注重體制機(jī)制創(chuàng)新 切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

蔡永青　王永生　李湛

【摘要】 土地制度改革創(chuàng)新需要有一大批人、一大批地區(qū)去努力探索，而且這是一項(xiàng)艱苦的工作，甚至還有風(fēng)險(xiǎn)。為了解福建省平潭、廈門兩個(gè)綜改試驗(yàn)區(qū)土地制度改革專項(xiàng)方案的落實(shí)情況，筆者于2014年9月25—29日赴福建進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。本論文主要是通過實(shí)地調(diào)研，分析了目前改革進(jìn)展的情況及其存在的問題，最后提出建議和對(duì)策，從而能夠切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，為地區(qū)的人民服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 改革 問題 建議 平潭試驗(yàn)區(qū)

一、改革進(jìn)展情況

1、著力做好對(duì)臺(tái)合作用地保障

平潭試驗(yàn)區(qū)為保障臺(tái)商用地需求，一是完善土地利用總體規(guī)劃管控機(jī)制，編制了《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2011—2030）》并通過福建省政府審批，《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃》也已通過專家評(píng)審；二是改進(jìn)土地利用計(jì)劃管理方式，福建省國(guó)土資源廳下達(dá)土地年度利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)調(diào)減”的原則，保障平潭開放開發(fā)的用地需求；三是試行對(duì)工業(yè)用地先租后讓、租讓結(jié)合。

廈門市加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。制定了《廈門市地價(jià)征收管理補(bǔ)充規(guī)定（試行）》，主要內(nèi)容有三個(gè)方面：一是增加商服用地的適用范圍，新增軟件服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等五種用地類型；二是調(diào)整行業(yè)分類的范圍和內(nèi)容，突出重要行業(yè)對(duì)地價(jià)管理的需求；三是加大對(duì)軟件信息服務(wù)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、大型演藝娛樂業(yè)、經(jīng)營(yíng)性公共設(shè)施產(chǎn)業(yè)以及金融總部辦公的支持力度。

2、創(chuàng)新節(jié)約集約用地機(jī)制

平潭試驗(yàn)區(qū)注重創(chuàng)新節(jié)約集約用地機(jī)制。一是探索差別化供地政策，出臺(tái)《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》、《建設(shè)項(xiàng)目延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限審批管理辦法》和《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)公開出讓管理辦法》，規(guī)范土地出讓，同時(shí)對(duì)工業(yè)用地實(shí)行履約保證金、彈性土地出讓年限；二是嚴(yán)格限制低密度住宅項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，住宅用地的容積率原則上要求大于2.0；三是鼓勵(lì)土地立體開發(fā)，計(jì)劃2014年底出臺(tái)《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)城市地下空間開發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，探索網(wǎng)絡(luò)狀、立體化的城市空間開發(fā)利用體系。

廈門市注重盤活存量土地，摸清了全市存量建設(shè)用地、供而未用土地、閑置土地現(xiàn)狀，出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地開工管理的通知》、《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)國(guó)有建設(shè)用地自行改造實(shí)施意見》。2013年實(shí)施了第一批14個(gè)工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)國(guó)有建設(shè)用地改造項(xiàng)目，改造用地約18.4公頃，建筑面積71萬平方米。2014年又實(shí)施了第二、三批共17個(gè)改造項(xiàng)目，改造用地15.5公頃，建筑面積55.1萬平方米。

3、積極保障農(nóng)民權(quán)益

平潭、廈門兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)積極保障農(nóng)民土地權(quán)益。平潭試驗(yàn)區(qū)探索建立征地補(bǔ)償安置長(zhǎng)效機(jī)制，2013年1月提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)由原1400元/畝調(diào)整為1600元/畝；2013年4月出臺(tái)了留用地管理辦法，大幅提高了留用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由原80萬元/畝調(diào)整為160萬元/畝。廈門市突出抓好宅基地管理與服務(wù)工作，一是改革審批制度，實(shí)行宅基地“統(tǒng)一收地、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一安排”，推行農(nóng)村住宅集中建設(shè)；二是完善宅基地規(guī)劃，對(duì)村莊用地合理劃分禁建區(qū)、限建區(qū)和適建區(qū)；三是對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體建房申請(qǐng)實(shí)行審批綠色通道和長(zhǎng)期全程跟蹤機(jī)制；四是出臺(tái)《廈門市農(nóng)村房屋抵押融資管理暫行辦法》和《廈門市農(nóng)村房屋抵押備案管理暫行辦法》，選擇四個(gè)街鎮(zhèn)開展了農(nóng)村房屋抵押融資試點(diǎn)。

4、探索完善土地管理體制

兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)積極探索完善土地管理體制，努力形成土地管理新格局。廈門市在土地管理體制改革上形成了三個(gè)亮點(diǎn)：一是推行國(guó)有土地上土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證“兩證合一”制度，建立了1∶500比例尺的地籍圖，已登記發(fā)證110萬件；二是在國(guó)內(nèi)率先成功實(shí)施“三規(guī)合一”，將國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與城市建設(shè)規(guī)劃合一，實(shí)現(xiàn)圖形與數(shù)據(jù)疊加一致，目前已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)試運(yùn)行；三是積極探索不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作，作為完善土地權(quán)利制度試點(diǎn)城市，目前在推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作上已經(jīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、形成了工作方案并上報(bào)福建省編辦審批。

平潭試驗(yàn)區(qū)2013年6月成立了用地聯(lián)席委員會(huì)和地價(jià)委員會(huì)，制定了上述兩個(gè)委員會(huì)議事規(guī)則，明確了審議事項(xiàng)，強(qiáng)化對(duì)涉地重大事項(xiàng)的集體決策，建立了土地管理的共同責(zé)任機(jī)制。

二、存在的問題

1、對(duì)臺(tái)合作有待深入

7月15日，平潭綜合試驗(yàn)區(qū)正式封關(guān)運(yùn)作，成為大陸面積最大、政策最優(yōu)的特殊監(jiān)管區(qū)域。國(guó)家賦予平潭的各項(xiàng)優(yōu)惠政策全面落地。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，今年前8個(gè)月平潭綜合試驗(yàn)區(qū)新增臺(tái)資企業(yè)114戶，比去年同期增長(zhǎng)近1.8倍，臺(tái)企新增注冊(cè)資本9000多萬美元。截至目前，該試驗(yàn)區(qū)累計(jì)實(shí)有外商投資企業(yè)320戶，注冊(cè)資本超10億美元。廈門對(duì)臺(tái)合作已有多年，兩岸貿(mào)易中心、兩岸區(qū)域性金融服務(wù)中心、兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作示范區(qū)等都已經(jīng)建立，2013年廈門對(duì)臺(tái)進(jìn)口額81億美元，連續(xù)六年保持大陸最大進(jìn)口量。

按照兩個(gè)試驗(yàn)區(qū)土地改革專項(xiàng)方案，其土地制度改革的重點(diǎn)是以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，深化兩岸交流合作，先行先試創(chuàng)新土地管理制度，形成區(qū)域土地管理新格局。然而，由于試驗(yàn)區(qū)改革方案批復(fù)時(shí)間短，相關(guān)配套政策缺乏等原因，目前的對(duì)臺(tái)合作土地開發(fā)、兩岸民間資本進(jìn)入土地融資領(lǐng)域以及吸收臺(tái)灣專業(yè)人士參與土地資源管理等工作規(guī)模小、內(nèi)容有限，尚需進(jìn)一步努力。

2、破法改革面臨困境

廈門市多年來一直尋求探索建立農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償糾紛裁決新機(jī)制，但受限于上位法約束而一直無法突破。因?yàn)楦鶕?jù)《土地管理法》，征地糾紛的裁決權(quán)在省人民政府或國(guó)務(wù)院，但實(shí)際中作中，許多集體土地征收補(bǔ)償糾紛都通過不同渠道轉(zhuǎn)到廈門國(guó)土房產(chǎn)局，該局代表市政府做出的裁決無法有依據(jù)，行政訴訟時(shí)處于尷尬局面。

平潭試驗(yàn)區(qū)的深入發(fā)展遇到的是國(guó)務(wù)院兩個(gè)規(guī)劃批復(fù)之間的沖突。2011年，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《平潭綜合試驗(yàn)區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》，同意平潭實(shí)施全島開放。然而，這個(gè)新規(guī)劃與1994年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《平潭海壇國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)規(guī)劃》產(chǎn)生了沖突，后者有37km2土地被限定為生態(tài)旅游用地。

3、部分改革進(jìn)展緩慢

平潭與廈門兩個(gè)綜改試驗(yàn)區(qū)土地管理改革部分內(nèi)容進(jìn)展緩慢，主要是改革方案部分內(nèi)容設(shè)置較為抽象，影響了實(shí)施效果。如平潭綜改區(qū)土地改革方案中的“放地、放權(quán)、放利創(chuàng)新兩岸合作的土地開發(fā)模式”，該試驗(yàn)區(qū)對(duì)于如何“放地、放權(quán)、放利”理解上比較困惑，認(rèn)為這部分改革內(nèi)容比較抽象，同時(shí)認(rèn)為相關(guān)法規(guī)、政策也不明朗，對(duì)如何實(shí)施該項(xiàng)改革在對(duì)政策把握與執(zhí)行尺度把握上吃不準(zhǔn)，最終影響了改革方案實(shí)施。

三、下一步改革建議

1、從特色上下功夫

綜改試驗(yàn)區(qū)土地改革要走向深入，必須上下聯(lián)動(dòng)，整合力量，形成特色。目前，平潭試驗(yàn)區(qū)處于初創(chuàng)階段，其土地制度改革需要扶上馬，送一程，而廈門試驗(yàn)區(qū)，已有多年的改革積累，需要深入總結(jié)，并鼓勵(lì)繼續(xù)深入探索。這些綜改試驗(yàn)區(qū)承擔(dān)著先行先試，為其他地區(qū)探路的重大任務(wù)，其改革必須更加超前、更加有力度。因此，需要努力形成上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以更大的勇氣和智慧去落實(shí)土地改革專項(xiàng)方案。建議：一要著力發(fā)揮省廳的作用。省國(guó)土資源廳是國(guó)土資源部與綜改試驗(yàn)區(qū)的聯(lián)系紐帶，且擁有一定的審批權(quán)限，在推進(jìn)綜改試驗(yàn)區(qū)土地制度改革上大有可為；二要建立改革智力支持體系。針對(duì)綜改試驗(yàn)區(qū)遇到的各類改革難題，開展攻關(guān)研究，及時(shí)答復(fù)地方關(guān)切，促進(jìn)改革專項(xiàng)方案順利落地。

2、從制度上堵漏洞

改革方案的落實(shí)關(guān)鍵在于制定并實(shí)施好一系列保障和促進(jìn)改革的相關(guān)制度。為落實(shí)好綜改試驗(yàn)區(qū)土地制度改革專項(xiàng)方案，建議盡快完善以下三項(xiàng)制度：一是定期評(píng)估制度。要定期評(píng)估試驗(yàn)區(qū)土地改革進(jìn)展，分析面臨的問題，提出有針對(duì)性的促進(jìn)改革方案落實(shí)的政策建議，包括對(duì)于改革方案的部分內(nèi)容提出完整、完善的對(duì)策建議；二是建立綜改試驗(yàn)區(qū)土地改革聯(lián)系人制度。定期上報(bào)改革信息，匯報(bào)和請(qǐng)示改革重要事項(xiàng)；三是建立改革信息共享制度。要通過建設(shè)改革專門網(wǎng)站，構(gòu)建綜改試驗(yàn)區(qū)土地制度改革信息共享平臺(tái)，促進(jìn)各個(gè)試驗(yàn)區(qū)相互交流土地制度改革經(jīng)驗(yàn)，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同推進(jìn)有關(guān)改革。

3、從環(huán)境上促改革

改革需要有好的環(huán)境，要通過改善環(huán)境來促進(jìn)改革。建議：一要加快土地管理法修編進(jìn)程，完善試驗(yàn)區(qū)改革法律保障。當(dāng)前，地方土地改革探索不斷深入，對(duì)《土地管理法》等相關(guān)法規(guī)修編的呼聲日益高漲。建議有關(guān)部門加快推進(jìn)此項(xiàng)工作，不斷完善綜改試驗(yàn)區(qū)土地改革的法制環(huán)境；二要著力構(gòu)建改革創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，不斷形成改革的共識(shí)與氛圍。土地制度改革創(chuàng)新需要有一大批人、一大批地區(qū)去努力探索，而且這是一項(xiàng)艱苦的工作，甚至還有風(fēng)險(xiǎn)。建議出臺(tái)鼓勵(lì)土地制度改革創(chuàng)新的激勵(lì)辦法，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有土地制度改革創(chuàng)新的總結(jié)提升、表揚(yáng)與宣傳，不斷形成改革的共識(shí)與氛圍。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 梅進(jìn)祿：平潭綜合試驗(yàn)區(qū)開發(fā)建設(shè)的SWOT分析[J].社科縱橫，2013（9）.

[2] 陸德生、紀(jì)榮榮：全面加強(qiáng)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法制建設(shè)[J].江淮論壇，2008（1）.

[3] 陳振明、李德國(guó)：國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐探索與發(fā)展趨勢(shì)[J].中國(guó)行政管理，2008（11）.

[4] 王立國(guó)：城市綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的目標(biāo)設(shè)定和關(guān)系協(xié)調(diào)[J].開放導(dǎo)報(bào)，2006（5）.

（責(zé)任編輯：徐悅）