農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

何嘉歡 安東　劉方文

【摘要】 本文采用實地調(diào)研和區(qū)域?qū)Ρ确治龇?，研究湖北省宜昌市和襄陽市的農(nóng)村宅基地及其房屋的流轉(zhuǎn)狀況。研究結(jié)果表明：該地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方式主要有國家征收、企業(yè)征用、買賣和出租四類。影響流轉(zhuǎn)的主要因素是區(qū)位因素和農(nóng)民文化程度。分析結(jié)果表明：宅基地流轉(zhuǎn)有其必要性和潛在的市場，但現(xiàn)實中還存在一些問題。最后，提出應重整規(guī)劃農(nóng)村房屋布局，適當放寬法律限制，建立健康有序的宅基地流轉(zhuǎn)市場的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn) 現(xiàn)狀 原因

一、引言

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進，城市建設(shè)用地擴張與農(nóng)村地區(qū)固有宅基地及保護耕地的政策之間的矛盾越來越突出。宅基地的流轉(zhuǎn)問題一直受到各界的關(guān)注，部分專家學者實地調(diào)查研究了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，如北京市郊區(qū)農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，另有學者關(guān)注新疆等經(jīng)濟發(fā)展相對落后的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況，而對于我國中部經(jīng)濟發(fā)展處于中游水平的地區(qū)，如湖北省宜昌市和襄陽市農(nóng)村地區(qū)的宅基流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的研究則相對較少。因此，本文選取了枝江市問安鎮(zhèn)及李樓鎮(zhèn)作為調(diào)查地，對兩地的宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)狀況做了詳細了解和分析，并提出相關(guān)建議，旨在為有關(guān)部門制定宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策措施提供參考和依據(jù)。本次調(diào)查發(fā)放并回收有效問卷231份，其中參與宅基地流轉(zhuǎn)的186份。

二、流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1、流轉(zhuǎn)方式

李樓鎮(zhèn)和問安鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有買賣、出租、國家或集體征收、企業(yè)征用幾種，其中國家和企業(yè)征收征用居多，買賣、出租也較為活躍，如圖1所示。

（1）買賣房屋。據(jù)調(diào)查，李樓鎮(zhèn)和問安鎮(zhèn)宅基地買賣主要存在于同村村民間或近郊與遠郊不同村的村民之間。買賣房屋后房屋所有權(quán)證發(fā)生轉(zhuǎn)移，通常還由買方出資修葺房屋或者改造房屋結(jié)構(gòu)，部分房屋的用途轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用房。目前還未出現(xiàn)市區(qū)居民購買農(nóng)村住宅及宅基地用于退休養(yǎng)老或度假休閑的現(xiàn)象。同村成員之間的買賣是由于某些村民農(nóng)轉(zhuǎn)非后留下房屋閑置無人居住，或有些農(nóng)戶由于婚喪嫁娶一戶擁有多處宅基地及住房。據(jù)調(diào)查，一戶多宅的現(xiàn)象比較普遍，很多村民表示擁有村內(nèi)及道路邊兩處住房，而位于村內(nèi)的住房由于地理位置相對不便或有閑置，于是出售給同村那些急需建房又無處安排的居民。按照《湖北省人民政府辦公廳關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作的通知》以下簡稱《通知》，“農(nóng)村村民因繼承房產(chǎn)形成一戶擁有兩處及以上宅基地的，可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)買賣”，屬于合法行為。另一種情況是遠郊村民由于生活所在地基礎(chǔ)設(shè)施不完善，交通不便利等原因，希望搬遷到近郊靠近城鎮(zhèn)的村莊以求經(jīng)商或務(wù)工便利。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遠郊村民一般是通過親戚或熟人介紹購買近郊村莊村民閑置的房屋，并與該村村委會達成協(xié)議遵守本村規(guī)定，承擔村民義務(wù)?！锻ㄖ分袑τ谵r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍的規(guī)定中并沒有指出不同集體經(jīng)濟組織之間可以買賣宅基地，但對于“外來人口落戶，成為本集體經(jīng)濟組織成員承擔村民義務(wù)，需要建住宅而無宅基地的”，“可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)申請使用宅基地”。

（2）出租房屋。以出租方式參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶僅有8戶，占流轉(zhuǎn)總體的4.3%。出租房屋的現(xiàn)象并不普遍且主要存在于近郊村莊，承租人通常是同村或遠郊村民。出租房屋即近郊村民在依法取得的宅基地上建成房屋后將房屋整體或部分出租，個人獲得利益，承租人將房屋用于居住或經(jīng)營服務(wù)場所，在出租房屋的同時也出租了宅基地的使用權(quán)。選擇租用房屋的村民較之上述購買住房和宅基地的村民一般經(jīng)濟條件較差或急需用房，租用時間為一至兩年，時間較短。也有個別租用時間長達幾十年的，租金一次性付清，此類出租人往往搬離，不再回來要房，承租人長期擁有此房。隨著城鎮(zhèn)化不斷推進，靠近城鎮(zhèn)的村莊各項基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，交通越來越便利，于是很多村民不再以務(wù)農(nóng)為生，轉(zhuǎn)而以經(jīng)營自家路邊門店獲取收益，由于經(jīng)商收益更大，因此靠近道路兩旁的宅基地住房也體現(xiàn)出了更大的價值，村民在原有住房基礎(chǔ)上加蓋增高，用作倉庫或轉(zhuǎn)租，以獲取更多收益。

（3）國家或集體征收宅基地。調(diào)查問卷中，有107戶選擇了國家或集體征收方式參與流轉(zhuǎn)，占流轉(zhuǎn)總數(shù)的57.5%，比例最高。國家征收是由于在農(nóng)村地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開發(fā)需要占用部分農(nóng)民的宅基地而將部分農(nóng)民搬遷，原宅基地改作他用。例如高速公路的修建，公路經(jīng)過的部分農(nóng)戶就必須搬遷。由于城市規(guī)劃調(diào)整原因，城鄉(xiāng)結(jié)合部的部分原宅基地被用作城市建設(shè)用地，也使得農(nóng)民搬遷。因宅基地被征收而搬遷的農(nóng)戶將按照相關(guān)規(guī)定得到相應的搬遷補償。另外值得一提的是，新農(nóng)村建設(shè)正處于蓬勃發(fā)展階段，李樓鎮(zhèn)和問安鎮(zhèn)均有村民整體搬遷后入住房屋樣式及面積統(tǒng)一規(guī)劃的新農(nóng)村。

（4）企業(yè)征用。一些企業(yè)選擇將廠房修建在市郊地區(qū)，可能涉及占用部分農(nóng)民宅基地，因此在參與流轉(zhuǎn)的問卷中有41戶選擇該選項，占總數(shù)的22.04%。在李樓鎮(zhèn)近郊就可見大大小小許多當?shù)厮?、棉紡企業(yè)的廠房。在廠房修建規(guī)劃過程中需要征用部分農(nóng)民宅基地，用地企業(yè)需按照規(guī)定向上級土地管理部門申請并辦理審批手續(xù)，并按規(guī)定對被征用地的組織和村民進行補償和安置?！逗笔⊥恋毓芾韺嵤┺k法（修正）》中規(guī)定“征用宅基地按臨近土地的補償標準補償”。用地企業(yè)征用宅基地后，村民不再擁有宅基地使用權(quán)，但按照《通知》，“因發(fā)生或防御自然災害、實施村鎮(zhèn)規(guī)劃以及進行鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，必須調(diào)整搬遷的”，“可以在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)申請使用宅基地”。

2、影響流轉(zhuǎn)的因素

根據(jù)調(diào)查，影響農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的因素主要是區(qū)位因素、村民的文化程度及村民對于宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度。

（1）區(qū)位因素。區(qū)位因素對于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的影響主要表現(xiàn)在三個方面。第一，區(qū)位因素影響宅基地流轉(zhuǎn)的活躍程度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宅基地買賣、轉(zhuǎn)讓、企業(yè)征收等活動主要集中在靠近城鎮(zhèn)的近郊，而距離城鎮(zhèn)較遠地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)活動則遠沒有近郊活躍。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，李樓鎮(zhèn)參與宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中90%以上集中在李樓村及老河口市近郊經(jīng)濟相對發(fā)達的村莊，而遠郊的鮑河村等村莊因為交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，村民多數(shù)外出務(wù)工，“空心村”現(xiàn)象嚴重，少有房屋及宅基地能夠流轉(zhuǎn)出去。第二，區(qū)位因素影響宅基地流轉(zhuǎn)的方式。企業(yè)征用、國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征收方式的流轉(zhuǎn)都集中在近郊，而宅基地及房屋買賣、出租的方式涉及到遠郊，且遠郊村民均為買方或承租方，他們?yōu)榱松罘奖慊蛟诮脊S及城鎮(zhèn)務(wù)工便利而購買或租用近郊村民的房屋，原有房屋留給老人居住或長期閑置。近郊村民在外出打工搬到經(jīng)濟條件更好的城市購買商品房后會將原有宅基地及房屋賣出，成為賣方；或擁有兩處以上宅基地或自己房屋加蓋后有閑置的選擇出租，成為出租方。第三，區(qū)位因素影響宅基地流轉(zhuǎn)的價格。越是靠近城鎮(zhèn)的近郊宅基地，房屋買賣、出租的價格越高。在同一村內(nèi)，道路兩側(cè)有門面的農(nóng)宅買賣及出租的價格要高于位于村子內(nèi)部農(nóng)宅的價格。

（2）村民文化程度及態(tài)度。村民的文化程度及對宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度也是影響宅基地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。在問安鎮(zhèn)和李樓鎮(zhèn)，我們對農(nóng)戶文化程度、農(nóng)戶對于相關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的法律認知及宅基地流轉(zhuǎn)的態(tài)度進行了訪談和問卷調(diào)查。調(diào)查顯示，81%的農(nóng)戶認為宅基地所有權(quán)是屬于個人的，私人占有，并可由個人自由處置；認為宅基地所有權(quán)歸國家或集體的只占17%；還有個別村民表示沒想過或不知道。由此可見，村民對于相關(guān)法律權(quán)利的認知并不是很清楚，這使相關(guān)土地部門對于宅基地的管理與控制難度加大。另據(jù)調(diào)查，82%的村民認為宅基地可自由流轉(zhuǎn)，10%的村民認為僅限同村流轉(zhuǎn)，僅有少數(shù)村民認為不能流轉(zhuǎn)。對于“單位和個人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”的規(guī)定及“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)定，更是有高達90%的村民表示不知道。在調(diào)查中，知道宅基地所有權(quán)屬于集體或了解一些相關(guān)法律政策的基本是文化程度在初中及以上的戶主，而年齡偏大，文化程度為小學甚至文盲的村民都不清楚宅基地所有權(quán)及相關(guān)的法律規(guī)定。約50%的農(nóng)戶對于宅基地流轉(zhuǎn)持“無所謂”的觀望態(tài)度，少部分農(nóng)戶認為宅基地是安身立命之根本，反對出售方式的宅基地流轉(zhuǎn)，但仍有32.6%的農(nóng)戶表示宅基地流轉(zhuǎn)可以節(jié)約土地資源，也可為農(nóng)戶增加收入，所以支持宅基地的流轉(zhuǎn)。村民的文化程度與態(tài)度在某種程度上決定了其是否愿意參與宅基地的流轉(zhuǎn)，是影響宅基地流轉(zhuǎn)的重要因素之一。

三、流轉(zhuǎn)原因及必要性

1、經(jīng)濟利益的驅(qū)動，存在隱性市場

在調(diào)查中，買賣、出租的流轉(zhuǎn)方式雖不是最多的，但其存在也反映出宅基地流轉(zhuǎn)有一定的市場。對于近郊村民來講，作為賣方或出租方，通過房屋買賣或出租，可以將閑置的固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)金收入，收益可觀。據(jù)調(diào)查，舊宅出賣價格因區(qū)位而異，一般不低于原造價，而出租更是可以獲得持續(xù)性收入。作為遠郊買方或承租方的村民，希望搬遷到近郊靠近城鎮(zhèn)的村子的愿望比較強烈，一方面，靠近城鎮(zhèn)可以享受更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施給生活帶來的便利，另一方面，區(qū)位優(yōu)勢為自身在城鎮(zhèn)務(wù)工或者經(jīng)商提供了條件。

2、有利于土地集約利用和改善村容村貌

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，以國家或集體征收方式參與流轉(zhuǎn)是宅基地流轉(zhuǎn)最主要的形式。據(jù)介紹，李樓鎮(zhèn)一些村莊原本是村民自主選址搬遷落戶、自發(fā)集聚而形成的。隨著時間推移和經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，原宅基地的加蓋擴充使得村內(nèi)農(nóng)宅的布局參差不齊，不再整齊劃一，這不僅使村民間因為宅基地而起的糾紛增加，更使得大量零散土地得不到有效的利用。通過集體征收統(tǒng)一規(guī)劃的方式，建成規(guī)模樣式一致的新住宅，不僅使每家每戶宅院范圍明確，有利于防止糾紛，更有利于集約利用原本參差交錯的房屋間零散的土地，還使得村容村貌得以美化和改善。因此，村民參與國家和集體統(tǒng)一征收宅基地，規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村是十分必要的。

3、城市范圍擴大，工業(yè)用地需求增大

近幾年，伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國經(jīng)歷著人口和產(chǎn)業(yè)活動在空間上向城鎮(zhèn)集聚，農(nóng)村地區(qū)逐漸向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)變的城鎮(zhèn)化過程。以李樓鎮(zhèn)為例，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如水果加工、棉紡織加工等工廠在本地選址，這些廠房由靠近鎮(zhèn)中心的近郊地區(qū)不斷向外擴張，需要越來越多的建設(shè)用地，從而不得不占用部分耕地或農(nóng)村宅基地，使得農(nóng)民被迫參與宅基地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民參與流轉(zhuǎn)在獲得相應的搬遷安置補償?shù)耐瑫r，工業(yè)企業(yè)的增加也為當?shù)氐拇迕裉峁┝烁嗟木蜆I(yè)崗位。在李樓鎮(zhèn)李樓村有80%以上的村民并不以務(wù)農(nóng)為生，而主要在當?shù)仄髽I(yè)務(wù)工或經(jīng)營自己門面生意。城鎮(zhèn)化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，由于企業(yè)建設(shè)用地擴張而涉及的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也難以避免。

四、流轉(zhuǎn)中存在的問題

1、農(nóng)村宅基地布局混亂，私搭亂建，一戶多宅現(xiàn)象嚴重

在我們走訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有少數(shù)地區(qū)的村子進行了統(tǒng)一的規(guī)劃。在鎮(zhèn)中心地區(qū)，多數(shù)居民自發(fā)地將房屋建在道路兩旁，便于自家房屋用作門面做一些餐飲、零售等生意以增加收入。但是有少數(shù)已在路邊建房的村民表示，在村子內(nèi)部仍有老屋閑置。另外，受路邊的房屋將來有可能被拆遷的預期影響，有的村民為了多獲得一些拆遷費而私下違規(guī)搭建，加高加深房屋，由此也引發(fā)了很多村民間的糾紛?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定，“一戶一宅”，面積不能超過省、市、自治區(qū)規(guī)定的標準，但實際上超標建房，甚至“一戶多宅”現(xiàn)象隨處可見。目前，農(nóng)村呈現(xiàn)出人口減少但宅基地面積增加的趨勢。據(jù)調(diào)查，有超過一半的農(nóng)戶家里至少有一人在外務(wù)工，也有全家在外務(wù)工的農(nóng)戶，他們有的在家已建有新房，但數(shù)年才回來一次，村中新房陷入長期的空置狀態(tài)，有的在城里購買了新房，但受“老屋不能動”的思想束縛，村中的老宅長期閑置，有的甚至成了危房。在偏遠的鄉(xiāng)村，房屋布局零散混亂，房屋閑置的現(xiàn)象也比較明顯。另外，村民不了解國家及地方規(guī)定的宅基地的面積標準，甚至對于國家“一戶一宅”等相關(guān)規(guī)定也并不知曉，如有關(guān)部門疏于管理，導致一戶多宅，超標建房，土地資源浪費。

2、法律法規(guī)的限制，阻礙了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織所有，使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。農(nóng)民對宅基地沒有物權(quán)就沒有流轉(zhuǎn)和入市經(jīng)營的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民出讓、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！鞭r(nóng)村宅基地是其賴以生存居住的場所，是農(nóng)民社會保障的重要組成部分。而我國現(xiàn)有的社會保障體系還不完全，覆蓋面較窄，不能完全顧及到農(nóng)村大多數(shù)居民。在這種社會保障制度不健全的情況下，為了生存保障，許多進城農(nóng)民寧可讓宅基地閑置也不愿退出或流轉(zhuǎn)。這些規(guī)定實質(zhì)上限制了農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，同時也影響了農(nóng)村勞動力向城市流入。

3、法律法規(guī)不完善，私下流轉(zhuǎn)市場混亂

目前，農(nóng)村宅基地多為私下流轉(zhuǎn)，相關(guān)的法律法規(guī)并不完善。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)從流轉(zhuǎn)條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均缺乏法律法規(guī)及相關(guān)政策的指導和規(guī)定。而自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果不受法律保護，出租、轉(zhuǎn)讓等行為發(fā)生后，一旦出現(xiàn)糾紛，法院只能根據(jù)大法的規(guī)定判處此項交易不成立，一味維護村民的權(quán)利即宅基地使用權(quán)所有者的權(quán)利而損害了承租方的權(quán)利；或當有關(guān)的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地及其附屬房屋的強制登記制度，轉(zhuǎn)讓方憑建房申請表和審批機關(guān)的審批文件，仍向有關(guān)拆遷部門主張征地的補償費用，極易引起糾紛；還有賣方在城里生活困難，回村里再要批地而引起糾紛的情況。另外，由于農(nóng)民知識文化水平有限，對于相關(guān)法律法規(guī)并不知曉，在企業(yè)強行征地后也可能成為弱勢群體，得不到相應的補償，利益受損。種種糾紛易導致矛盾激化，宅基地流轉(zhuǎn)受阻，很可能帶來重大事故進而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

五、對策及建議

1、集約利用土地，規(guī)劃布局

結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理組織宅基地布局，改變村落破舊零亂的面貌。對近郊經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)道路兩旁的已有私搭亂建的行為進行查處，規(guī)范管理，鼓勵村民建樓房，節(jié)約占地面積。在村子內(nèi)部和偏遠的村子清理“一戶多宅”長期空置的房屋，對于零散分布的宅基地和房屋進行集中規(guī)劃，建立村民社區(qū)，提高土地的利用效率。

2、適度放寬法律限制，完善相關(guān)規(guī)定

適當放寬法律限制，在維持農(nóng)村村民在買賣、出租房屋后不得重新申請宅基地的前提下做好宅基地登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民出租、出售宅基地的行為逐漸合法化。在這個過程中必須要加強引導和規(guī)范，改變法律法規(guī)滯后的局面。要明確宅基地合法流轉(zhuǎn)的范圍，確立農(nóng)民對宅基地享有物權(quán)并做好登記和發(fā)證工作，可建立數(shù)據(jù)庫，對每戶宅基地的邊界和產(chǎn)權(quán)進行界定，為宅基地流轉(zhuǎn)市場做好準備。

3、建立健康有序的流轉(zhuǎn)市場

建立規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)制度，對宅基地的流轉(zhuǎn)形式、程序及登記和管理措施進行具體規(guī)定，避免宅基地流轉(zhuǎn)之后的糾紛。建立合理的宅基地分配機制，對于收益的分配要考慮到農(nóng)民的利益，在征收宅基地的同時要充分聽取農(nóng)戶意見。提高農(nóng)民的權(quán)利意識和對相關(guān)法律法規(guī)的認知，了解國家征收企業(yè)征用土地應給予農(nóng)民的補償標準，避免農(nóng)民由于相關(guān)規(guī)定和法律知識的欠缺而在流轉(zhuǎn)過程中被動接受補償，利益受損。加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，解決農(nóng)民的后顧之憂。建立健康的宅基地流轉(zhuǎn)市場，使價格在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場中發(fā)揮基性作用，價格的確定要符合宅基地區(qū)位環(huán)境的差異性，使農(nóng)民可以從流轉(zhuǎn)中獲得應有的收益。

（注：課題小組成員：任佳莉，方文杰，段志剛；基金項目：2014年湖北經(jīng)濟學院經(jīng)濟學系大學生科研基金重點項目，項目編號：SZ201403。）

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（責任編輯：張瓊芳）