爭議環(huán)境稅

秦長城

今年6月上旬，財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部起草的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（征求意見稿）》正式公布（下稱“征求意見稿”）。征求意見稿明確指出，對依照環(huán)境稅法規(guī)定征收環(huán)境稅的，不再征收排污費(fèi)。它的公布，標(biāo)志著國家層面在環(huán)境稅上的立法實(shí)踐，在歷經(jīng)數(shù)年討論和醞釀之后，終于又更進(jìn)一步。這也是黨的十八大以來，國家加快生態(tài)文明建設(shè)，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)領(lǐng)域立法上的又一個(gè)重大進(jìn)程。

在環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅”成為事實(shí)之后，圍繞環(huán)境稅，仍有諸多議題懸而未決，需要進(jìn)一步討論。比如，在環(huán)境稅開征之后，到底會給企業(yè)帶來怎樣的影響？環(huán)境稅稅額是否應(yīng)該由地方政府規(guī)定？稅收資金該如何分配管理？作為一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的稅種，環(huán)境稅應(yīng)采取什么樣的計(jì)稅依據(jù)和方式？又該如何保證征收過程中的公平公正？針對這些問題，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收籌劃與法律研究中心主任蔡昌，河北大學(xué)管理學(xué)院副教授、中國社會科學(xué)院稅務(wù)專碩導(dǎo)師李夢娟在接受本刊記者采訪時(shí)，發(fā)表了自己的看法。

改革動因

《新理財(cái)》：通常意義上來說，環(huán)境稅開征后，會發(fā)揮哪些作用？

李夢娟：具體來說，環(huán)境稅的征收主要有以下作用：

（1）推動稅制綠化，提高稅收矯正能力。環(huán)境稅制是與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的一種稅制模式，可通過稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。環(huán)境稅的建立和完善，推動著稅收體系完善和稅制綠化，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的協(xié)調(diào)。環(huán)境稅制建立，可以有效提高政府利用稅收矯正市場失靈的能力。

（2）減少排放和能源消耗，推動產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級。環(huán)境稅征收可減少排放和能源消耗，助推實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)。環(huán)境稅征收會使資源消耗大、污染嚴(yán)重的企業(yè)權(quán)衡環(huán)保投入和稅收負(fù)擔(dān)，當(dāng)環(huán)保投入成本小于環(huán)境稅收負(fù)擔(dān)，或者企業(yè)控制污染成本小于環(huán)境稅收負(fù)擔(dān)時(shí)，企業(yè)會積極采用環(huán)保新技術(shù)去減少污染排放。

（3）改變企業(yè)之間的競爭條件。環(huán)境稅的稅收負(fù)擔(dān)會轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，導(dǎo)致部分高污染和高能耗的商品價(jià)格上升。理性的消費(fèi)者會選擇消費(fèi)購買綠色環(huán)保的商品，進(jìn)而推動綠色商品對高污染、高能耗產(chǎn)品的消費(fèi)替代。環(huán)境稅的征收實(shí)際上成為了推動企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的外部推動力，推動實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)之間的平衡。

《新理財(cái)》：環(huán)境稅改革為什么要通過“費(fèi)改稅”的形式進(jìn)行？

蔡昌：環(huán)境稅改革現(xiàn)階段主要體現(xiàn)為“環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”，在征稅的范圍、征稅的稅額等方面基本與排污費(fèi)相一致。環(huán)境保護(hù)“費(fèi)改稅”是現(xiàn)代公共財(cái)政的基本發(fā)展趨勢。“費(fèi)”具有“有償性”，是基于某種服務(wù)而收取的，一般實(shí)行?？顚Ｓ?“稅”則具有“無償性”，政府憑借政治權(quán)利而收取?！岸悺钡膹?qiáng)制性比“費(fèi)”更強(qiáng)，以“稅”形式對污染者進(jìn)行征收有利于制度實(shí)施剛性，更有助于實(shí)現(xiàn)污染者對環(huán)境成本的補(bǔ)償，總體上會增強(qiáng)節(jié)能減排的效果。

李夢娟：目前我國排污費(fèi)征收效果很難實(shí)現(xiàn)環(huán)境補(bǔ)償。各地方政府為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)增長，會對排污費(fèi)繳納人給予較多的減免，排污費(fèi)征收力度不足，難以實(shí)現(xiàn)污染外部性的補(bǔ)償和污染排放的負(fù)外部效應(yīng)內(nèi)部化，無力達(dá)成控制污染和治理污染的目標(biāo)。環(huán)境稅比排污費(fèi)更具有強(qiáng)制性和透明性。環(huán)境稅由立法機(jī)構(gòu)制定，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收，稅收減免條件規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，稅收的法治性和強(qiáng)制性比排污費(fèi)更強(qiáng)，地方政府對環(huán)境稅隨意減免難度增加。

《新理財(cái)》：環(huán)境稅作為一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的稅種，通常應(yīng)采取什么樣的計(jì)稅依據(jù)和方式？在此過程中如何保證稅收的公平公正？

蔡昌：環(huán)境稅計(jì)稅依據(jù)根據(jù)排放物的差別有所不同。大氣污染和水污染是按照污染物排放量折合的污染當(dāng)量作為計(jì)稅依據(jù);固體廢物按照排放量確定，建筑施工噪聲按照施工單位承建的建筑面積確定;工業(yè)噪聲則按照噪聲的分貝數(shù)確定。其中，難度較大的是有關(guān)大氣和水污染當(dāng)量值的測定、噪聲污染的分貝數(shù)測定。政府對于水污染和大氣污染的排放測量有一套專門的測算方法，現(xiàn)在關(guān)鍵是污染物排放的數(shù)據(jù)采集方面的規(guī)定還不太明確。由于環(huán)境稅納稅義務(wù)的發(fā)生時(shí)間是排放應(yīng)稅污染物的當(dāng)日，因此，污染排放數(shù)據(jù)的測算還應(yīng)該是“天”為計(jì)算單位比較合適。如果納稅人自己安裝了合格的排放檢測設(shè)備，則排放檢測的數(shù)據(jù)比較客觀，可以取當(dāng)日的排放均值作為依據(jù)。如果排放企業(yè)沒有安裝使用自動檢測設(shè)備，則由檢測機(jī)構(gòu)檢測數(shù)據(jù)，或者根據(jù)環(huán)境保護(hù)部門規(guī)定的排污系數(shù)、物料衡算方法、抽樣測算辦法核定計(jì)算。

雙重紅利

《新理財(cái)》：環(huán)境稅“雙重紅利”理論在業(yè)界一直存在爭議。請問您是如何理解環(huán)境稅“雙重紅利”效應(yīng)的？

蔡昌：通常意義上來說，環(huán)境稅的“雙重紅利”是指環(huán)境稅征收可以實(shí)現(xiàn)雙重目標(biāo)，一是改善環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境目標(biāo)，稱之為“綠色紅利”。通過征收環(huán)境稅，使得企業(yè)生產(chǎn)的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，企業(yè)的生產(chǎn)成本或者消費(fèi)成本提高，能減輕由于負(fù)外部性造成資源配置扭曲，起到控制環(huán)境污染，促進(jìn)節(jié)能減排的作用。二是降低扭曲性稅收的超額稅收負(fù)擔(dān)、增加就業(yè)等非環(huán)境目標(biāo)，稱之為“藍(lán)色紅利”。政府開征環(huán)境稅的同時(shí)，通過對整個(gè)稅收體系和政府的支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，能減少原有稅制對于資本、勞動的扭曲，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)就業(yè)、優(yōu)化分配、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作用，也能促進(jìn)整個(gè)社會產(chǎn)出增加和經(jīng)濟(jì)增長。

李夢娟：相較于“藍(lán)色效應(yīng)”，環(huán)境稅征收的“綠色效應(yīng)”往往更為直接。“藍(lán)色效應(yīng)”要充分實(shí)現(xiàn)，需要一定的稅制和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整等配套條件，如實(shí)行所得稅減免、固定資產(chǎn)加速折舊、減少財(cái)政補(bǔ)貼等。我國環(huán)境稅立法目的已經(jīng)表明，我國目前對環(huán)境稅具有“雙重紅利”效應(yīng)已經(jīng)具有基本共識。如征求意見稿第一條提出，環(huán)境稅的立法目的就是“為保護(hù)和改善環(huán)境，促進(jìn)社會節(jié)能減排，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”。“關(guān)于《中華人民共和國環(huán)境稅法（征收意見稿）》的說明”也明確提出，環(huán)境稅征收是“為促進(jìn)形成節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式和消費(fèi)模式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”。但是，環(huán)境稅征收到底能夠在多大程度上發(fā)揮出“藍(lán)色效應(yīng)”，還需要我國整個(gè)稅制的調(diào)整和進(jìn)一步完善，其起作用的時(shí)間相對比較漫長。

《新理財(cái)》：在稅收資金的分配管理方面，您有什么建議？資金如何分配才能調(diào)動各方積極性以推動環(huán)境稅改革？

蔡昌：環(huán)境稅征收后，地方政府不再征收排污費(fèi)。環(huán)境稅的稅收收入應(yīng)納入國家統(tǒng)一預(yù)算管理，地方政府具有一定的稅收管理權(quán)。例如省級政府可以確定當(dāng)?shù)氐呐欧艠?biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)匚廴疚餃p排的需要，增加應(yīng)稅污染物的種類，可以根據(jù)納稅人減排的指標(biāo)給予納稅人一定的稅收優(yōu)惠等。

李夢娟：環(huán)境稅開征目的是為了保護(hù)環(huán)境，地方政府具有較大的稅收管理權(quán)。環(huán)境稅從稅種歸屬上看，會以地方政府征收管理為主，中央和地方政府會各自分配一定的比例。由于環(huán)境污染治理主要是地方政府的責(zé)任，環(huán)境稅的稅收收入會更多分配給地方政府使用，以利于地方政府籌集更多的財(cái)政收入用于當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理。地方政府從環(huán)境稅征收中獲得更多稅收收入分配，也有利于推動地方政府加強(qiáng)環(huán)境稅的管理。

環(huán)境稅征收后，環(huán)境保護(hù)部門原來從排污費(fèi)征收方面獲得的經(jīng)費(fèi)會減少，但按照財(cái)政管理制度要求，環(huán)境保護(hù)部門的經(jīng)費(fèi)缺口會從財(cái)政支出中獲得，不會與環(huán)境稅稅收收入數(shù)量掛鉤。環(huán)境保護(hù)征收也不宜以獲得更多稅收收入為目標(biāo)，而是以提高環(huán)境質(zhì)量、減少排放、減少環(huán)境稅收入為目標(biāo)。所以，原來排污費(fèi)征收的各方所建立的利益關(guān)系會被打破。

影響幾何

《新理財(cái)》：很多企業(yè)擔(dān)心，環(huán)保稅的征收，會加重企業(yè)自身的稅負(fù)。對此，您怎么看？

蔡昌：對于企業(yè)來說，環(huán)境稅征收的確有利有弊。污染排放濃度高、排放種類多、總量大的企業(yè)的環(huán)境稅負(fù)擔(dān)會加重。其主要原因在于《環(huán)境稅法》對污染排放物濃度、種類、總量等都做出了明確規(guī)定，對于超出排放濃度和總量的納稅人進(jìn)行加倍征收。而排放濃度低、排放總量少的環(huán)保型企業(yè)，將獲得環(huán)境稅的稅收優(yōu)惠，環(huán)境稅的稅負(fù)將降低。為了控制污染，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排，排放濃度和排放總量有所降低的企業(yè)，只要達(dá)到規(guī)定的稅收優(yōu)惠條件，也會享受到稅收優(yōu)惠，其稅收負(fù)擔(dān)將減少。

與此同時(shí)，企業(yè)在排放物排放數(shù)據(jù)申報(bào)方面承擔(dān)起更多法律責(zé)任。環(huán)境稅征收要求企業(yè)準(zhǔn)確申報(bào)，企業(yè)依法納稅的壓力將增加。企業(yè)的排污濃度和排放量由企業(yè)申報(bào)，納稅人要對申報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和合法性承擔(dān)責(zé)任。為了獲得準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)，企業(yè)自己要按照規(guī)定安裝檢測設(shè)備。如果不能安裝排放檢測設(shè)備，環(huán)境保護(hù)部門要按照抽樣測算辦法核定排放數(shù)據(jù)。環(huán)境保護(hù)部門要對排污納稅人進(jìn)行分類管理，實(shí)行不同的審核辦法。由于環(huán)境稅由稅務(wù)部門征收，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)審核排放數(shù)據(jù)，環(huán)境保護(hù)部門和稅務(wù)部門之間具有協(xié)調(diào)監(jiān)督關(guān)系，企業(yè)提供虛假排放數(shù)據(jù)要面臨稅收違法處罰。這樣，對于排放企業(yè)而言，環(huán)境稅的征收比排污費(fèi)的征收剛性更強(qiáng)，企業(yè)要想與環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”空間更小了，這在一定程度上也會增加排放企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。

李夢娟：環(huán)境稅開征后，企業(yè)應(yīng)根據(jù)環(huán)境稅要求做好技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。環(huán)境稅具有強(qiáng)制性，隨著政府對排放標(biāo)準(zhǔn)的控制越來越嚴(yán)格，環(huán)境稅征收范圍會增加，相應(yīng)的稅額也會有所提升。企業(yè)在投資產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)，必須把環(huán)境稅的稅收負(fù)擔(dān)考慮進(jìn)來。對于已經(jīng)處于高污染高排放產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)，要想減輕環(huán)境稅負(fù)擔(dān)，只有通過技術(shù)革新降低排放這一條路，以節(jié)能環(huán)保技術(shù)替代傳統(tǒng)技術(shù)。企業(yè)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和在不同地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資時(shí)，也必須考慮不同地區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求，依據(jù)環(huán)境指標(biāo)和排放要求進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。此外，對于大多數(shù)企業(yè)而言，為了減少因數(shù)據(jù)申報(bào)不實(shí)面臨的風(fēng)險(xiǎn)，或者要減輕因環(huán)境保護(hù)部門數(shù)據(jù)核定不實(shí)形成的稅收負(fù)擔(dān)壓力，企業(yè)要主動進(jìn)行排放控制，安裝符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的排放檢測設(shè)備。

《新理財(cái)》：一個(gè)說法是，環(huán)境稅的征收，將在某種程度上倒逼中國制造業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新。從這個(gè)層面上來講，也是中國制造業(yè)的一個(gè)機(jī)會。對此，您怎么看？

蔡昌：我同意這種看法。一般來說，環(huán)境稅會造成不同排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)競爭條件發(fā)生變化。由于環(huán)境稅本身存在的剛性，使得污染重的企業(yè)的環(huán)境稅負(fù)擔(dān)重，而綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的企業(yè)環(huán)境稅稅收負(fù)擔(dān)輕。環(huán)境稅的征收，會使高能耗高污染企業(yè)的競爭優(yōu)勢喪失，進(jìn)而形成推動制造企業(yè)技術(shù)進(jìn)步節(jié)能減排的外部壓力機(jī)制，促進(jìn)其不斷加大研發(fā)投入，提升技術(shù)水平。

李夢娟：環(huán)境稅征收具有一定的推動技術(shù)進(jìn)步的作用，但是由于環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)并不比排污費(fèi)高，現(xiàn)階段環(huán)境稅是對排污費(fèi)征收的制度平移，當(dāng)前環(huán)境稅征收對推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和提升研發(fā)投入的影響作用有限。環(huán)境保護(hù)征收應(yīng)該配合其他措施，如節(jié)能環(huán)保投入的成本扣除、研發(fā)投資比例增加的稅收優(yōu)惠政策、消費(fèi)者消費(fèi)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的優(yōu)惠政策等，才能產(chǎn)生更為明顯的推動作用。