PPP模式未來在景觀工程項(xiàng)目中的應(yīng)用與思考

陳加曹 耿士均

摘要筆者闡述了PPP模式的概念、運(yùn)營流程和模式優(yōu)勢(shì)等，結(jié)合景觀行業(yè)的具體行情來分析和預(yù)測該模式在未來景觀工程項(xiàng)目中的運(yùn)用前景，以期為今后景觀工程項(xiàng)目推廣使用該模式提供參考。

關(guān)鍵詞PPP模式；景觀工程；應(yīng)用思考

中圖分類號(hào)S181.5文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2015）21-198-02

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速和園林城市建設(shè)步伐的加快，人們景觀城市建設(shè)的理念逐步轉(zhuǎn)變，對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求也隨之變高，推動(dòng)著景觀行業(yè)的設(shè)計(jì)和施工朝著更為生態(tài)化的方向發(fā)展。對(duì)于景觀道路、景觀居住區(qū)、濱水景觀、景觀綜合體、市政公園等類型的景觀設(shè)計(jì)及施工建設(shè)改造，除保證基本的生態(tài)效益原則外，造景風(fēng)格多元化和異國風(fēng)情的發(fā)展趨勢(shì)成為必然結(jié)果。近些年景觀行業(yè)的大型項(xiàng)目以政府投資的市政公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目居多，融資付款經(jīng)營的方式大多采用BT模式，但由于項(xiàng)目數(shù)量積累，導(dǎo)致政府部門的財(cái)政緊張，所以政府及地方開始學(xué)習(xí)國外的理念，采用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，這就要求從事景觀項(xiàng)目建設(shè)的一線踐行者要根據(jù)政府的政策走向和市場的導(dǎo)航作用做出相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)新常態(tài)和新時(shí)期的變化。

1PPP模式

1.1PPP模式的概念分析

PPP模式是一種新型的投資模式，可以概括地理解為政府公共部門與私營企業(yè)機(jī)構(gòu)以合同方式確立的風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)和利益共享的一種長期合作提供公共服務(wù)的機(jī)制[1-4]。景觀工程項(xiàng)目所倡導(dǎo)的PPP模式主要是指政府部門和私營企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系，以成立項(xiàng)目管理公司為載體，雙方共同出資并用項(xiàng)目收益進(jìn)行抵押來完成項(xiàng)目建設(shè)總投資，進(jìn)行大型公共項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施。項(xiàng)目管理公司是由政府主導(dǎo)發(fā)起設(shè)立的公私合營性質(zhì)的法人實(shí)體，PPP項(xiàng)目公司作為實(shí)施主體進(jìn)行市場化運(yùn)作，獨(dú)立核算且自負(fù)盈虧[5-6]。PPP具體的運(yùn)營流程及與BT模式的差異性如圖1、圖2所示[7] 。

1.2PPP模式優(yōu)勢(shì)及與以往經(jīng)營模式的差異性

采用PPP模式運(yùn)營的項(xiàng)目主要是完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和移交等過程，前提是選擇好具體的合作形式，以簽訂合同成立管理公司的形式完成項(xiàng)目建設(shè)的融資，有BOT、TOT等多種模式。與以往的BT模式、總價(jià)包干模式、清單計(jì)價(jià)模式等相比，PPP模式應(yīng)準(zhǔn)確地定位為一種合作性質(zhì)的投資，通過有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)合理地分配給項(xiàng)目建設(shè)的各參與方共同承擔(dān)[8-9]。在PPP合作框架中，參與項(xiàng)目建設(shè)的各方應(yīng)以項(xiàng)目管理公司為載體，整合資源，利用自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行優(yōu)化配置，保證項(xiàng)目順利實(shí)施[10]。

PPP的經(jīng)營模式使政府公共部門和民間私營企業(yè)（社會(huì)資本）能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，通過各種形式的資源優(yōu)化配置和互補(bǔ)，為項(xiàng)目建設(shè)和后期的投產(chǎn)運(yùn)營提供保障。與傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目經(jīng)營模式相比，PPP模式的優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：可以大量注入社會(huì)資本，降低政府的財(cái)政壓力；可以利用社會(huì)企業(yè)先進(jìn)的施工技術(shù)和經(jīng)營管理理念，為項(xiàng)目建設(shè)開源節(jié)流，做好成本把控；合理地調(diào)節(jié)市場競爭機(jī)制和分配風(fēng)險(xiǎn)，使多元化的投資主體順勢(shì)發(fā)展；創(chuàng)新式地推動(dòng)政府部門和私營企業(yè)汲長補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，以最有效的成本為社會(huì)建設(shè)高質(zhì)量、高品質(zhì)的項(xiàng)目[11-14]。

1.3PPP模式運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)性分析

采用PPP模式經(jīng)營的項(xiàng)目由于整個(gè)周期包括建設(shè)-運(yùn)營-移交，所處時(shí)間較長且動(dòng)態(tài)變化的環(huán)境系統(tǒng)及利益相關(guān)的各方，使風(fēng)險(xiǎn)分配是一個(gè)貫穿項(xiàng)目周期的動(dòng)態(tài)過程[15]。政府部門大力倡導(dǎo)PPP模式，如國發(fā)[2014]60號(hào)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力等，所以PPP模式項(xiàng)目建設(shè)的各參與方應(yīng)認(rèn)真分析市場，合理預(yù)判風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)項(xiàng)目做出準(zhǔn)確的定位。

在PPP模式的不同合作形式中遇到的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)有所差異，如BOT投資項(xiàng)目生產(chǎn)周期長，會(huì)遇到融資的高成本和長周期的金融市場變動(dòng)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等；TOT模式可以購買基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)，從而回避了建設(shè)中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)等。所以在經(jīng)營過程中，政府公共部門主要承擔(dān)諸如審批延誤、環(huán)境問題和法律法規(guī)變更等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)企業(yè)從市場入手，主要承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)融資和建設(shè)周期長及項(xiàng)目運(yùn)營預(yù)期收益不足帶來的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于利率變動(dòng)和通貨膨脹等金融市場的變故、項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)踐中的項(xiàng)目競爭和合同履約有誤等風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)[16-18]。

2景觀行業(yè)PPP模式運(yùn)營分析

2.1景觀行業(yè)PPP模式的特殊性

從以往國內(nèi)外采用PPP模式的項(xiàng)目來分析，絕大多數(shù)是帶有經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類型項(xiàng)目，很少涉及非經(jīng)營性項(xiàng)目領(lǐng)域，而景觀工程建設(shè)行業(yè)的項(xiàng)目以非經(jīng)營性的市政和公益景觀為主，無收費(fèi)機(jī)制，沒有資金流入，如城市道路及環(huán)境衛(wèi)生、城市環(huán)境保護(hù)、園林綠化等設(shè)施系統(tǒng)等。這就要求在選擇PPP模式的時(shí)候，要分析好收益來源，以確保項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營的順利開展。單獨(dú)從景觀項(xiàng)目的PPP模式開展角度來說，可以粗略地設(shè)計(jì)出中規(guī)中矩的結(jié)構(gòu)模式，由政府和項(xiàng)目承建方共同出一定比例的少數(shù)資金，成立第三方的項(xiàng)目管理公司，而后拿建成后的項(xiàng)目預(yù)期收益作為抵押到銀行貸款融資，完成項(xiàng)目的大部分融資，來保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行。當(dāng)然，對(duì)于項(xiàng)目建成后收益不足的需要政府通過一定比例的財(cái)政收入或者稅收等其他方式的補(bǔ)償方式，以確保項(xiàng)目承建方的利益，具體實(shí)施框架如圖3所示（出資和融資比例可以根據(jù)具體項(xiàng)目協(xié)調(diào)，圖中只做參考）。對(duì)于景觀行業(yè)的非經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)，還可以考慮與經(jīng)營性項(xiàng)目一起捆綁性經(jīng)營，政府部門批準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)給項(xiàng)目承建方，成立SPV公司做資產(chǎn)證券化，采用捆綁的方式來投資、建設(shè)、運(yùn)營整個(gè)項(xiàng)目，具體的框架如圖4所示。

2.2景觀行業(yè)PPP模式的應(yīng)用情況

在政府大力倡導(dǎo)PPP模式的前提下，中央至地方政府及財(cái)政部門紛紛出臺(tái)相應(yīng)的政策和法規(guī)條令，來完善該模式開展的條件。對(duì)此，國內(nèi)園林行業(yè)的標(biāo)桿企業(yè)已紛紛開始實(shí)踐探索，目前北京東方園林以PPP模式全面進(jìn)軍水生態(tài)、土壤修復(fù)、水務(wù)、固廢等領(lǐng)域，與北京房山區(qū)人民政府簽署房山區(qū)域生態(tài)城市開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，在房山區(qū)域內(nèi)多項(xiàng)生態(tài)綜合整治與土地開發(fā)建設(shè)工程開展全方位、多產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略合作；東方園林采用PPP模式中的BLT（建設(shè)-租賃-移交），由東方園林相對(duì)控股引入第三方公司與中國宜興環(huán)保科技工業(yè)園管委會(huì)下屬國有投資公司共同出資成立合資公司，建設(shè)宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園環(huán)科新城15 km2生態(tài)建設(shè)區(qū)和西氿約10 km2濕地建設(shè)區(qū)內(nèi)市政道路、園林綠地景觀、給排水和雨污水管網(wǎng)系統(tǒng)、河道截污及濕地的投資規(guī)劃、勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備采購安裝和建造移交等工作；廣州普邦園林公司與淮安市白馬湖規(guī)劃建設(shè)管理辦公室簽署《淮安市白馬湖森林公園項(xiàng)目PPP合作協(xié)議書》，進(jìn)行白馬湖規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地整理開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、旅游開發(fā)、城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)、園林綠化、高效農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目的投資-建設(shè)-經(jīng)營和管理等；廣州棕櫚園林與漯河市政府簽訂了《漯河市沙澧河開發(fā)二期工程PPP模式戰(zhàn)略合作框架協(xié)議書》，項(xiàng)目主體建設(shè)內(nèi)容包括城市防洪沙澧連通工程、二期景觀工程、二期工程建設(shè)沿岸邊80 hm2建設(shè)用地的土地開發(fā)和沙澧河二期開發(fā)范圍內(nèi)的文化、農(nóng)業(yè)、旅游等綜合開發(fā)及運(yùn)營。行業(yè)中的領(lǐng)軍者紛紛對(duì)新的政策模式做出了實(shí)踐性的解讀，金螳螂景觀也應(yīng)該后來居上，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整戰(zhàn)略方針，迎接新的市場挑戰(zhàn)。

2.3未來景觀行業(yè)PPP模式的應(yīng)用分析

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對(duì)環(huán)境越來越重視，政府陸續(xù)提出“美麗中國、新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)城市”等相關(guān)概念，倡導(dǎo)海綿城市建設(shè)、城市污水管理系統(tǒng)建設(shè)和城市雨水收集回收利用等可持續(xù)環(huán)保理念，市政公共景觀市場、生態(tài)修復(fù)環(huán)境治理市場、旅游養(yǎng)老地產(chǎn)園林市場將會(huì)主導(dǎo)未來10年園林景觀行業(yè)。需要及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，拓寬業(yè)務(wù)范圍，了解掌握生態(tài)修復(fù)核心技術(shù)。從行業(yè)的情況和國家的政策導(dǎo)向來分析，未來的市政景觀行

業(yè)項(xiàng)目體量大且前景好，合作的方式會(huì)較多傾向于PPP模式，所以應(yīng)該做好充分的準(zhǔn)備，迎接未來景觀行業(yè)的新市場。

PPP模式作為未來主導(dǎo)市場的新型投資經(jīng)營管理模式，將市場機(jī)制有效地引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，使公共部門與私營部門在建設(shè)中互利雙贏和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)兩者在公共建設(shè)中參與程度的帕累托最優(yōu)[17]。在實(shí)際景觀項(xiàng)目建設(shè)中，由于PPP項(xiàng)目各參與主體之間的關(guān)系并不是合理的伙伴關(guān)系，其可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)的根本取決于利益主體之間形成的合作狀態(tài)，所以必須以公共部門為核心主體，結(jié)合PPP模式的運(yùn)作機(jī)理，充分發(fā)揮各參與方在PPP項(xiàng)目中的職能，開辟一個(gè)與其相適應(yīng)的可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)途徑，才能更好地在未來市場上生存。

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