農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地開發(fā)問題研究

王偉兵　賀俊程

【摘要】 農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地政策是推動社會主義新農(nóng)村建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源，促進城鄉(xiāng)發(fā)展，保障被征地農(nóng)民利益，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要舉措。本文對蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地發(fā)展的現(xiàn)狀進行分析，對其中存在的問題進行梳理，最后提出農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地有效利用開發(fā)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 蘿崗區(qū) 農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地

一、蘿崗區(qū)征地及農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地發(fā)展的現(xiàn)狀

截至2013年底，中新廣州知識城范圍內(nèi)征地共涉及18個村、1個社區(qū)，面積達到4090公頃（62350畝）。其中，征地面積處在第一檔次（600～699公頃）的是何棠下村和楓下村，征地面積分別達到696.68公頃和661.53公頃；征地面積處在第二檔次（300～399公頃）的是燕塘村、黃田村和佛村，征地面積分別是399.91公頃、360.66公頃和300.64公頃；征地面積處于第三檔次（200～299公頃）的有四個，分別是鳳尾村、湯村、長庚村和重崗村，征地面積分別達到273.58公頃、253.24公頃、248.58公頃和230.91公頃。

中新知識城征地空間分布主要以2020年為時間分界點，2020年以前規(guī)劃征地面積為2024公頃（30360畝），而2020年以后規(guī)劃征地為2066公頃（30990畝）。中新知識城2020年以前征地占整個征地規(guī)劃的49.5%，而2020年以后征地占整個征地規(guī)劃的50.5%。

1、中新知識城留用地規(guī)模劃分

中新知識城留用地規(guī)模規(guī)劃分為近期留用地布局、中期留用地布局和遠期留用地布局。

近期留用地布局。蘿崗區(qū)在征地的過程中，考慮到重點項目引進、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、產(chǎn)業(yè)集聚等多重因素，規(guī)定各批次的征地過程中都可以使用留用地，前提條件是符合土地利用總規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃。

中期留用地布局，又稱2020年留用地布局。中新知識城規(guī)劃2020年留用地共322.3公頃，其中符合2020年土地規(guī)劃建設用地的留用地為189.2公頃；在已征地的4090公頃范圍內(nèi)的有153公頃。

2、中新廣州知識城留用使用情況

留用使用主要包括留用地性質(zhì)和留用地開發(fā)。中新廣州知識城留用地性質(zhì)主要分為工業(yè)用地、商業(yè)用地、商務用地和教育科研用地四種。一般而言，工業(yè)用地和商業(yè)用地規(guī)模較大。2020年留用地中工業(yè)用地和商務用地分別達到105.73公頃和122.75公頃，占留用地面積的比例分別為33%和38%；而遠期留用地規(guī)劃中工業(yè)用地和商務用地分別達到212.82公頃和162.30公頃，占留用地面積的比例分別為37%和28%。這充分表明，留用地的主要用途在于工業(yè)和商業(yè)。

二、蘿崗區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地利用存在的問題

1、留用地產(chǎn)權(quán)不明確

我國現(xiàn)行的《土地管理法》等文件中，對農(nóng)村集體土地收益、增值等方面的法律法規(guī)存在缺陷，導致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有的集體土地行使權(quán)是不充分的。同時，地方性的文件規(guī)定，集體經(jīng)濟留用地不能以集體經(jīng)濟組織中的個人名義進行登記管理，而要以被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名義進行登記管理，且不允許政府和集體經(jīng)濟組織把土地分配到集體組織中的個人。

農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地的產(chǎn)權(quán)分割政策不明確。在《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》和《關(guān)于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》文件中，都沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟用地的產(chǎn)權(quán)問題。只是規(guī)定留用地原則上保持集體土地性質(zhì)，而在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可以征收為國有土地。留用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租或通過其他形式用于經(jīng)營性項目和工業(yè)用地，可以參照國有土地使用權(quán)公開假意的程序和辦法，通過招拍掛土地市場方式進行。

在政府實際操作層面，由于留用地產(chǎn)權(quán)不明確，致使村集體經(jīng)濟組織及村民個人在地方政府實際征地的過程中對留用地的地塊選址、留用地價值等方面只有簡單的知情權(quán)，沒有實質(zhì)性參與土地估價、議價和定價的過程，農(nóng)民合法利益在一定程度上很難得到保障。

2、留用地規(guī)劃不詳細

廣州開發(fā)區(qū)留用地規(guī)模只是根據(jù)征用地的10%進行保留，但是，沒有對其用途、地塊的選址等進行合理的規(guī)劃。沒有對留用地的規(guī)模進行詳細的規(guī)劃。從《廣州市蘿崗區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020）》中可以清楚看出，在土地規(guī)劃中，嚴格控制城鎮(zhèn)建設用地擴張規(guī)模，保障重點建設項目用地需求，大力推行城鎮(zhèn)建設用地集中布局和產(chǎn)業(yè)集聚，總體上形成中新知識城與七個城區(qū)共同發(fā)展的土地利用空間格局。到2020年，建設用地總規(guī)?？刂圃?443公頃，城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模控制在10373公頃，城鎮(zhèn)工礦用地總規(guī)模為8900公頃；而全區(qū)耕地保有量為5150公頃，基本農(nóng)田保護面積為4500公頃。而對經(jīng)濟留用地沒有進行總體的規(guī)劃和控制。

3、留用地政策不夠細化

首先，國家層面的關(guān)于土地方面的法律和政策主要有《中華人民共和國土地法（第二次修訂）》（簡稱《土地法》）、《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地土地管理的決定》、《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》。其中《土地法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，及全民所有制和勞動群眾集體所有制”，但是沒有進一步將集體土地在征收的過程中進一步細分為留用地和非留用地，留用地的土地性質(zhì)、土地用途、開發(fā)性質(zhì)等都沒有相關(guān)的解釋，從而會引起留用地在項目開發(fā)實際操作過程中較多的問題。《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》第十六條“要高度重視農(nóng)村集體建設用地的規(guī)劃管理”中規(guī)定“利用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)建設，必須符合規(guī)劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，嚴格禁止‘以租代征將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地”?！秶鴦赵宏P(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》第十三條“妥善安置被征地農(nóng)民”中規(guī)定“對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設用地土地使用權(quán)入股”。以上的文件均沒有明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地征用過程中的留用地問題，留用地如何儲備、如何評估、如何入股、留用地開發(fā)、留用地項目處置、留用地項目的增值分配、留用地融資抵押等一系列問題均未涉及。

其次，廣東省關(guān)于集體經(jīng)濟組織留用地方面的政策法規(guī)主要有《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》、《關(guān)于貫徹實施〈廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法施行〉的通知》、《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》。以上的文件雖然對廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地的留用規(guī)模、選址、補償方案、開發(fā)模式等進行了較為詳細的規(guī)范，但是對于留用的性質(zhì)仍然沒有完全界定清楚?！稄V東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第六條規(guī)定，“留用地應當依法轉(zhuǎn)為建設用地。留用地原則上保留集體土地性質(zhì)；在城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的留用地可征收為國有土地”。這雖然在一定的程度上規(guī)定了留用的性質(zhì)問題，但是還比較含糊，在實際操開發(fā)過程中，地方政府和開發(fā)商都不敢輕易開發(fā)留用地。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地有效利用開發(fā)的政策建議

為進一步優(yōu)化城市空間布局，同時滿足重點項目的用地需求，使蘿崗區(qū)成為“知識經(jīng)濟先行區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、智慧城市樣板區(qū)、宜業(yè)宜居生態(tài)區(qū)”，要切實做好社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，極大限度地利用開發(fā)好農(nóng)村經(jīng)濟留用地，使之既能有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間資源配置，優(yōu)化城市空間功能布局，保護好耕地資源集約節(jié)約可利用，保證經(jīng)濟留用地合理開發(fā)，又能確保國家、省乃至市縣等重點項目的順利實施，促使環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

1、進一步明確留用地產(chǎn)權(quán)

首先，要進一步明確留用地在國家征用的過程中產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變問題，即由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐倪^程中，應該享有國有土地在市場上同等的待遇，不應該進一步區(qū)分為集體留用地和非集體留用地，應統(tǒng)一視為國有土地，按照市場價格統(tǒng)一在市場上流轉(zhuǎn)。其次，明確留用地項目產(chǎn)權(quán)問題，主要指留用地開發(fā)的房地產(chǎn)項目的產(chǎn)權(quán)分割問題，產(chǎn)權(quán)分割問題又進一步涉及到房地產(chǎn)前期購買問題和后期轉(zhuǎn)讓問題。

2、加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地的規(guī)劃管理

對經(jīng)濟留用地要嚴格按照可建設征地（符合“兩規(guī)”）的10%返還留用地，同時結(jié)合中新知識城開發(fā)建設實際情況，采取“貨幣補償、物業(yè)置換、實地返還”等多種方式，確保被征地農(nóng)民合法利益得到保障。應按照中新廣州知識城當前征地和未來經(jīng)濟社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級的需要，對農(nóng)村經(jīng)濟留用地進行總量控制，并結(jié)合蘿崗區(qū)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，在發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的同時，也能保障國家建設用地需求。結(jié)合知識城發(fā)展的階段和規(guī)劃，按照“服從規(guī)劃、同一部劇、合理安排、節(jié)約集約使用”的原則，對農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地的選址進行科學合理的統(tǒng)一安排。由蘿崗區(qū)政府、廣州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和中新廣州知識城會同國土規(guī)劃局等單位進行規(guī)劃，鼓勵各個村之間實現(xiàn)跨村選址、集中連片區(qū)留地。

3、加強農(nóng)村經(jīng)濟集體組織留用地的開發(fā)管理

首先，要按照城市發(fā)展規(guī)劃、土地節(jié)約集約利用規(guī)劃、重點項目發(fā)展規(guī)劃等要求，對留用地進行有序開發(fā)，鼓勵公益性項目，限制環(huán)境污染項目。其次，在對農(nóng)村留用地的開發(fā)管理過程中，應該根據(jù)城市總體規(guī)劃、城市功能、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重點項目引進計劃等，將中新知識城合理劃分為核心區(qū)、一般區(qū)和邊緣區(qū)，分類對留用地進行開發(fā)建設。對核心區(qū)應該遵循城區(qū)標準進行規(guī)劃、建設，從而提高城市規(guī)劃和建設檔次和品味。再次，對留用地要采取規(guī)劃、開發(fā)和監(jiān)管并重措施，有效盤活留用地，加快中心城區(qū)發(fā)展，同時有效壯大集體經(jīng)濟，在征地的過程中，要全面考慮留用地政策的適應范圍、留用地指標核發(fā)、留用地指標管理、留用地指標使用等，從而能夠合理對留用地的位置、規(guī)模等進行科學布局。最后，進一步完善留用地項目開發(fā)方式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地出讓開發(fā)應該由村集體經(jīng)濟組織根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況自行選擇。集體經(jīng)濟組織可以選擇自主開發(fā)、留用地貨幣化、合作開發(fā)等模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可在充分考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級、城鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎上，對集體經(jīng)濟留用地進行自主開發(fā)。同時，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織留用地項目可以根據(jù)新建項目用地實際需求出發(fā)，參照國有土地出讓方式，以招拍掛方式在土地市場上進行公開出讓。為進一步規(guī)范集體經(jīng)濟組織留用地出讓，可以先通過土地儲備中心備案，通過土地評估機構(gòu)對留用地進行客觀評估，交易過程公正公平合理，使集體經(jīng)濟組織和個人的利益最大化。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)自身實力和合作方的需要，共同開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟留用地。

4、加強審計監(jiān)督及土地監(jiān)管

以土地出讓收支為切入點，加強對經(jīng)濟留用地規(guī)劃、供應、開發(fā)、融資等環(huán)節(jié)的審計監(jiān)督，以進一步加強對土地的監(jiān)管。主要在以下幾個方面展開審計：對土地儲備管理進行審計，以了解土地儲備動態(tài)；依法加強土地出資金審計，追蹤資金的來龍去脈；加強土地違法行為的責任追究；加強征地補償金等方面審計，切實保障被征地農(nóng)民利益。

【參考文獻】

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（責任編輯：胡婉君）