勇于探索 開拓創(chuàng)新 當(dāng)好首都城市管理體制改革的開路先鋒

柴文忠

十八大以來，黨中央提出的“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局確立了新形勢(shì)下我們工作的戰(zhàn)略方向、重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻目標(biāo)，全面深化改革的總目標(biāo)就是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。把首都城市管理好，是治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。北京作為國家首都，承擔(dān)著全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，這一戰(zhàn)略定位要求城市管理工作按照更高的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京考察時(shí)提出了把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都的明確要求，廣大人民群眾也對(duì)破解“城市病”、提升城市管理水平提出了新的需求。為進(jìn)一步深化城市管理體制改革，全面提升城市精細(xì)化管理水平，市委市政府決定開展區(qū)縣城市管理體制改革試點(diǎn)工作，石景山區(qū)被確定為試點(diǎn)區(qū)，承擔(dān)起改革“開路先鋒”的重任。

一、探索城市管理新路的“破冰”之舉

近年來，首都城市管理在加快城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大環(huán)境整治力度，推進(jìn)城市區(qū)域環(huán)境整體水平提高，保障城市安全運(yùn)行等方面取得了顯著成效，不斷提升的城市面貌為2008年“無與倫比”的奧運(yùn)會(huì)、建國六十周年威武雄壯的游行閱兵增光添彩。但是，隨著首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的需求和期望日益增強(qiáng)，對(duì)城市管理能力和水平的要求不斷提高。從當(dāng)前首都城市管理現(xiàn)狀看，城市環(huán)境管理在較高水平上運(yùn)轉(zhuǎn)，但現(xiàn)代化城市管理方法和模式還未完全建立，特大城市的大氣污染、交通擁堵、水資源短缺、人口膨脹以及垃圾圍城等“城市病”集中涌現(xiàn)，距離人民群眾對(duì)宜居生活的期待還有較大差距。

城市管理問題的成因較為復(fù)雜，從土地、產(chǎn)業(yè)、人口三個(gè)方面以及管理資源配置來看，主要原因是城市管理模式和方法未順應(yīng)城市發(fā)展進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。比如，城市管理力量尤其是基層力量配置不足，在人口激增、城市化快速推進(jìn)的地區(qū)出現(xiàn)管理空白，大量依靠協(xié)管員參與管理，降低了管理質(zhì)量;規(guī)劃建設(shè)與管理脫節(jié)帶來管理服務(wù)缺位，長(zhǎng)期存在重建輕管現(xiàn)象;部門專業(yè)化傾向嚴(yán)重，城市綜合管理職能缺失弱化，很多問題沒有主責(zé)部門負(fù)責(zé);部門與屬地之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)不清，基層管理責(zé)任難以有效落實(shí);城市管理評(píng)價(jià)體系及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)滯后，缺乏法定職責(zé)約束和配套的保障、獎(jiǎng)懲措施及問責(zé)機(jī)制;城市管理經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，特別是現(xiàn)有法規(guī)政策不足以應(yīng)對(duì)城市管理新問題，部分環(huán)境問題的處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致違法成本低等。許多問題在現(xiàn)有管理體制和機(jī)制下難以解決，必須按照全面深化改革要求，改革相關(guān)體制機(jī)制。

2014年9月，市委市政府印發(fā)了《關(guān)于開展區(qū)縣城市管理體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》并確定石景山區(qū)為全市城市管理體制改革試點(diǎn)區(qū)，要求創(chuàng)新完善管理體制機(jī)制，全面提升城市精細(xì)化管理水平。半年多來，按照市委、市政府的總體部署，石景山區(qū)積極開展了城市管理體制改革工作，按照“黨建統(tǒng)領(lǐng)、行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會(huì)綜合”的總體思路，組建了區(qū)社會(huì)治理綜合執(zhí)法委員會(huì)、區(qū)委城管工委、區(qū)城管委、各街道社會(huì)治理綜合執(zhí)法指揮中心，將城管、公安、工商、食藥、交通、環(huán)保、消防、安監(jiān)等8個(gè)部門的執(zhí)法力量下沉到街道辦事處，促進(jìn)基層管理和執(zhí)法力量的整合，著力構(gòu)建主體清晰、權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)法到位、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市管理格局，試點(diǎn)工作取得重要進(jìn)展，城市管理及環(huán)境秩序明顯改善，贏得了人民群眾的支持和擁護(hù)。石景山區(qū)在城市管理體制改革方面主動(dòng)承擔(dān)起了“開路先鋒”的責(zé)任，為首都城市管理難點(diǎn)破了題，堪稱“破冰”之舉。

二、抓住“綜合、下沉”，管理成效倍增

城市管理體制改革必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，“綜合”和“下沉”是關(guān)鍵。城市管理問題主要發(fā)生在基層，用基層“小循環(huán)”來解決，效率最高、效果最好，因此改革試點(diǎn)突出了“下沉”;專業(yè)性的城市管理問題已經(jīng)能夠得到較好解決，現(xiàn)狀難以解決的主要是部門交叉性問題，所以改革試點(diǎn)要抓住“綜合”。城市管理體制改革的核心目的是提高城市治理能力、實(shí)現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化。治理能力提升就是要提升隊(duì)伍素質(zhì)、執(zhí)行能力和科技手段，治理體系現(xiàn)代化就是要形成一系列科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和制度，石景山區(qū)改革試點(diǎn)堅(jiān)持突出頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮我黨傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，抓住黨建統(tǒng)領(lǐng)這個(gè)核心和關(guān)鍵，將原來“條條”管理統(tǒng)籌優(yōu)化為“屬地管理，綜合執(zhí)法”;抓住了“綜合、下沉”兩個(gè)要點(diǎn)，以問題為導(dǎo)向，形成了管理、作業(yè)、執(zhí)法為一體的城市管理格局，充分調(diào)動(dòng)了各部門的工作主動(dòng)性和積極性。特別是各類協(xié)管員整合、統(tǒng)籌安排，增強(qiáng)了街道層面城市管理隊(duì)伍力量，進(jìn)一步降低了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)全局、抓班子、帶隊(duì)伍、促改革、保穩(wěn)定”的工作目標(biāo)，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，通過開展“亮劍”行動(dòng)，適時(shí)展示成績(jī)，加固成果，減少障礙，展現(xiàn)了改革形象進(jìn)度，贏得民心和社會(huì)支持。

管理體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，實(shí)實(shí)在在地提升了石景山區(qū)城市治理水平。從考評(píng)指標(biāo)來看，改革試點(diǎn)以來，石景山區(qū)環(huán)境秩序、衛(wèi)生狀況等均明顯改善，私搭亂建、擺攤設(shè)點(diǎn)、店外經(jīng)營(yíng)等違法行為明顯減少，管理水平進(jìn)一步提升。環(huán)境衛(wèi)生方面，全區(qū)干凈指數(shù)全年排名提升1名，其中背街小巷衛(wèi)生質(zhì)量明顯提升，2014年達(dá)標(biāo)分?jǐn)?shù)達(dá)到98.5分，同比提升0.8分，在六個(gè)城區(qū)排名中由第5名升至第3名;非法小廣告治理進(jìn)步顯著，排名由第6名上升至第1名;園林綠地衛(wèi)生狀況同比提升1.36分;垃圾分類由城六區(qū)第5名升至第1名。城市管理監(jiān)督方面，石景山區(qū)“月檢查”點(diǎn)位達(dá)標(biāo)率和市級(jí)臺(tái)帳處置率逐步提升，特別是2014年第四季度提升明顯，12月份達(dá)到了100%，遠(yuǎn)高于全市平均水平;城市信息化管理網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題結(jié)案率也達(dá)到了100%。群眾滿意度方面，石景山區(qū)城市管理問題群眾舉報(bào)量明顯下降，環(huán)比下降54.1%;社會(huì)評(píng)價(jià)成績(jī)明顯提升，2014年問題社會(huì)評(píng)價(jià)成績(jī)同比提升2.34分，熱線回訪群眾滿意度達(dá)到100%。

石景山區(qū)與其他城區(qū)相比，基礎(chǔ)薄弱、財(cái)力不強(qiáng)，資金投入少、歷史欠賬多。從2014年9月試點(diǎn)以來，石景山區(qū)考核指標(biāo)大幅度提升的項(xiàng)目，都是此次體制改革紅利帶來的成果。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)度提高，權(quán)責(zé)更加清晰，工作人員的責(zé)任感更強(qiáng)，工作更加積極主動(dòng)，管理效果相應(yīng)就會(huì)有提升。據(jù)了解，由于改革試點(diǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，石景山區(qū)在環(huán)境建設(shè)資金投入增幅并不大，在這種情況下取得了不俗的成績(jī)，更體現(xiàn)出此次體制改革紅利的釋放效應(yīng)。我們相信，下一步通過加大環(huán)境建設(shè)資金的投入，獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)政策的配套，設(shè)備設(shè)施的改造，將資源進(jìn)一步向基層傾斜，改革的效果將更加顯著。

三、堅(jiān)持總結(jié)完善“兩手抓”，確保經(jīng)驗(yàn)做法可復(fù)制

石景山區(qū)城市管理體制改革試點(diǎn)工作加大了區(qū)城管委和街道的統(tǒng)籌力度，有效發(fā)揮了“條專、塊統(tǒng)”的作用，改變了以往街道乃至社區(qū)“上面千條線，下面一根針”的管理格局，將“一根針”變成指揮棒，由“塊”統(tǒng)領(lǐng)各專業(yè)實(shí)行聯(lián)動(dòng)治理，彌補(bǔ)了“條”管理的空間間隙和時(shí)間空檔，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、全時(shí)段的有效治理架構(gòu)。

黨建統(tǒng)領(lǐng)，充分發(fā)揮了黨的建設(shè)這一“法寶”的作用，成立城管工委綜合統(tǒng)領(lǐng)城市管理系統(tǒng)干部隊(duì)伍思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)等工作，形成了調(diào)動(dòng)人力資源的優(yōu)勢(shì)，為構(gòu)建城市綜合管理體系提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。行政綜合，通過將區(qū)市政市容委擴(kuò)容并對(duì)城市管理相關(guān)部門進(jìn)行歸口管理，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一協(xié)調(diào)、集中指揮，防止部門間推諉扯皮，提高了管理效率。法治綜合和上下綜合，通過8個(gè)執(zhí)法單位抽調(diào)人員常駐街道開展“綜合執(zhí)法”，城管執(zhí)法分隊(duì)實(shí)行街道為主的雙重管理，賦予街道較大的管理權(quán)限和管理資源，一定程度上解決了街道一直以來存在的力量薄弱、有責(zé)無權(quán)的實(shí)際問題，為落實(shí)屬地管理“全權(quán)、全時(shí)、全管、全責(zé)”四全責(zé)任要求，實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)、大事不出街道”的工作目標(biāo)提供了機(jī)制保障，促進(jìn)了城市管理“微循環(huán)”的形成和發(fā)展。社會(huì)綜合，通過社區(qū)懇談會(huì)、居民議事會(huì)、“6070”文明勸導(dǎo)隊(duì)等多種載體和路徑，充分發(fā)揮群眾自治組織、社會(huì)單位和市民在城市治理中的主體作用，真正實(shí)現(xiàn)了“人民城市人民建、人民城市人民管”，為城市管理領(lǐng)域的共同治理搭建了廣闊平臺(tái)。

改革永遠(yuǎn)在路上，石景山區(qū)城市管理體制改革試點(diǎn)取得了成效、積累了經(jīng)驗(yàn)，下一步仍須進(jìn)一步深入推進(jìn)改革，高度提煉總結(jié)，形成可復(fù)制、可推廣的好經(jīng)驗(yàn)，為全市城市管理體制改革工作做好“開路先鋒”。要始終堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，對(duì)試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改和完善。

一是要注重制度建設(shè)。圍繞首都城市戰(zhàn)略定位，探索建立符合首都城市管理發(fā)展要求，體現(xiàn)人文化、國際化、現(xiàn)代化理念的首都城市管理法治體系。通過立法明確城市管理依據(jù)、責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、程序等問題，明確劃分綜合執(zhí)法和專業(yè)執(zhí)法界限。強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法情況的檢查，完善監(jiān)督措施，提高依法行政能力，推進(jìn)法治城市建設(shè)進(jìn)程。

二是要注重能力建設(shè)，要進(jìn)一步提升協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理能力，提升依法管理能力，按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則，完善城市公共財(cái)政保障體制和運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化基層機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全現(xiàn)代社區(qū)管理體制，進(jìn)一步明確社區(qū)在城市管理中的職能與定位，整合服務(wù)管理隊(duì)伍，加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提升街道、社區(qū)層面的執(zhí)行能力，提升發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的能力。依靠科技創(chuàng)新應(yīng)用，提升管理與服務(wù)能力。

三是要強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)，注意改革成果的鞏固完善，形成長(zhǎng)效機(jī)制。在改革框架搭建基本完成的同時(shí)，認(rèn)真研究工作標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合石景山區(qū)實(shí)際情況，提出和完善包括“和諧宜居”標(biāo)準(zhǔn)、人口適度標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境優(yōu)美整潔標(biāo)準(zhǔn)、城市硬件維護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)等一系列城市管理工作中實(shí)際需要的標(biāo)準(zhǔn)，確保改革工作可量化、可操作、可檢查。

四是要注重上下聯(lián)動(dòng)，要梳理市級(jí)、區(qū)級(jí)層面對(duì)口關(guān)系，積極爭(zhēng)取市級(jí)各相關(guān)管理部門的指導(dǎo)，科學(xué)劃分城市管理專業(yè)部門的職責(zé)權(quán)限，建立完善的分級(jí)管理和各專業(yè)部門間的協(xié)調(diào)配合體系。推動(dòng)城市管理從分散式向綜合化轉(zhuǎn)變，從突擊式向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，從平面式向立體化轉(zhuǎn)變，從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，從單一式向社會(huì)化轉(zhuǎn)變。

五是要注重社會(huì)參與。充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)等群眾性自治組織和城市管理志愿者隊(duì)伍的作用，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量，培育環(huán)境文化，推進(jìn)城市管理事務(wù)的公共治理。建立城市管理信息定期披露機(jī)制，完善城市管理信息化互動(dòng)平臺(tái)，充分發(fā)揮新聞媒體的輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用，暢通城市管理部門與社會(huì)公眾信息溝通的渠道。

六是要注重財(cái)政保障。按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范提高環(huán)境建設(shè)和日常管理經(jīng)費(fèi)投入，并建立向基層傾斜并逐年提高的財(cái)政投入機(jī)制;建立適應(yīng)城市日常管理和城市管理應(yīng)急保障經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，落實(shí)資金保障，確保城市管理投入;建立城市管理以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以獎(jiǎng)促治制度;設(shè)立城市管理表彰獎(jiǎng)勵(lì)基金，建立完善城市管理一線人員和基層管理人員津貼制度。

（本文圖片由石景山區(qū)城市綜合管理委員會(huì)提供）

（責(zé)任編輯：黃荔）