嘉興市本級住房保障模式改革與創(chuàng)新研究

姚美娟

【摘要】全面推進(jìn)保障性住房建設(shè)，加快解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難、促進(jìn)實現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策。十多年來，我市保障性住房工作取得了巨大成效，城鎮(zhèn)住房保障政策體系日趨完善，保障覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大，保障機(jī)制不斷完善，保障水平逐年提高。目前已構(gòu)建了包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等在內(nèi)的多層次城鎮(zhèn)住房保障體系。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，全市各類保障性住房受益家庭已累計達(dá)25.69萬余戶，受益家庭人數(shù)61.86萬人，覆蓋面占城鎮(zhèn)人口的24%，切實改善了一大批城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭的居住條件。但是，住房保障具有長期性和復(fù)雜性，在新型城鎮(zhèn)化大背景下，在住房發(fā)展形勢新要求下，需要結(jié)合嘉興實際，堅持科學(xué)規(guī)范，推動務(wù)實創(chuàng)新，中斷提高住房保障水平。本文站在社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和我市住房市場整體良性發(fā)展高度，在對保障性住房和商品住房現(xiàn)狀及問題分析基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建具有嘉興特色的新型住房保障制度，這對推動市本級住房保障工作、完善住房保障體系具有十分重要的現(xiàn)實意義。

【關(guān)鍵詞】住房保障；模式創(chuàng)新；租金補(bǔ)償

一、市本級住房保障工作存在的問題及原因分析

嘉興市本級近幾年開展的保障性住房工作在解決城鎮(zhèn)居民住房問題，特別是解決低收入家庭住房困難方面做了大量工作，也取得了一定成效，但仍然存在許多薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，制約了市本級保障性住房工作的進(jìn)一步發(fā)展。

（一）成本價格倒掛、建設(shè)資金壓力大

根據(jù)嘉興市現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)成本（建安成本、土地成本）測算，目前經(jīng)濟(jì)適用住房合計實際成本達(dá)5170元/m2，而現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)適用住房銷售中心價標(biāo)準(zhǔn)為2400元/m2，從售價來看，經(jīng)濟(jì)適用住房銷售價不足成本價的一半，而目前經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)是由政府委托下屬國有公司承擔(dān)，一般都是自籌資金，或在取得土地后向銀行抵押融資來進(jìn)行后續(xù)建設(shè)，因此資金壓力較大。

（二）土地資源短缺、布局不合理化

近年來，嘉興市政府為滿足保障性住房建設(shè)用地需求，建立了保障性住房優(yōu)先用地保障機(jī)制，但隨著嘉興市城市化進(jìn)程的不斷加快，中心城區(qū)土地資源急劇減少，幾乎無多余用地指標(biāo)用于保障性住房建設(shè)。從保障性住房實際選地位置來看，集中建設(shè)的房源基本選在城市“非主流”區(qū)，交通極為不便，加上商業(yè)、菜市場等最基本的生活配套跟不上，難以滿足保障對象對生活和工作便利的要求，生活成本大幅增加。

（三）監(jiān)管機(jī)制不完善、退出管理難

近年來，嘉興市在保障性住房的申請準(zhǔn)入、分配管理、租住管理、退出機(jī)制監(jiān)管方面得到一定加強(qiáng)，制定出臺了《嘉興市經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、《嘉興市廉租住房保障辦法》、《嘉興市公共租賃住房管理辦法》及《嘉興市低收入家庭認(rèn)定辦法》等規(guī)范性文件，強(qiáng)化了對經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房和公共租賃住房在申請審核、分配管理、租金收繳、物業(yè)管理等方面的工作。但從目前嘉興市對保障性住房管理現(xiàn)狀看，在分配中，由于申請者特別是一些無固定工作者的家庭基本情況、收入狀況等信息收集不完整，核定比較困難；在管理過程中，由于無專門機(jī)構(gòu)、無固定人員、無經(jīng)費(fèi)保障，各項管理制度不能嚴(yán)格落實；在退出管理中，由于退出機(jī)制尚不完善，沒有制定約束性的制裁措施，租住者出租、轉(zhuǎn)租、閑置或從事其他經(jīng)營活動現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）后續(xù)管理壓力大、管理成本高

目前保障性住房大多選址在中心城區(qū)的外圍，位置較偏，導(dǎo)致周邊公共配套設(shè)施亟待完善，政府既要建房又要做配套。保障性住房小區(qū)物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，收繳率差，物業(yè)管理工作難以為繼，沒有物業(yè)公司愿意進(jìn)駐，小區(qū)管理是一大難題。同時，經(jīng)濟(jì)適用住房申購家庭貸款難，由于申購經(jīng)濟(jì)適用住房家庭資信問題，很少有銀行愿提供按揭貸款致使部分家庭無法通過貸款買房，造成即使申請到經(jīng)濟(jì)適用住房也無能力購買，無法解決住房困難問題，信訪投訴量也增多，容易引發(fā)社會矛盾。

（五）市本級樓市總體供大于求的格局呈常態(tài)化

一方面，保障性住房建設(shè)面臨著建設(shè)資金不足、土地資源短缺，加大了保障性住宅供應(yīng)的難度；另一方面，由于嘉興市本級人口增長缺乏強(qiáng)有力產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，且中心城區(qū)首位度不高，所以長期以來，市本級人口增長相對緩慢，近十年來城市區(qū)域不斷擴(kuò)張，每年市本級土地出讓始終保持較大的規(guī)模，加上近幾年城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)項目不斷推出，導(dǎo)致市本級住宅供大于求的格局，從目前來看，這一趨勢不大可能有大的改變。另外，目前市本級空關(guān)的二手住宅量也很大，加上今后每年仍會推出新的住宅用地，結(jié)果是直接導(dǎo)致市區(qū)樓市嚴(yán)重供大于求，這一格局將呈常態(tài)化，一旦樓市出現(xiàn)波動，必將對房企、嘉興經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大沖擊，所以，如何消化過量的存量房是政府今后須認(rèn)真思考的問題。

二、市本級住房保障模式創(chuàng)新與制度完善的建議

隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)旺盛，房價高企，給地方政府帶來越來越大住房保障責(zé)任和建設(shè)任務(wù)，與此同時，土地資源、建設(shè)資金的缺乏，市場波動等，使政府面臨的住房保障形勢更加艱巨、更加復(fù)雜。為尋求突破，各地在借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，相繼對現(xiàn)行住房保障思路及模式進(jìn)行探索，涌現(xiàn)了“常州模式”“ 黃石模式”等優(yōu)秀經(jīng)驗，突出的變化是：從過去追求“人人有住房”到“人人有房住”轉(zhuǎn)變，從過去的“三支柱”住房保障體系向以公共租賃住房為主體的住房保障制度轉(zhuǎn)化。我市住房保障也應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展要求，在總結(jié)兄弟省市的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，發(fā)展以公共租賃住房為中心的住房保障體系，同時還需要立足我市的特點(diǎn)，對現(xiàn)有住房保障制度及模式進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，以推動我市住房保障事業(yè)的發(fā)展。

（一）住房保障模式的創(chuàng)新

1. 住房保障模式及方式結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。一方面是要明確住房保障的基本模式，另一方面是要做好住房保障主導(dǎo)模式的階段性選擇。就住房保障的基本模式來看，住房保障始終應(yīng)堅持租售并舉、配補(bǔ)并舉。就住房保障主導(dǎo)方式的階段性選擇來看，則應(yīng)根據(jù)住房保障的發(fā)展階段調(diào)整租售結(jié)構(gòu)、配補(bǔ)結(jié)構(gòu)，現(xiàn)階段，建議：市本級從過去的“租售并舉、以售為主”“ 配補(bǔ)并舉、以配為主”轉(zhuǎn)向“租售并舉、以租為主”“ 配補(bǔ)并舉、以補(bǔ)為主”，從目前的以經(jīng)濟(jì)適用房為主逐漸過渡到公共租賃房為主的方式，并實現(xiàn)“以租賃補(bǔ)貼為主”的保障模式。

相比較起來，公共租賃住房有以下優(yōu)點(diǎn)：一是公共租賃住房由政府提供差額補(bǔ)貼，可以與住房支付能力極低的需求相匹配，決定了其應(yīng)作為住房保障的主要實現(xiàn)形式；二是住房保障制度保障的是居住權(quán)而不是產(chǎn)權(quán)，即首要解決的是有房住的問題，可有效解決“夾心層” 困難人群的住房問題；三是公共租賃住房容易解決保障供應(yīng)和保障需求的矛盾，有利于緩解土地資源短缺問題，提高住房保障政策有效性；四是公共租賃住房更易于實現(xiàn)住房保障的退出機(jī)制，有效實現(xiàn)資源配置的公平性；五是保障對象更加廣泛。因此，在今后一段時間內(nèi)，公租房將成為住房保障的絕對主力。實踐證明，采取經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房相結(jié)合，從目前的以經(jīng)濟(jì)適用房解決低收入家庭住房為主的保障政策，過渡到建立以公共租賃房為主的保障方式，是住房保障制度的理性選擇。

公共租賃房實物與補(bǔ)貼相結(jié)合，并從實物配租逐漸過渡到以租金補(bǔ)貼為主的方式更是有較多優(yōu)勢：一是對現(xiàn)有保障方式的有效補(bǔ)充，實現(xiàn)保障家庭的全覆蓋；二是有利于將政府從具體的過程管理中解脫出來，從事宏觀管理和政策研究；三是補(bǔ)貼規(guī)模便于控制，政府不需要一次性投資，在一定資源條件下，可以為更多的家庭提供幫助，有利于加快住房保障體系的建立；四是有利于在全社會提倡更加理性的住房消費(fèi)理念，保障家庭可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力、工作地點(diǎn)等因素，選擇合適的租房地點(diǎn)、租金標(biāo)準(zhǔn)，減少其生活、出行的附加成本，充分體現(xiàn)以人為本的理念。大量研究表明，直接的公共住房建設(shè)或?qū)ㄔO(shè)者的補(bǔ)貼將降低整個住房市場的運(yùn)行效率，考慮政府的支出成本和承受能力以及對住房存量市場的吸納作用，消費(fèi)者補(bǔ)貼是更有效的住房保障模式。

2.住房保障與住房市場協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新。針對當(dāng)前我市住房保障力量相對薄弱和市本級商品住房存量過大的現(xiàn)狀，有必要加大對現(xiàn)有各項住房政策的梳理、銜接和歸并，加強(qiáng)對社會群體的排摸了解，探索研究可行的存量商品住房消化舉措。調(diào)查研究認(rèn)為，結(jié)合住房保障和房屋征收政策，通過創(chuàng)新實施模式，可形成有針對性且適合我市實際的存量商品住房消化工作思路，實現(xiàn)存量商品住房消化和住房保障工作、房屋征收工作的互促共贏。建議：一是考慮適當(dāng)擴(kuò)大保障性住房中經(jīng)濟(jì)適用住房貨幣補(bǔ)貼名額和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，使這些保障家庭能夠通過更高的補(bǔ)貼款項購買市場存量房，推動消化進(jìn)程；二是考慮在房屋征收補(bǔ)償中積極引導(dǎo)被征收戶選擇貨幣補(bǔ)償形式購置市場房源，進(jìn)一步消化市場存量。