基于“多規(guī)合一”體系下的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新

梅珍珍

摘要：對土地規(guī)劃進行改革與創(chuàng)新是時代發(fā)展的產物，是經濟社會發(fā)展的需要，是國家統(tǒng)籌土地、生態(tài)、城鄉(xiāng)等各方面發(fā)展的重要舉措。在“多規(guī)合一”體系下對我國土地進行規(guī)劃改革與創(chuàng)新是中央針對我國具體情況制定的一項關于深化我國改革發(fā)展的重要任務，也是加快我國城鎮(zhèn)化建設的重要內容。本文主要分析了“多規(guī)合一”提出的背景、目的和意義，土地規(guī)劃與其他規(guī)劃存在的矛盾和解決措施，以及 “多規(guī)合一”試點的主要任務。

關鍵詞：多規(guī)合一；土地規(guī)劃；改革；創(chuàng)新

國家發(fā)改委等四部委于2014年8月聯(lián)合印發(fā)了《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號），部署“多規(guī)合一”試點，摸索經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等空間規(guī)劃的融合，為規(guī)劃體制改革提供決策支持。同時，“多規(guī)合一”為我國的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新提出了要求，也提供了相關理論指導。

一、“多規(guī)合一”及其提出的背景、目的和意義

“多規(guī)合一”是針對我國具體特點和現(xiàn)狀而提出的，它的提出對我國當前和未來社會統(tǒng)籌發(fā)展具有關鍵性作用。以下主要對“多規(guī)合一”提出的背景，具體目的以及具體意義進行了分析。

（一）“多規(guī)合一”提出的背景

首先，由于相關規(guī)劃各自為政，對規(guī)劃進行實施限于一個部門，導致無法在規(guī)劃層面統(tǒng)一。其次，由于國土、建設以及發(fā)改等部都關注規(guī)模和布局，導致其規(guī)劃職責重疊。再次，由于相關部門對于國土空間安排，缺乏頂層設計，導致內容交叉重疊甚至相互沖突。因此，2014年8月，為了落實中辦和國辦有關工作部署，為了有效解決相關規(guī)劃存在的問題，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部、國土資源部以及住房城鄉(xiāng)建設部等部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，從而對經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行融合，進而為規(guī)劃體制改革提供決策支撐?！岸嘁?guī)合一”在黨的十八大和十八屆三中全會、中央經濟工作會議以及中央城鎮(zhèn)化工作會議中提出，要求積極推進市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個縣一本規(guī)劃、一張藍圖的格局。

（二）“多規(guī)合一”提出的目的

“多規(guī)合一”的主要目的是在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，從而合理、科學對空間進行布局；對土地資源進行合理配置；提高政府對空間的管理和控制水平，加強政府的治理能力；統(tǒng)籌社會經濟發(fā)展與生態(tài)文明建設。

（三）“多規(guī)合一”的意義

“多規(guī)合一”是新時期和新的社會形勢下我國關于統(tǒng)籌各方面發(fā)展的具體改革，它的應用將推動我國城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，將促進我國經濟的全面發(fā)展，也將實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境保護。

二、土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃的矛盾

由于不同的規(guī)劃，其具體特點不同、提出時間與期限不同、制度不同等原因，導致各個規(guī)劃之間難免存在著一些矛盾。本文以土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”中其他規(guī)劃的矛盾為代表，對其存在的相關矛盾進行了具體分析。

（一）土地規(guī)劃與經濟社會發(fā)展規(guī)劃的矛盾

首先，因為經濟社會發(fā)展的一個主要標志就是城市化進程的不斷加快，這就需要對土地進行大規(guī)模的開發(fā)和利用，具體表現(xiàn)在對耕地進行占用和對荒地進行開墾；而土地規(guī)劃的一個要求就是要對土地進行合理利用，盡量少占用耕地。因此，土地規(guī)劃與社會經濟發(fā)展規(guī)劃就存在著不可避免的矛盾。

（二）土地規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的矛盾

其次，生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃是為了加強生態(tài)保護與建設，加強環(huán)境保護，從而推進生態(tài)文明建設；而土地規(guī)劃是在一定區(qū)域范圍內按照經濟發(fā)展前景和要求，對土地的合理使用所做的安排。以國民經濟發(fā)展為主要目標的土地規(guī)劃或多或少會對環(huán)境造成破壞，會造成環(huán)境污染。因此，這兩者規(guī)劃之間也存在著矛盾。

（三）土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的矛盾

再次，城市規(guī)劃是根據(jù)城市的歷史和自然條件，確定城市的性質和規(guī)模及城市各部分的組成，并對各用地種類加以全面組織和合理安排，為生產和生活創(chuàng)造良好環(huán)境的形態(tài)布局規(guī)劃；而土地利用規(guī)劃則是對整個地域，包括城市、農村用地在內的全部土地作出的統(tǒng)一安排。城市規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的一個專項規(guī)劃，是點與面的關系，內容和成果各成體系，因此，兩者存在許多現(xiàn)實的矛盾。

三、開展“多規(guī)合一”實踐，解決土地規(guī)劃與其他規(guī)劃間的矛盾

總體來說，土地規(guī)劃在運用時與其他規(guī)劃所產生的矛盾主要表現(xiàn)在規(guī)劃時間與期限不同步，規(guī)劃制度不協(xié)調，用地分類標準不對稱，基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一致以及技術手段與表現(xiàn)形式不相同等矛盾，因此，基于“多規(guī)合一”體系下的土地規(guī)劃改革與創(chuàng)新就顯得格外重要。要統(tǒng)籌土地規(guī)劃與其他各項規(guī)劃，保證城市的經濟、環(huán)境、土地等各方面協(xié)調發(fā)展，必須將其他規(guī)劃部門與土地規(guī)劃部門進行合并，制定統(tǒng)一的規(guī)劃，形成一套自上而下與自下而上相協(xié)調的規(guī)劃管理體系，科學合理對各個規(guī)劃進行管理。制定的這一管理體系需要充分體現(xiàn)城市整體規(guī)劃是一種基于城市整體利益對各個規(guī)劃進行協(xié)調規(guī)劃的實質，從而能夠對行政指令進行統(tǒng)一，要立足于區(qū)域發(fā)展實際和具體情況，從而對其進行深入分析。

四、“多規(guī)合一”試點的主要任務

第一，探索“多規(guī)合一”的成果形式與規(guī)劃定位

應按照綜合性、基礎性、長遠性國土空間綜合規(guī)劃的要求，合理界定“多規(guī)合一”的國土綜合規(guī)劃與現(xiàn)行相關規(guī)劃的關系，明確國土綜合規(guī)劃的頂層行、約束性、指導性地位。

第二，探索構建新型的空間規(guī)劃體系

統(tǒng)籌考慮現(xiàn)行相關規(guī)劃和“多規(guī)合一”的國土綜合規(guī)劃，研究構建新型的空間規(guī)劃體系，探索現(xiàn)行相關規(guī)劃的整合和職能分工調整，明確縱向不同層級規(guī)劃和橫向不同類型規(guī)劃間的關系，提出完善各類型各層級規(guī)劃編制、審批和實施監(jiān)管的制度建議。

第三，探索統(tǒng)一的規(guī)劃期限和基礎數(shù)據(jù)

1、統(tǒng)一規(guī)劃期限。探索確定統(tǒng)一協(xié)調的規(guī)劃中期年限和目標年限，作為各類規(guī)劃銜接目標任何的時間節(jié)點。

2、統(tǒng)一國土空間基礎數(shù)據(jù)。探索把國土部門的調查數(shù)據(jù)作為國土空間現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的可行性。

3、統(tǒng)一經濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)。分析“多規(guī)合一”國土綜合規(guī)劃的經濟社會數(shù)據(jù)需求，研究提出人口、產業(yè)等經濟社會現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采用的統(tǒng)一要求。

4、統(tǒng)一規(guī)劃空間分類。以現(xiàn)行土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃中的規(guī)劃用地分類為基礎，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類體系，研究規(guī)劃用地分類與“三生”空間的對應關系，形成完善統(tǒng)一的空間分類體系。

第四，探索綜合規(guī)劃的主要內容

綜合分析各類相關規(guī)劃的內容，從“多規(guī)合一”國土綜合規(guī)劃的定位出發(fā)，探索研究規(guī)劃的主要內容。通過相關規(guī)劃整合，提出“多規(guī)合一”的核心目標和指標體系，建立統(tǒng)一的空間管制分區(qū)和管控體系。

第五，探索“多規(guī)合一”的編制方法

1、探索以研究論證為支撐的多規(guī)融合方法。多規(guī)合一應堅持科學規(guī)劃的原則，以各相關規(guī)劃研究成果為基礎，開展“多規(guī)合一”的基礎研究論證工作，在綜合各方面研究論證結論的基礎上，開展多規(guī)劃對比分析，統(tǒng)籌權衡，研究形成較為科學的規(guī)劃方案。

2、探索以公眾參與、民主規(guī)劃為保障的多規(guī)協(xié)調方法。多規(guī)合一應在堅持科學原則的基礎上，充分考慮不同利益方的訴求，把不同階段形成的規(guī)劃方案征詢各方面意見，特別是相關部門、上下級政府和相關土地權益代表的意見，做好方案修改和回饋解釋。規(guī)劃方案基本完成后，應參照現(xiàn)行有關規(guī)劃編制要求，把規(guī)劃初步成果向社會公布，廣泛聽取民意，協(xié)調各方面利益，爭取社會最大共識。

第六，探索規(guī)劃實施手段

1、針對多規(guī)合一的要求，以深化體制機制改革為指導，契合土地制度改革的具體要求，研究“多規(guī)合一”綜合性規(guī)劃實施的主要途徑、抓手和政策工具。

2、著力從強化相關規(guī)劃審查、健全國土空間用途管制、建立統(tǒng)一的規(guī)劃許可、完善規(guī)劃實施的責任機制、以及加強規(guī)劃實施經濟手段等方面入手，積極探索，勇于創(chuàng)新，研究提出促進規(guī)劃實施的保障體系。

根據(jù)以上分析，“多規(guī)合一”是我國針對我國當前具體情況并結合時代發(fā)展而提出的，是新時期我國統(tǒng)籌全方位、多領域協(xié)調發(fā)展的具體方針理念。針對當前我國關于土地規(guī)劃與“多規(guī)合一”其他規(guī)劃之間存在的矛盾，需要對其進行綜合分析，然后保證土地規(guī)劃與其他規(guī)劃協(xié)調發(fā)展，從而推進我國社會主義經濟發(fā)展。

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