快。

4.災后恢復與評估改善

災后恢復工作在暴風雪應對過程中就已經(jīng)開始。更為重要的是基礎(chǔ)設施的重建和恢復、居民住處的修建等。值得一提的是，紅十字會在災后恢復中起到重要作用，其主要工作有：向災民提供避難所和緊急生活包;組織現(xiàn)場醫(yī)療救護;組織救災募捐;對募捐到的資金和物資進行整合分配;寵物護理（在美國，寵物作為家庭成員來看待）等。在精神方面，要對在暴風雪中遭受到重大損失如失去親人或?qū)櫸?、失去住所的民眾進行心理咨詢和情感安撫。

災后評估主要有兩個目的：一是為了自我總結(jié)和核查該次應急管理的有效性，以災前預評估、災中應急評估、災后綜合評估以及區(qū)域災情評估為主要內(nèi)容;二是為了進一步改進和完善應急管理，對于突發(fā)特殊事項和細節(jié)的關(guān)注，為今后科學開展應急管理工作提供基礎(chǔ)和準備，市政部門和應急管理署牽頭組織每次暴風雪應急救災的災后恢復和評估工作，并提交詳細的評估報告，公開在網(wǎng)站上發(fā)布，供市民監(jiān)督和考核。

進行總結(jié)和評估的事項主要包括：（1）應急處置協(xié)調(diào)是否得當。處置過程中往往要涉及多個層面、多個部門，各類應急職能和應急資源都分散在各個職能部門。在應急事件中聯(lián)邦政府、州政府和市政府的各個部門協(xié)調(diào)合作、反映銜接配合是否連續(xù)和合適。（2）預警與通信系統(tǒng)是否及時和完備。綜合評估和預測預警、信息的收集匯總等方面是否盡到最大努力，準確有力，達到有效預防的目標，信息資源是否在第一時間通知到各應急部門和民眾個人。（3）應急物資儲備是否充分完備。應急物資的緊急儲備、調(diào)撥和配送等方面是否完善，應急物資儲備數(shù)量是否有準備不足、方式單一、布局不合理、品種難以動態(tài)調(diào)整、不能及時進行更新或輪換的問題。（4）應急救援專業(yè)程度是否夠用。應急救援隊伍的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)是否適應此次暴風雪襲擊的挑戰(zhàn)和要求。平時培訓和演練是否存在遺漏，遠程快速拉動和協(xié)同配合是否銜接，避難所是否安排足夠和得當。（5）應急財政資金是否充分有保障，有無浪費;應急經(jīng)費預算是否夠用，差異在何處，是否有效使用，有無浪費使用等等。

綜合來看，美國十分重視應急管理問題，至此形成了全體協(xié)作的應急管理層級，強調(diào)全社會各個組織與公眾共同參與;重視應急常態(tài)管理和教育培訓;注重應急預案和計劃的制定，建立起了職責明確、結(jié)構(gòu)合理、統(tǒng)一、有序、和諧的應急管理體制;擁有反應迅速、高效運轉(zhuǎn)的信息公布渠道和完備的資源保障等等。這些都是值得借鑒和學習的。

參考文獻：

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[2]http：//www.ready.gov/

[3]http：//www.epa.gov/

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[5]潘雪紅.也談美國災害管理政府與NGO的應對，www.gx.xinhuanet.com，2013年11月15日.

[6]袁藝.自然災害災情評估研究與實踐進展.《地球科學進展》，2010（1）：P22-29.

（責任編輯：趙靜）