轉型期我國公眾訴求與政府回應互動機制探析

鄭斌

【摘 要】近年來，隨著改革開放的腳步不斷加大，我國社會經濟成分日漸多樣化，人們的經濟利益、社會生活方式與要求的多樣化，各種社會矛盾日益凸顯，有些問題甚至不斷激化進而導致一些地區(qū)出現(xiàn)緊張狀態(tài)。近年來發(fā)生的“孫志剛事件”、“廈門等地PX 事件”、“貴州甕安事件”、“湖北石首事件”、“廣東烏坎事件”“杭州垃圾焚燒廠事件”等群體性事件，不僅表明服務型政府建設的任重道遠，同時也暴露出我國政府決策中公眾訴求與政府回應互動缺陷。建立一個公眾利益能積極順暢表達，政府及時有效回應的良好互動機制，成為大多數中國人的內在呼喚。

【關鍵詞】公眾訴求；政府回應；互動機制

一、公眾訴求與政府回應的基本內涵

公眾是一個內涵廣泛的概念，通常是指所有顯性的或潛在的關注、影響一個團體達到其所期望的結果的社會組織及個人，公眾一詞同時具有個體性和大眾性的特點。訴求一詞，在《現(xiàn)代漢語詞典》中是如此含義：1、陳訴和請求；2、追求，要求。簡單來說，訴求是人們表達出自己的某種意愿、觀點和請求。本文所說的公眾訴求，是指公民在自己的合法性權利受到侵害時或者針對周圍感興趣的社會現(xiàn)象、社會問題，借用一定的方式表達出來并期待得到滿足的某種意愿、觀點和請求。

公共管理學者格羅弗·斯塔林在《公共部門管理》一書中提出，政府回應“意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的反應，并采取積極措施解決問題。”我國學者通常認為政府回應是“政府在公共管理過程中，對公眾的需求和提出的問題做出積極敏感的反應和回復的過程?！痹谝欢ㄒ饬x上，政府回應體現(xiàn)的是一種責任性。

公眾訴求與政府回應的邏輯關系有以下幾個方面：第一，公眾訴求是政府回應的出發(fā)點和落腳點。從工具主義的角度看，政府存在的意義在于服務和增進公共利益。而公眾訴求是部分公民的共同愿望和期待即公共利益的綜合反映，因此是政府回應的邏輯出發(fā)點；第二，根據人民主權學說，一國政府是的合法代理機構，并被賦予了維護公共利益所必需具有的權力和工具，因此，公眾訴求的實現(xiàn)或者得到答復必定有賴于其所屬政府部門的積極回應；第三，公眾訴求與政府回充分地互相影響互相作用，是民主政治社會的必然要求。一方面，公眾的喜好、意思表達和愿望常常表現(xiàn)為模糊不清、變動不居，而且往往會存在公民個人之間、公民團體之間、公民個人和社團之間公眾的喜好、意思表達和愿望的不相符，甚至相矛盾。這時就需要國家有權機關去進行分辨和明確公眾訴求所表示出的公共利益所在。另一方面，正如阿克頓勛爵所說，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”。政府如果缺乏有效的制約和監(jiān)督，極有可能漠視公眾訴求，損害公共利益。因此，公眾訴求與政府回應的良性互動，才是公共利益最終得到實現(xiàn)的必然選擇。

二、轉型期我國公眾訴求與政府回應互動面臨的挑戰(zhàn)與原因分析

改革開發(fā)以來，我國公眾訴求與政府回應互動取得了一定的成就。具體表現(xiàn)為：政府信息公開的立法和實踐，增強了政府活動的透明度，為政府與民眾的互動提供了前提；法律法規(guī)不斷健全為政府與民眾的互動提供了保障；人大、政協(xié)、聽證制度、互聯(lián)網、政府承諾制度、征求意見制度等各種對話平臺和機制的發(fā)展，拓寬了政府與民眾互動的渠道；非政府組織的發(fā)展，及其影響的日趨廣泛和強大，奠定了政府與民眾互動的社會基礎

然而，我國公眾訴求與政府回應互動過程中，仍存在公民參與途徑的規(guī)范化程度仍較低、互動的載體和機制的欠缺，公眾訴求與政府回應之間仍然存在著互動的無組織性、城鄉(xiāng)之間和階層之間互動能力差異巨大、互動的深度和效度有限等問題，使得政府在正在制定過程中，公眾意愿和訴求真實的意思表達被錯誤傳達和解釋，互動效能的實現(xiàn)困難重重。究其原因，有以下幾個方面：

（一）傳統(tǒng)文化影響下的公民意識與回應意識的雙重缺失

受中國傳統(tǒng)文化的影響，公共精神和理念在我國缺乏其存在的土壤，從而導致公民意識與政府回應意識的雙重缺失，具體表現(xiàn)在：

一方面，政府回應意識薄弱。由于傳統(tǒng)文化的影響，政府的回應意識還較弱，官本位和人治思想在一些政府工作人員的思想中依然根深蒂固。零點研究咨詢集團發(fā)布《2010年零點中國公共服務公眾評價指數報告》顯示，“雖然城市居民中表示當地政府在制定或調整水電氣價格前經常主動召開聽證會的比率比去年上漲了近5個百分點，但仍然只有7.9%，而小城鎮(zhèn)和農村居民中選擇此項的比率更低，只有1.8%和1.6%。公眾普遍認為，這些服務的定價機制和定價過程缺乏公開透明性?！?/p>

另一方面，公民意識的缺失。長期以來，我國片面強調集體意識而反對個體意識，使得公民意識缺失，“臣民”意識盛行。在官員面前，民眾也沒有“自我”，對個體權利認識不清，或是不敢爭取。他們對公共利益、公共事務等缺乏主人思想，而是政治之外的“游民”心態(tài)，從而形成了游離政治之外的文化心態(tài)。

（二）信息不對稱抑制了互動的深度和效度

透明性是實現(xiàn)善治的基本要素，也是公共決策科學化與民主化的內在要求。我國政府信息制度發(fā)展很快，但是，在具體實踐過程中，我國的政府信息公開離實際需求還有比較大的差距，政府仍然具有絕對的信息優(yōu)勢，“精英內輸入”機制限制了公眾訴求的表達。調查研究表明：“精英們的偏好比大眾的偏好更有可能與公共政策相關。至少在三分之一的情況下公共政策與公共輿論相悖?！?/p>

研究轉型期我國政策制定模式的變化的軌跡，就會發(fā)現(xiàn)精英在政府議程的形成過程中起主導作用。具體表現(xiàn)為：首先，政策問題的提出常常來自于政府自身設置的信息收集系統(tǒng)，而不是公眾訴求的表達；其次，法案起草缺乏對公眾真實訴求的利益的綜合。政策主體方案通常是由政府官員起草，公眾只是通過參加聽證會或者意見征詢會議等形式提出意見和建議，而且政府舉辦的聽證會流于形式，“據《羊城晚報》報道，62.5%的市民認為，聽證會對公眾參與政策議程沒有作用或作用不大，其中有15.5%的民眾認為是‘形式主義。”endprint

總之，在我國具體的民主政治實踐過程中，權力精英階層對政府行政行為和政策制定有著非常大的影響，這極大地限制了公眾訴求的利益表達和輸入。

（三）落后的法制使互動缺乏制度保證

漢姆說“官員在面臨行政資源有限的情況下，總是比較習慣采用‘控制手段來解決問題，而非堅持落實公共服務理念，也很少采用鼓勵公民參與的形式。”當前，雖然我國的人民代表大會制度、政治協(xié)商制度的等為代表的基本制度為我國公民參與國家和社會的治理提供了根本保證，并且出現(xiàn)了新形式，例如政府承諾制度、政府信息公開制度、政府廣泛征求意見制度、政府決策智囊團等，但是公眾訴求與政府回應互動的制度化水平還比較低，政府回應有比較大的自由裁量性。社會轉型期自由裁量相對泛濫之勢，使得公眾處于弱勢地位，無形中抑制了公眾訴求的形成和表達。

三、完善轉型期我國公眾訴求與政府回應互動機制的途徑

公眾訴求與政府回應互動機制的建立和完善應該從提升互動主體的互動能力著手，并且改善公眾與政府兩者進行互相影響互相作用的制度規(guī)章和載體等影響因素，具體做法如下：

（一）重塑政府執(zhí)政理念，提升政府回應能力

1. 轉變政府執(zhí)政理念，增強政府官員回應意識。首先，樹立法治政府、服務政府的新理念，堅決遵守“立法為公，執(zhí)政為民”的思想；其次，通過培訓，加強政府官員權責意識、公仆意識的教育，使其深刻領悟“權為民所用 情為民所系 利為民所謀”的豐富內涵，摒棄“官老爺”、“父母官”等落后觀念。

2. 切實推進政府信息公開，提升政府回應能力。俞可平說，“政治透明之所以對民主至關重要，是因為它是公民的政治知情權和監(jiān)督權的基礎，沒有適度的政治信息公開，公民就無從知道政府的政策和行為的背景，更無從監(jiān)督政府官員的行為?！鼻袑嵧七M政府信息公開，需要采取以下措施：首先，增強政府信息公開相關配套法律的整體性和系統(tǒng)性。擴大信息公開的主體范圍，公開方式不斷完善和創(chuàng)新，公開程序更加規(guī)范化等；其次，完善政府信息公開的監(jiān)督保障制度，明確監(jiān)督不力的處罰措施，并由獨立的信息監(jiān)督部門來執(zhí)行。再次，建立行政監(jiān)督和司法監(jiān)督救濟體系，增強對政府信息公開的監(jiān)督和制約，完善對公民權利的救濟。最后，完善電子化政府建設。電子政府要做到，使提高決策的制定、和執(zhí)行過程的透明度，使得公眾可以最貼近地了解政府工作過程。

（二）不斷夯實和鞏固互動的社會基礎

1. 提升公眾素質，增強訴求意識

一個社會的公眾素質整齊、溝通水平高，就容易在更多的問題上更快地達成共識，反之，遇到不同意見和麻煩會比較多。借鑒國外成功經驗，結合我國政府與民眾互動過程中所呈現(xiàn)出的特點，采取意識理念教育和公民文化的潛移默化的影響兩種方式雙管齊下是必然選擇。

第一，加強教育，培養(yǎng)公民意識。首先，對于公民意識的培育，要充分發(fā)揮家庭教育、學校教育、社會教育和公民政治參與實踐練習等多種手段和方式，多管齊下；其次，增強公民個體對于國家與社會、政府與公民個人的之間關系的認識水平，培養(yǎng)其具有較強主人翁意識，明晰的權利義務觀念，具備公共精神等。最后，采取理論教育與實踐訓練相結合的方式。

第二，塑造公民文化。提高公民政治素質，不僅要靠平時的公民教育，而且更要依賴文化氛圍的潛移默化的作用。因為，“一個普通人生活在公民文化之中，比在其他文化之中更可能保持對政治傳播有穩(wěn)定的高接觸率……為卷入政治系統(tǒng)準備著人物……創(chuàng)造了一種較適宜于公民卷入和參與的政治環(huán)境。”因此，我國在政治實踐中，應該繼續(xù)積極推進基層民主建設，加強公眾訴求手段和途徑創(chuàng)新，從而逐漸培育出積極參與的文化氛圍。

2. 培育公民社會，促進訴求活動的組織化和有序化

社會團體以其效益高、專業(yè)性、規(guī)模化、持久性等優(yōu)勢，確保了它所代表的公眾與政府進行互動的力度、廣度和深度。

要培育更加成熟的公民社會，對非政府組織成長環(huán)境的優(yōu)化勢在必行。首先，通過完善法律體系和厘清政府與非政府組織之間的關系，增強非政府組織的獨立性和自治化；其次，政府應為社團發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境，適時割斷與非政府組織間的利益關系，使其在人事、資金和活動等方面自立自主。

3. 推進基層民主實踐，鍛煉公眾訴求能力

西方國家的先進經驗告訴我們，地方自治是公民參與和管理國家公共事務、表達自身利益的起點，它既能幫助公眾積累政治參與經驗、激發(fā)其主動性和積極性，提高利益訴求輸出和綜合的能力，又因其具有適當的規(guī)模而不至于影響保社會安定。從這個意義上說，我國政府應該繼續(xù)推動基層民主較深入地實踐，為公眾訴求與政府回應互動機制的完善積累經驗和打好基礎。為此，首先，應充分創(chuàng)造條件，推進直接民主制度；其次，建立健全法律法規(guī)，保障基層民主實踐活動能獨立、有序地進行。最后，理順黨委和村委的關系。只有基層民主實踐的有序進行，才能保障公眾訴求能力真正得到提高。

4. 推動媒體和網絡的健康發(fā)展，挖掘其作為互動平臺的潛力

大眾媒體是公共輿論的引領者和塑造者，是公眾訴求與政府回應互動的載體和平臺之一。要使發(fā)揮其應有的作用，應該做到：首先，政府應加強新聞立法建設，理順與媒體的關系。強調依法監(jiān)管，減少行政干預，保證媒體的相對自由和獨立。其次，新聞媒體加強自身組織建設和增強從業(yè)人員的素質，提高自身對公共輿論的導向功能，增強對外界因素抗干擾能力，保證新聞報道的真實性、客觀性。最后，推動網絡健康發(fā)展，挖掘其平臺潛力。提高網絡的可及程度，增強網絡民意的代表性，防止其成為強勢群體壓制弱勢意見的新平臺。加快電子政務發(fā)展，建立以公眾為中心、以公眾的需求為出發(fā)點的電子政務管理模式，提高公眾滿意度。

（三）建立健全制度建設，保障公眾訴求與政府回應深度互動

建立和完善我國公眾訴求與政府回應互動機制，建設長效機制非常關鍵，并且保證其切實執(zhí)行和落實亦相當重要。事實表明，“制度建立的基本規(guī)則支配著公共的和私人的行動，即從個人財產權到社會處理公共物品的方式，以及影響著收入的分配、資源配置的效率和人力資源的發(fā)展”?？v觀目前我國相關制度和機制的發(fā)展現(xiàn)狀，要推動轉型期我國公眾訴求與政府回應互動的發(fā)展和完善，必須堅持基礎性制度，在此前提下深化法制建設和創(chuàng)新驅動，拓寬和發(fā)展公眾與政府互動的多樣化渠道，實現(xiàn)轉型期我國公眾訴求與政府回應的全方位、多層次、長效性互動。endprint

1. 完善公眾訴求與政府回應互動的法律保障體系。健全的法律制度是公眾訴求與政府回應互動的重要保障。當前法律法規(guī)已經難以適應，需要通過加強法律體系、法律程序的不斷健全和完善來實現(xiàn)有序參與。

2. 建立健全人民代表大會制度。在堅持人大代表聯(lián)系群眾制度前提下，通過加強選民聯(lián)名推薦候選人支持制度建設、人民代表大會代表問責制度、人大代表專職制度和農村人口政治參與能力培養(yǎng)制度等對策，增進人大代表與人民群眾經常性地互相交流核溝通，使人大代表職能得到充分發(fā)揮，真正成為公眾訴求與政府回應互動的窗口。

3. 進一步挖掘中國人民政治協(xié)商制度溝通潛力。由于種種限制，人民政協(xié)的作用還沒有得到充分發(fā)揮，應該進一步挖掘各級政協(xié)制度的潛力，更好地發(fā)揮在公眾訴求與政府回應互動的雙向溝通功能。

4. 建立健全聽證制度。通過創(chuàng)新法治建設，創(chuàng)設公民啟動聽證會機制。改變只有政府才有權舉辦聽證會的權利，嘗試設置一定條件下公民可以申請舉辦甚或迫使政府舉行聽證會的權利；完善程序和流程，規(guī)范政府行為，杜絕“黑箱操作”和不規(guī)范聽證現(xiàn)象；完善對聽證的反饋機制。通過對聽證結果、聽證報告等情況的處理情況的公布于眾；最后，建立聽證監(jiān)督問責機制。通過司法、行政、社會等多種手段進行監(jiān)督，對于違反聽證制度、程序等的行為問責。

5. 建立健全信訪機制。對于信訪制度的改革，應當明確信訪的功能是促進公權與私權合作互助，對合作中出現(xiàn)的糾紛給以雙向的勸導、糾錯。在改革之前應該考量三個方面因素：“其一，信訪制度應該納入國家法治體系，不能影響或破壞行政與立法、司法之間的相互制約和平衡關系；其二，不僅增強其實際解決社會問題的權力和機能，還要注意避免使其成為蛻變?yōu)閰R聚社會矛盾的機制；其三，不僅追求信訪部門和單位的效率最大化，還應該追求政府整體效率的帕累托最優(yōu)。”具體來說，可以通過創(chuàng)新信訪制度內部運行機制，建設完善信訪責任追究機制，扶持非政府組織參與對上訪者社會救助，允許社會中介機構以微利方式參與信訪活動，鼓勵法律援助延伸進入信訪活動，從而形成比較系統(tǒng)的社會援助體系。

四、結語

政府與社會公眾之間的關系，長期以來一直是學術研究的重要課題。公眾訴求與政府回應良性互動機制的構建和完善就是要推動建立和完善政府與公眾的良好合作關系。我國公眾訴求與政府回應良性互動機制的構建也必然是一個循序漸進、動態(tài)的發(fā)展過程，是一個長期而艱巨的過程。對此，我們必須有清醒的認識、理性的態(tài)度。

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