我國土壤污染防治法律體系研究

謝森 胡偉 宋書巧

摘要針對國內土壤污染防治立法體系現(xiàn)狀，分析土壤污染防治法律體系的不足，包括缺乏專門立法、體系不完善、責任主體不明確、操作性不強和滯后性等問題。通過對國外土壤污染防治法律體系的研究，結合我國實際情況，提出完善我國土壤污染防治法律體系的建議。

關鍵詞土壤污染；法律體系；完善

中圖分類號S-9；D922.6文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2015）31-277-03

Research on Legal System of Chinas Prevention and Control of Soil Pollution

XIE Sen， HU Wei， SONG Shuqiao

（Geography and Planning School， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

Abstract Aiming at the status of soil pollution prevention and control legal system in China， the shortcomings were analyzed， including lack of special legislation， system is not perfect， the main responsibility is not clear， the operation is not strong and lagging. Based on the research of the foreign legal system of the prevention and control for soil pollution， combined with China's national conditions， suggestions for perfecting China's soil pollution prevention and control legal system were put forward.

Key words Soil pollution； The legal system； Perfect

改革開放后，歷經三十年飛速發(fā)展，我國成為超越日本僅次于美國的世界第二大經濟體。隨著經濟社會的發(fā)展，我國土壤環(huán)境問題愈演愈烈，土壤環(huán)境質量的好壞直接關系著生態(tài)環(huán)境質量的好壞，直接關系著人類生存環(huán)境的質量以及生態(tài)文明的構建。

2013年1月23日國務院發(fā)布了《國務院辦公廳關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》（國辦發(fā)〈2013〉7號），通知中明確強調“將研究起草土壤環(huán)境保護專門法規(guī)”等相關內容。那么進一步深入開展我國土壤污染防治立法的研究工作是十分迫切和必要的。

1國內外土壤污染防治立法現(xiàn)狀

1.1國內土壤污染防治立法現(xiàn)狀在我國，沒有像歐美其他國家一樣針對土壤污染防治而專門立法。我國現(xiàn)行法律中有關土壤污染防治的法律規(guī)范詳見表1。

1.2國外土壤保護立法現(xiàn)狀

國外土壤污染歷史比我國長久，所以很多國家在上個世紀70年代就開始了土壤污染防治立法工作，上個世紀末基本形成比較完善的土壤保護立法體系。詳見表2。

2國內土壤污染防治立法的不足

我國在土壤污染防治方面的法律法規(guī)很多，但與國外相比，我國在土壤污染防治法律體系上存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下一些方面。

2.1缺乏專門立法

從《憲法》到《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》，都涉及土壤的保護。有些條款還明確了保護土壤的責任、義務，還給出了界定土壤污染的標準規(guī)范。但是不同的法律給出的土壤污染防治的主體不同，有的涉及土地、有的是基本農田，沒有一本類似于《聯(lián)邦土壤保護法》這樣的針對土壤污染防治的綱領性的法律，沒有統(tǒng)一的總則、原則、義務。這都說明我國的土壤污染防治法律體系中缺少專門的土壤污染防治法律文件。

2.2體系不完善《憲法》提到“合理利用土地”、《環(huán)境保護法》中提到“各級人民政府應當加強對農業(yè)環(huán)境的保護，防治土壤污染”等。這些法律都提及了保護土壤，但有的只是界定保護土壤的責任，有的則涉及受污染土地的治理，都只是對土壤保護進行了概括性的說明，沒用對應的技術規(guī)范；《土壤環(huán)境質量標準》雖然詳細地提出相應的技術規(guī)范，但對應的規(guī)定卻不明確，因此現(xiàn)行的土壤污染防治法律與技術規(guī)范不協(xié)調，根本不能構成系統(tǒng)的、完備的土壤保護法律體系。

2.3責任主體不明確主體也稱之為法律責任主體，是指違法主體或者承擔法律責任的主體。對于土壤保護的責任主體，現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏明確的規(guī)定。土壤保護分為污染土壤修復、未受污染土壤保護這兩個方面，土壤保護和土壤污染修復的責任主體是否一樣，現(xiàn)行土壤保護法律體系中的規(guī)定還是很模糊的。沒有明確規(guī)定法律責任主體，就算規(guī)定了相應的法律責任、義務，也只能是紙上談兵。

國家法律名稱主要內容

美國《超級基金法》《棕色地塊法》《超級基金法》其主要意圖在于修復全國范圍內的污染地塊，并明確清潔費用的承擔者，對土壤污染進行有效的防治和治理；《棕色地塊法》目的是調動社會各方面的力量和資源，靈活運用了不同的手段和方式，治理土壤污染問題

法國《環(huán)境法典》將土壤污染視為工業(yè)防治法中一個新的法律事實，在傳統(tǒng)工業(yè)法體系中，根據土壤污染的特殊性發(fā)展出了一系列特殊管理手段，如土壤監(jiān)測、風險評估、土壤數據庫、土壤修復等

德國《聯(lián)邦土壤保護法》德國唯一的有關土壤環(huán)境保護的單獨立法，作為德國土壤環(huán)境保護領域的基本法，該法主要包括總則、原則與義務。

日本《土壤污染對策法》《農業(yè)用地土壤防治法》《土壤污染對策法》掌握土壤特定有害物質污染狀況，提供整治土壤污染的主要法規(guī)依據；《農業(yè)用地土壤防治法》以農村土壤污染為防治對象，目的是為了防治和消除農業(yè)用地被特定有害物質污染，以及合理利用已被污染的農業(yè)用地

2.4可操作性不強現(xiàn)行土壤污染防治的法律規(guī)范中缺乏明確的法律責任的規(guī)定，并且大多數的規(guī)定都是原則性、概括性的規(guī)定，例如，“保護土地”、“防止土壤污染”、“應當采取有效措施”等。我國目前涉及到土壤污染防治的部門有環(huán)保、農業(yè)、水利、礦產資源、國土資源等部門，具體的那些部門，哪個部門采取哪些方式進行土壤的保護工作沒有具體指明，從而使那些保護土壤的條款無從實施，導致現(xiàn)行土壤防治保護法律的可操作性不強。

2.5滯后性十八大報告中要求“要加強生態(tài)文明制度建設。要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經濟社會發(fā)展評價體系”。土壤保護對于建設生態(tài)文明有著不可代替的作用，但是現(xiàn)行的土壤保護的法律法規(guī)頒布時間都較早，對于新時代的新政策均沒有形成法律條文；就算相對比較新的《土壤環(huán)境質量標準GB15618一2008》也存在嚴重的滯后性，主要表現(xiàn)在對那些新型污染物的環(huán)境標準值的界定等方面。

3國外土壤污染防治立法經驗

3.1政府引導，社會資金支持美國的土壤污染防治立法沒有一部綜合性的、專門性的土壤污染防治法。但其在《棕色地塊法》中提到的“調動社會各方面的力量和資源，靈活運用不同的手段和方式”的做法是值得借鑒的。據了解，美國于1997年發(fā)起并推動了“棕色地塊全國使用議程”，當年聯(lián)邦政府在100余個“棕色地塊”投入的資金超過4億美元，而到1998年3月，美國確立了16個“棕色地塊”治理示范區(qū)，吸引了9億多美元的開發(fā)基金?？梢娨哉疄橐龑В陨鐣Y金為支持對于土壤污染防治是非常有效的。

3.2獨立立法，體系完整德國的《聯(lián)邦土壤保護法》和日本的《土壤污染對策法》都是采取獨立的土壤環(huán)境保護立法模式，這種模式能夠對土壤污染防治相關制度進行系統(tǒng)規(guī)范，有利于一國系統(tǒng)規(guī)制土壤污染防治制度，統(tǒng)一協(xié)調其他相關法律規(guī)范，從而對土壤環(huán)境進行保護。

法國沒有綜合性、專門性的土壤污染防治法。但是從20 世紀80年代至今，法國已累計修復污染土地165 km2 ，土壤污染面積較20世紀末下降了9%；而我國土壤污染面積卻不斷增加 [15-16]。導致這些差距的原因，除了我國工業(yè)化起步較晚以外，還有就是未能形成比較完整的法律體系。我國的土壤污染防治法律體系的漏洞較多，相關法律之間不能相互補充，現(xiàn)有的法律不能構成完整的法律體系。

3.3明確的法律責任主體土壤保護應該包含受污染土壤的修復和未受污染土壤的保護兩方面。對于受污染土壤的修復，很重要的一點就是界定責任主體。如何認定責任主體，國外的法律都有明確的規(guī)定。比如法國《環(huán)境法典》中工業(yè)法中就提及"在沒有法律責任人的情況，國家環(huán)保部門負責土壤污染的修復工作”。這是我們應該借鑒的。

3.4明晰部門職權，保障法律實施

我國由于涉及土壤污染防治的部門較多，從而存在多頭管理的問題，最終導致部門職權不清晰，不能對土壤污染防治起到積極的作用。國外涉及土壤保護的立法部門也很多，例如，日本環(huán)境省由大臣官房、廢棄物再生資源利用對策部、綜合環(huán)境政策局、環(huán)境保健部、地球環(huán)境局、水大氣環(huán)境局、自然環(huán)境局、環(huán)境調查研究所、地方環(huán)境事務所等九大部門組成[17]，但是日本在其土壤污染防治的法律中明晰部門職權，使得土壤污染防治的各個部門協(xié)調工作，保障法律實施。

4土壤污染防治法律體系構建的建議

環(huán)境保護部副部長李干杰指出，土壤環(huán)境質量的好壞，不僅關系當代人，而且關系子孫后代的健康。土壤環(huán)境保護立法是做好一切土壤環(huán)境保護和綜合治理工作的根本保證。這說明我們國家現(xiàn)在急需一整套完善的、有中國特色的土壤保護法律體系。在充分了解我國土壤保護法律體系現(xiàn)狀與不足的基礎上，借鑒發(fā)達國家多年來的立法經驗，立足于中國國情，根據當前的污染形勢，構建能夠體現(xiàn)科學發(fā)展觀、生態(tài)文明等理念的土壤保護法律體系，應該在立法過程中著重考慮以下一些方面。

4.1加快制定土壤保護“核心”法，構建完整的土壤環(huán)境保護法律體系

這里所謂土壤保護的“核心”立法，指的在我國土壤保護領域的“基本法”、或者“龍頭法”。建立“核心”法的目的是有兩點：首先表現(xiàn)在其基本性，在其他法律規(guī)定存在沖突的情況下，“核心”法是最基礎法律依據；其次是其“龍頭”的作用，“核心”法能調整土壤保護領域中最重的社會關系，輔之以其他法律共同構建完整的土壤環(huán)境保護體系。

4.2注重市場經濟的作用，鼓勵社會共同參與

土壤環(huán)境的保護，不僅僅是政府的職責，同時也是全社會的責任。往往土壤污染的整治和管理需要巨大的資金支持，僅僅只依靠國家、地方財政撥款是遠遠不夠的。因此在進行土壤污染防治立法時，應注重市場經濟的作用，引入其他社會資金進行土壤保護工作；同時也要注意社會團體參與土壤污染防治時政策的傾向性，以此鼓勵更多社會團體參與土壤污染防治工作。

4.3完善行政管理體制，切實執(zhí)行法律條款行政管理體制是指一個國家行政機構設置，行政職權劃分及為保證行政管理順利進行而建立的一切規(guī)章制度的總稱。土壤污染防治行政管理體制涉及土壤污染防治工作中行政管理機構、權限、制度、工作、人員等內容。如果構建土壤保護法律體系沒能建立完善行政管理體制，未能讓各個行政管理部門明晰自己的職權，那么再好的法律體系也只是一紙空話。

4.4完善土壤污染防治法律制度

制度是法律的具體化，它包含有指導性、約束性、激勵性、規(guī)范性、程序性等性質，是一部法律最核心的部分[19]。立足我國國情，結合我國現(xiàn)有的法律制度、借鑒國外優(yōu)秀立法經驗，筆者認為應該從五方面來完善土壤污染防治法律制度：土壤環(huán)境標準制度、土壤污染監(jiān)測制度、土壤污染預警制度、土壤保護經費保障制度、責任追究制度，從最初的土壤監(jiān)測到最后的責任追究形成一套較為全面的責任體制。

5結語

進入21世紀以來，我國的經濟快速發(fā)展，但是我國的土壤污染卻越加嚴重。從我國的土壤污染、立法現(xiàn)狀來看，我國亟需完善土壤保護法律體系。通過對國內外土壤保護立法的對比研究，分析我國土壤保護立法的不足之處；同時借鑒發(fā)達國家優(yōu)秀的立法經驗，提出“加快制定土壤保護“核心”法、注重市場經濟的作用、完善行政管理體制、完善土壤污染防治法律制度四條完善土壤保護與污染防治的法律體系的建議。

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