論村民自治權(quán)保障運(yùn)行中存在的問(wèn)題及對(duì)策

陳霰

摘 要：村民自治權(quán)是村民依法行使的對(duì)村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行民主參與、管理、決策和監(jiān)督等一系列排除公權(quán)力非法干涉的自治權(quán)利，是村民自治的法律制度形態(tài)。然而在農(nóng)村，涉及村民自治的各種權(quán)利經(jīng)常受到侵犯，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的侵犯、村民委員會(huì)對(duì)村民權(quán)利的侵犯等等。但是，由于法律救濟(jì)制度的不完善，村民自治過(guò)程中的權(quán)利沖突隨處可見(jiàn)。本文概述了村民自治權(quán)的概念其內(nèi)容以及村民自治權(quán)利受侵害的主要表現(xiàn)。分析了當(dāng)前我國(guó)村民自治運(yùn)行保障方面中存在的問(wèn)題和原因，提出了完善和提高我國(guó)村民自治權(quán)保障對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：我國(guó);村民自治;保障;問(wèn)題;建議

一、當(dāng)前我國(guó)村民自治權(quán)利受侵害的主要表現(xiàn)

村民自治權(quán)利是指村民群眾、村民自治組織排除政府機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織等外部力量干預(yù)村民自治事項(xiàng)的法律權(quán)利。村民的自治權(quán)是最基礎(chǔ)性、最根本性的權(quán)利，沒(méi)有村民的自治權(quán)就不會(huì)有村民自治，當(dāng)然也就不會(huì)產(chǎn)生村民會(huì)議和村民委員會(huì)。

根據(jù)我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）及相關(guān)法律的規(guī)定，村民的自治權(quán)主要包括：1）參與權(quán)，有權(quán)參與村民會(huì)議等群眾性自治組織;2）選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有權(quán)推選和被推選為村民選舉委員會(huì)成員，有權(quán)選舉和被選舉為村民委員會(huì)成員;3）監(jiān)督權(quán)，有權(quán)監(jiān)督村民選舉委員會(huì)和村民委員會(huì)的工作;4）舉報(bào)權(quán)，對(duì)于以不正當(dāng)手段妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的，有權(quán)向有關(guān)部門(mén)舉報(bào);5）罷免權(quán)，法定人數(shù)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員;6）法定基本權(quán)利不受侵犯權(quán)，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。然而，在村民自治的實(shí)踐過(guò)程中，村民自治權(quán)利常常受到行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)和侵害。主要表現(xiàn)在：1）干預(yù)村委會(huì)的民主選舉。2）干預(yù)村委會(huì)的民主決策。3）干涉村民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。4）行政不作為等方面。

二、當(dāng)前我國(guó)村民自治權(quán)保障運(yùn)行中存在的問(wèn)題

（一）村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)

以安順為例：據(jù)安順市民政局截止2012年7月31日的統(tǒng)計(jì)，安順市“兩委關(guān)系不協(xié)調(diào)的村有151個(gè)，占全市村委會(huì)總數(shù)的3.8%。表1是在今年調(diào)查中村“兩委”關(guān)系統(tǒng)計(jì)表，表中顯示“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)的百分比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我們的預(yù)期。

從表1看出，村民自治以后，村“兩委”在工作中關(guān)系不協(xié)調(diào)現(xiàn)象仍普遍存在。據(jù)反映，在一些地方的村務(wù)管理和決策中，“兩委”班子各說(shuō)各的，各做各的，有的地方“兩委”班子面和心不和?！皟晌敝g的矛盾，直接表現(xiàn)為村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任在工作中的不協(xié)調(diào)關(guān)系，嚴(yán)重影響了對(duì)村務(wù)工作的推動(dòng)。村黨支部和村委會(huì)的關(guān)系難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題一直是困擾村民自治發(fā)展的問(wèn)題。（詳見(jiàn)表2）

在今年的調(diào)查中，村民們認(rèn)為“兩委”關(guān)系矛盾較多，主要存在于以下幾種形式：

1.村支部受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代思維定式的影響，仍包攬村中一切事務(wù)，認(rèn)為放棄管理村中事務(wù)就是放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，村中大小事務(wù)仍由村支部書(shū)記一人說(shuō)了算，村民選舉的村委會(huì)基本起不了作用。

2.村委會(huì)主任認(rèn)為自己是村民選出來(lái)的，是本村的法人代表，而村支部書(shū)記只是幾個(gè)黨員選出來(lái)的，自己不必聽(tīng)命于村支部書(shū)記，應(yīng)該自己說(shuō)了算。

3.村黨支部書(shū)記和村民委員會(huì)主任互不賣(mài)帳，各自為政。在今年的調(diào)查中，認(rèn)為“兩委”能協(xié)調(diào)工作的占13.4%，基本能協(xié)調(diào)工作的占50%，互相爭(zhēng)權(quán)的占10.9%，23.2%的人回答“不清楚”，1.5%的人選擇“其他”。這些數(shù)據(jù)基本反映了“兩委”關(guān)系的現(xiàn)狀。在調(diào)查村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任在工作中的關(guān)系時(shí)，13.1%的人認(rèn)為黨支部書(shū)記一人說(shuō)了算，認(rèn)為村委會(huì)主任一人說(shuō)了算的占11.9%，認(rèn)為村委會(huì)主任從屬于村黨支部書(shū)記的占44.5%，認(rèn)為各說(shuō)各的、關(guān)系緊張的占14.9%，選擇“其他”的占14.6%。

長(zhǎng)期以來(lái)，村黨支部由于長(zhǎng)期在村里的影響，村支書(shū)對(duì)村級(jí)事務(wù)的影響較大。

如何使村民自治后農(nóng)村出現(xiàn)的兩套領(lǐng)導(dǎo)班子-村委會(huì)和村支部（以下簡(jiǎn)稱“兩委”）協(xié)調(diào)工作，既發(fā)揮黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政地位，促進(jìn)村民自治的發(fā)展，協(xié)調(diào)“兩委”關(guān)系是一項(xiàng)十分重要的工作。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村治侵犯和侵權(quán)行為

鄉(xiāng)村關(guān)系存在的問(wèn)題主要是鄉(xiāng)政對(duì)村治侵犯和侵權(quán)問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，這兩種權(quán)利的相互作用構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)占主導(dǎo)方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民自治權(quán)的侵權(quán)仍是村民自治中存在的問(wèn)題。從理論上講，村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助;村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)，在最終歸屬和運(yùn)作目的上是一致的，法律在處理這一問(wèn)題上的規(guī)定也是清楚、明確的。但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，其主要表現(xiàn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷擴(kuò)張、加強(qiáng)對(duì)村莊的控制，表現(xiàn)在從干部的目標(biāo)考核到資金的使用等方面。

（三）村民自治權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)法律缺失

村民自治權(quán)利要得到落實(shí)和保證就必須有適當(dāng)?shù)木葷?jì)手段。在現(xiàn)代民主法治國(guó)家，權(quán)利救濟(jì)最主要和最重要方式是法律救濟(jì)。法律救濟(jì)的途徑有多種，根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定，村民自治權(quán)利的法律救濟(jì)途徑主要包括以下幾種：（1）權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)，如妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大或者縣級(jí)人大常委會(huì)舉報(bào);（2）行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)，當(dāng)有關(guān)主體的自治權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以向政府有關(guān)部門(mén)舉報(bào)，請(qǐng)求處理，也可以通過(guò)行政復(fù)議的方式請(qǐng)求準(zhǔn)司法救濟(jì);（3）司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)，當(dāng)有關(guān)主體的法定權(quán)利受到侵犯時(shí)，可以依法向人民法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì);⑷其他機(jī)關(guān)的救濟(jì)，如黨在農(nóng)村的基層組織，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。英國(guó)法諺“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，救濟(jì)不足或救濟(jì)存在缺陷的權(quán)利同樣難以得到充分保障。在我國(guó)現(xiàn)有的法律中，由于缺少對(duì)村民自治權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定，導(dǎo)致救濟(jì)途徑缺失，司法實(shí)踐困難。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.立法的缺陷?！洞褰M法》是規(guī)范村民自治制度的最重要法律，但該法沒(méi)有規(guī)定任何司法救濟(jì)措施。在各省、直轄市和自治區(qū)制定的實(shí)施辦法中也沒(méi)有關(guān)于司法救濟(jì)措施的相關(guān)規(guī)定。在村民自治權(quán)利相關(guān)規(guī)定中，除涉及村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的事項(xiàng)可以通過(guò)司法途徑如通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟(jì)外，其它的并沒(méi)有納入司法救濟(jì)途徑。

2.救濟(jì)途徑的缺失。在村民自治權(quán)利救濟(jì)途徑中，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)介入屬于被動(dòng)式的，對(duì)能否主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查法律沒(méi)有規(guī)定。而且對(duì)于權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)調(diào)查而不調(diào)查或沒(méi)有依法處理時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)什么責(zé)任及村民能否向上一級(jí)機(jī)關(guān)提起申訴等都沒(méi)有規(guī)定，這就直接導(dǎo)致了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)難。

三、村民自治權(quán)運(yùn)行中現(xiàn)存問(wèn)題的根源分析

（一）制度原因

如果說(shuō)村民自治權(quán)已經(jīng)是一種制度或者說(shuō)已經(jīng)有了制度體系的話，無(wú)疑《村委會(huì)組織法》即是這種制度的集中體現(xiàn)，也是這種制度的核心規(guī)范體系。然而，在深入分析了村民自治權(quán)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，這個(gè)規(guī)范體系卻很難與村民自治的制度設(shè)計(jì)或立法預(yù)期完全吻合。換句話說(shuō)，法律本身的某些缺陷和不完備是引發(fā)村民自治權(quán)在運(yùn)行中出現(xiàn)種種問(wèn)題和難題的重要原因之一。這是我們不可回避，也是沒(méi)有必要回避的客觀現(xiàn)實(shí)。論及至此，我們需要對(duì)《村委會(huì)組織法》及其相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行全面分析，以探析引發(fā)種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和難題的制度性根源。

（二）公權(quán)力強(qiáng)勢(shì)原因

從一般意義上講，人是具有理性判斷與決定能力的個(gè)體，也是自身利益最大化的最佳判斷者和決策者。村民個(gè)人所具有的獨(dú)立的人決定了村民自治權(quán)的正當(dāng)性;村民的自主決定的能力及其理性也決定了村民自治權(quán)的合理性和可能性。姚建宗教授在論述法治的土壤時(shí)說(shuō)：“自治，對(duì)于現(xiàn)代民主、法治和憲政而言，既是一個(gè)最基礎(chǔ)的因素，又是一個(gè)核心的因素?！?/p>

實(shí)質(zhì)上，自治權(quán)所表達(dá)的是權(quán)利主體對(duì)國(guó)家公權(quán)的傳統(tǒng)防御心理和防止國(guó)家公權(quán)侵害的本能的警覺(jué)。自治權(quán)與國(guó)家公權(quán)及其強(qiáng)制性是直接相對(duì)的。政治國(guó)家的權(quán)力往往總是以一種不易為人所察覺(jué)的、溫婉的方式表現(xiàn)出對(duì)已有的控制權(quán)力和政治權(quán)威的眷戀，使得村民的民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督在村民自治實(shí)踐中總要受到來(lái)自于諸多方面的限制和束縛。其中我們可以肯定地說(shuō)，公權(quán)力的泛化是導(dǎo)致村民自治權(quán)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)問(wèn)題的重要根源之一。

（三）權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑因素

無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利;救濟(jì)不足或救濟(jì)存在缺陷的權(quán)利同樣難以得到充分實(shí)現(xiàn)和保障。就村民自治權(quán)的救濟(jì)方面來(lái)看，除了法律規(guī)定不完善引發(fā)的村民自治權(quán)不能很好實(shí)現(xiàn)的原因以外，救濟(jì)途徑不暢通和救濟(jì)方法不完善也是導(dǎo)致村民自治權(quán)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出現(xiàn)的重要原因之一。

四、完善和提高我國(guó)村民自治權(quán)保障對(duì)策

（一）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“兩委”關(guān)系的協(xié)調(diào)

村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治以及村民自治組織動(dòng)搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問(wèn)題，是推進(jìn)村民自治工作的重要舉措。

（二）協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村關(guān)系，避免鄉(xiāng)政侵權(quán)

中國(guó)農(nóng)村村民自治是在政府推動(dòng)下不斷發(fā)展起來(lái)的，村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展，政府始終是主要的推動(dòng)力量，這也是我國(guó)農(nóng)村村民自治發(fā)展的一個(gè)重要特點(diǎn)。村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系，與村民自治的這一發(fā)展特點(diǎn)有必然的聯(lián)系。從法理上講，鄉(xiāng)村關(guān)系主要有以下三種情形：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間在村民自治事務(wù)范圍內(nèi)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系;三是鄉(xiāng)村之間在行政事務(wù)上的管理與被管理的關(guān)系。

（三）構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)機(jī)制和司法救濟(jì)機(jī)制

村民自治權(quán)屬于法律賦予村民的重要權(quán)利，除去那些純屬村民個(gè)人之間，或村民個(gè)人與村委會(huì)之間某些民事糾紛可以按照民事訴訟程序解決外，村民自治沖突的訴訟救濟(jì)實(shí)際上無(wú)法落實(shí)在我國(guó)現(xiàn)有的訴訟法體系中。司法救濟(jì)的缺失使村民自治權(quán)失去了最為重要的保障途徑。因此，必須建立有效的自治權(quán)利救濟(jì)保障機(jī)制，才能保障村民的自治權(quán)。另一方面要時(shí)行構(gòu)建完善的司法救濟(jì)機(jī)制。在現(xiàn)代法治社會(huì)，司法救濟(jì)是解決社會(huì)沖突中具有終極效力的權(quán)威機(jī)制，是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。從國(guó)外一些基層自治制度來(lái)看，大部分的國(guó)家在基層自治范疇內(nèi)設(shè)立自治法官，裁判自治權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的糾紛和矛盾。所謂村民自治的司法救濟(jì)主要是指在村民自治權(quán)受到侵害時(shí)，通過(guò)司法介入，由司法機(jī)關(guān)最終做出裁判解決糾紛、矛盾或沖突，最終使得合法權(quán)利得到保護(hù)的救濟(jì)方式。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：安順民政局內(nèi)容部資料

②數(shù)據(jù)來(lái)源：安順民政局內(nèi)容資料

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