保定市農(nóng)村集體建設用地流轉的調查與思考

李士紅

依據(jù)我國現(xiàn)行的法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地，是指農(nóng)民集體所有的、經(jīng)依法批準用于非農(nóng)業(yè)建設的土地，包括興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地以及鄉(xiāng)村建設公共設施和公益事業(yè)建設用地。集體土地使用制度改革相對滯后，集體建設用地流轉是被限制的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在一些地區(qū)，集體建設用地流轉已經(jīng)存在。由于缺乏相應的法律法規(guī)加以規(guī)范，集體建設用地使用權流轉引發(fā)了一系列問題。本文通過對保定市集體建設用地情況進行調研，尤其對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉情況進行了實地抽樣調查，分析我市農(nóng)村集體建設用地現(xiàn)狀及存在問題，提出解決問題的意見和建議。

一、有關農(nóng)村集體建設用地流轉的法律描述和政策依據(jù)

《中華人民共和國土地管理法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設用地使用權。第十三條規(guī)定，依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！秶鴦赵宏P于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）第十條規(guī)定，在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。以上文件明確了農(nóng)村集體建設用地在符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下可以依法流轉。

二、保定市農(nóng)村集體建設用地流轉現(xiàn)狀及特點

（一）保定市土地資源情況

保定市轄區(qū)總面積2.09萬平方公里（3135.19萬畝）。

農(nóng)用地面積1069168公頃，占全市面積的52%。其中耕地面積719952公頃，園地面積44908公頃，林地面積248121公頃，交通用地（農(nóng)村道路）23859公頃，水域及水利設施用地15730公頃，其它土地16696公頃。建設用地面積276746公頃，占全市面積的14%。未利用地面積744210公頃，占全市面積的34%。人均耕地不足1.1畝。

根據(jù)全市“三權”發(fā)證情況統(tǒng)計，全市宅基地面積為165118公頃，集體建設用地面積23411公頃。

（二）我市農(nóng)村集體建設用地流轉的方式

近年來，我市各地積極探索推進集體建設用地流轉，將目光轉向農(nóng)村集體建設用地，流轉主要有兩種類型：

1、通過農(nóng)村土地綜合整治，利用城鄉(xiāng)土地增減掛鉤政策，盤活集體建設用地，通過土地置換，將騰出的集體建設用地有償置換到城區(qū)周圍，有的轉征為國有建設用地，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了必要的建設用地和新的用地空間。例如：涿州市對該市2010至2020年土地利用總體規(guī)劃進行了科學的編制，謀劃確定了“一個中心，五個組團，四十九個中心社區(qū)”的空間布局規(guī)劃。將涿州市404個行政村按地理位置和人口劃分為49個農(nóng)村中心社區(qū)，每個中心社區(qū)人口在5000—8000人左右，對農(nóng)村中心社區(qū)實行規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務一體化，從根本上轉變農(nóng)村生產(chǎn)生活方式，并將節(jié)余出來的集體建設用地指標通過有償流轉的方式用于穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化建設。有的縣在新民居建設中，全面推行組團聯(lián)建，將若干個村街規(guī)劃為多個新型農(nóng)村社區(qū)組團，通過村莊拆建節(jié)余出來的集體建設用地，全面置換到城區(qū)周圍，并征為國有建設用地。

2、農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等性質的集體建設用地流轉。相比第一種方式而言，農(nóng)村宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地流轉不太活躍。具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

一是農(nóng)民將自有宅基地轉讓、出租、抵押，使集體建設用地使用權發(fā)生轉移、變動。這種情況在城鄉(xiāng)結合部最為突出，且農(nóng)民因此獲得很大收益，但在遠離城鎮(zhèn)的農(nóng)村，由于觀念的影響和認識的局限，宅基地流轉情況較少。

二是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展壯大，由于企業(yè)合并、重組改造的需要，出現(xiàn)了集體建設用地使用權的轉讓。

三是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于債務或經(jīng)營不善，因破產(chǎn)、兼并等情形致使集體建設用地土地使用權依法發(fā)生轉移。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級集體經(jīng)濟組織為發(fā)展經(jīng)濟，以集體建設用地使用權作價出資或入股、聯(lián)營形式興辦企業(yè)，或者引進工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等對集體建設用地進行承包使用。

三、我市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉情況

通過對順平、清苑、定洲3（縣、市）經(jīng)營性建設用地進行實地調查，總的來看，主要有以下四個特點。

1、總量較少。調研的3個縣（市）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總規(guī)模不大，平均不到1萬畝，且呈現(xiàn)出分布不平衡的特點。清苑縣現(xiàn)有1000多宗，約7千畝；順平縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對不發(fā)達，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地較少，只有2000畝左右；定洲市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較發(fā)達，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地相對多一些，有1.8萬畝左右，但也只占集體建設用地總量的18%。以定洲市李親顧鎮(zhèn)李新莊村為例，該村共4300人，占地4730畝，其中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地只有800多畝，不到整個村莊占地面積的20%。

2、面積偏小。實地走訪發(fā)現(xiàn)，目前占用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的多為小微企業(yè)和小商鋪、小門臉，一般一宗地在3-5畝左右，地塊小的只有1畝。如順平縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地約1000宗，平均每宗僅為2畝。定洲市李親顧鎮(zhèn)某商標印刷廠，占地5畝左右，年收入達200萬元，擴大生產(chǎn)規(guī)模需要用地30畝，但周邊已無地可開，一定程度上制約了企業(yè)發(fā)展。

3、布局零散。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地主要分布在村莊周邊和道路沿線，盡管我省鼓勵企業(yè)進區(qū)入園，但由于園區(qū)門檻過高，小微企業(yè)難以承受，再加上缺乏政策支持和自發(fā)無序流轉現(xiàn)象普遍，多年來保持了布局散亂的狀態(tài)。如清苑縣一家沖壓件工廠，原廠占地5.5畝，為擴大生產(chǎn)規(guī)模需要增加土地，但由于周邊布局無法調整，只能在2公里之外的其他地方另選一塊地。

四、農(nóng)村集體建設用地流轉過程中存在的主要問題

1、違反土地利用總體規(guī)劃。在農(nóng)村集體建設用地流轉中，存在擅自改變原有土地用途，違反鄉(xiāng)、村土地利用總體規(guī)劃問題。如將村內宅基地擅自改變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)營性用地。

2、權屬不清。各地情況比較混雜，大部分村集體與用地戶或企業(yè)都是簽訂租地協(xié)議，有的一次交納租金，有的分年度交納租金，也有直接“賣地”的，土地使用年限和用途不明，私下轉讓和轉租普遍，多數(shù)用地戶和企業(yè)沒有集體建設用地使用證。

3、存在違法占地問題。各地都存在一定數(shù)量的由于歷史原因造成的違法占地，主要是一些較早的企業(yè)沒有辦理集體土地使用證，在二調中大部分已經(jīng)成為建設用地。如定洲市的1.8萬畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地中，只有約二分之一有建設用地使用權證，另外還有一半左右屬于違法占地。

4、流轉價格標準不一。在流轉過程中，存在自由議價的情況，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民利益得不到保障。

5、沒有統(tǒng)一的流轉平臺，集體建設用地流轉的合法性不能很好地保障，有可能造成流轉前后所有權人和使用權人之間的矛盾糾紛。

五、農(nóng)村集體建設用地流轉的建議

1、從國家層面應盡快出臺《集體建設用地流轉管理辦法》。就我省而言，應及時開展相關政策研究，在國家出臺具體實施意見前，要針對我市的實際情況，提前研究、提前謀劃，為與國家政策對接做好前期準備工作。

2、集體建設用地流轉必須嚴格執(zhí)行規(guī)劃。集體建設用地使用權流轉，必須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設規(guī)劃。同時，要嚴禁使用集體建設用地用于商品住宅開發(fā)，用于商品住宅開發(fā)的必須征為國有土地。

3、發(fā)揮政府的主導作用，市場化運作。土地具有資本、資產(chǎn)屬性，在土地流轉過程中，應充分發(fā)揮政府的主導作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導，加強監(jiān)督管理。允許和鼓勵企業(yè)介入，通過市場方式運作土地流轉，同時必須建立集體建設用地流轉的有形市場，按照公開、公平、公正的原則，在集體建設用地出讓中逐步推行招拍掛制度。

4、集體土地流轉必須自愿，要充分保障農(nóng)民權益。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎，開展集體建設用地流轉，必須把維護農(nóng)民合法權益放在首位，從長遠考慮，要確保農(nóng)民生活有依靠、生計有保障。

5、盡快完成權屬確定工作。結合開展“三權”發(fā)證工作，認真全面做好農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作。

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