對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的思考

俞丹君 徐芳

摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是相對復(fù)雜的管理工作，將很多不能互調(diào)的工作融為一體，從而使人們在研究中很難全面的認(rèn)識和把握它，而由于思想認(rèn)識上的偏頗，直接帶來對實(shí)踐過程指導(dǎo)的失誤。為此我們需要從不同的角度，多視角的對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作進(jìn)行研究和分析，以望準(zhǔn)確地把握其實(shí)質(zhì)，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作打下良好的發(fā)展基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；價值取向；改進(jìn)策略

1、我國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理現(xiàn)狀

改革開放以來，我國的城市建設(shè)取得了驚人的成果，這是有目共睹的，世界公認(rèn)的，但由于城市建設(shè)的飛速發(fā)展、也出現(xiàn)了許多嚴(yán)重的問題。

1.1首先，房地產(chǎn)無序開發(fā)：房地產(chǎn)開發(fā)的熱潮在很多年以前形成，無序開發(fā)的惡果時至今日還對城市的發(fā)展產(chǎn)生惡劣的影響，人們并沒有從1993年房地產(chǎn)熱的事件中吸取教訓(xùn)，新一輪的房地產(chǎn)熱已在全國悄然抬頭，只是其形式和方式有所變化；第二，破壞城市歷史：許多城市，特別是一些歷史悠久的城市，為了加快城市建設(shè)的步伐，在大量的舊城改造的過程中，未對老建筑的歷史價值進(jìn)行評估就推倒重建，造成許多記載城市歷史的老建筑不復(fù)存在，極大地破壞了城市的歷史資源，而這種資源既不能再生，同時價值無限；第三，城市建筑小，注重整體風(fēng)格和自身特色：開發(fā)商往往只注重單個建筑的風(fēng)格，使城市不能分區(qū)域形成完整獨(dú)特的風(fēng)格，城市建筑或雜亂無章或千篇一律，缺乏城市的自身特色。

1.2分析產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，其中，人們追求利益最大化（包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益等）的欲望在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展中不斷膨脹是問題的實(shí)質(zhì)，但是作為指導(dǎo)和約束人們的建設(shè)行為和活動的城市規(guī)劃管理失靈，城市政府和城市規(guī)劃師的學(xué)識水平、知識包容性、對未來的預(yù)見性以及規(guī)劃師的人品和社會責(zé)任感，即城市規(guī)劃管理的價值取向的差異是產(chǎn)生問題的直接原因之一。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的基本價值取向

2.1社會公平，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的主要目標(biāo)

“社會公平”從社會管理的角度看，主要是指在社會生活中每一個人都能有全面發(fā)展自己和獲得自己正當(dāng)權(quán)利的機(jī)會?！吧鐣健庇袃蓪雍x：一是參與公平或機(jī)會公平，即要使社會生活中的每一個人，對一切機(jī)會、職務(wù)和地位都有資格平等參與和平等競爭；二是結(jié)果公平，主要體現(xiàn)在最后的收入分配環(huán)節(jié)，能夠?qū)嵭泻侠淼墓氖杖敕峙渲贫?，使每一個人都能夠按照自己的勞動和貢獻(xiàn)得到自己應(yīng)該得到的那一部分。這是社會管理所追求的理想模式，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要務(wù)的前提下，往往只能給全社會提供一個相對的機(jī)會公平，而很難實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，況且也不存在絕對意義上的公平?；谶@樣的理念，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理從公平的角度出發(fā)，對城鄉(xiāng)空間的配置，首先是要給所有市民提供一個公平的生活環(huán)境，即提供給市民足夠的公共空間（包括各種廣場、綠地和文化設(shè)施等），暢通的道路，生活工作所必需的基礎(chǔ)設(shè)施（供電、供排水、電訊和寬帶網(wǎng)等）和安全清潔的生活環(huán)境；其次，要合理引導(dǎo)和規(guī)劃能滿足不同市民需要的住宅建設(shè)；第三，從可持續(xù)發(fā)展的觀點(diǎn)看，城鄉(xiāng)規(guī)劃還應(yīng)該留給下代人公平，即不影響下代人生存和發(fā)展的基本物質(zhì)條件。

2.2效率優(yōu)先，市場經(jīng)濟(jì)追求的目標(biāo)

追求效率和利潤是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。市場機(jī)制對效率的高度追求，可以使資本、資源通過市場競爭達(dá)到“帕累托”最優(yōu)配置。物品由出價最高的人獲得，而擁有最多財富的人具有較高的支付能力，從而擁有支配社會資源的更大權(quán)力，從個人理性的角度看這似乎是合理的，但對社會整體的發(fā)展而言則末必是理想狀態(tài)。市場經(jīng)濟(jì)下，投資者投資是城鄉(xiāng)規(guī)劃得到實(shí)施的前提，而項(xiàng)目選擇和投資決策一般由發(fā)展商自己完成，利潤目標(biāo)的最大化是發(fā)展商當(dāng)然的利益追求，這也是發(fā)展商投資城市建設(shè)的原動力，同時也是城市規(guī)劃得以實(shí)施的基木保證，地方政府的職責(zé)之一就是要提供利于提高效率的制度環(huán)境，從而吸引投資，加快城市建設(shè)，迅速提升城市競爭力。然而，從發(fā)展商的角度不可能主動考慮對城市公共利益的保護(hù)，對這種個體利益最大化的追求若不加控制，必然會對公共利益造成損害，即所謂的市場失靈。

2.3公平優(yōu)先，公平與效率并重，城市規(guī)劃管理的核心

公平與效率一直是規(guī)劃理論的中心問題，也是西方規(guī)劃界爭論十分激烈的問題，同時也是城市規(guī)劃管理的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。由于公平與效率的矛盾性，使城市規(guī)劃對效率與公平很難做到完全的并重，總存在一個二者誰優(yōu)先的問題，兩者的側(cè)重一定程度受經(jīng)濟(jì)體制的影響，并使價值取向呈現(xiàn)兩種不同性質(zhì)的合理化，一是力求以最小代價獲得最大利益的合理化，即以效率為目標(biāo)，可稱其為“市場性合理化”；二是力求以最大多數(shù)人獲得最大利益的合理化，即以‘公平”為目標(biāo)，可稱其為“社會性合理化”。從市場性合理化看，利益集團(tuán)可以心安理得地獨(dú)享得益，而從社會合理化看，公眾獲得最大利益才是目標(biāo)。

雖然我國社會主義制度以及城市規(guī)劃法律體系決定了公平優(yōu)先，但城市規(guī)劃所追求的社會公平并不能自動實(shí)現(xiàn)，也不能完全依靠政府自身的力量去實(shí)現(xiàn)，它需要不同的投資者的投資建設(shè)活動共同來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，城市規(guī)劃管理在其中只起到引導(dǎo)和規(guī)范的作用。市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府如果不能提供適應(yīng)市場自主運(yùn)行需要，促進(jìn)效率提高的制度環(huán)境，不僅會影響城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時也會影響發(fā)展商投資城市建設(shè)的積極性，從而導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃所追求的社會公平目標(biāo)也不能得到真正的實(shí)現(xiàn)。從這一意義上看對效率的重視不僅是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，同時也是在城市建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會公平的基本保證，市場經(jīng)濟(jì)體制下，離開效率而追求純粹的社會公平是無法實(shí)現(xiàn)的，因此，雖然公平與效率從表面上看是相互矛盾的，但是兩者又是相互影響的，不可割裂的，二者必須兼顧，強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先的目的也是為了避免因?yàn)樾识鵂奚健?/p>

3、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的改進(jìn)策略

3.1堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以人為本為原則進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

自改革開放以來，我國社會建設(shè)與發(fā)展過程中，利學(xué)發(fā)展觀一直作為重要的指導(dǎo)思想存在著，指導(dǎo)著國家相關(guān)工作人員全面思考、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)發(fā)展社會的各項(xiàng)事務(wù)。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，也應(yīng)該堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想并遵循以人為本原則，對城鄉(xiāng)資源進(jìn)行利一學(xué)配置，充分發(fā)揮資源為人服務(wù)的作用，以促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的有序進(jìn)行。

3.2城鄉(xiāng)規(guī)劃管理應(yīng)該與城市的發(fā)展和公眾的意愿相結(jié)合

目前，城市規(guī)劃建設(shè)正處在“大發(fā)展、大建設(shè)、大環(huán)境”的關(guān)鍵時期，應(yīng)該把城鄉(xiāng)規(guī)劃的效能建設(shè)和城市可持續(xù)發(fā)展的趨勢緊密結(jié)合起來，圍繞加快城市的發(fā)展，抓效能建設(shè)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作落在實(shí)處。城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政主管部門要和土地、經(jīng)濟(jì)等部門緊密配合，支持縣、區(qū)和各開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目的簽約和建設(shè)高效率地做好引進(jìn)項(xiàng)目的規(guī)劃選址、規(guī)劃方案、工程項(xiàng)目的審批落實(shí)。所以城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是要服務(wù)于城市發(fā)展，滿足城市市民和投資者的需要。

4、結(jié)語

從目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)中出現(xiàn)問題的頻率和嚴(yán)重性來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理改革勢在必行。雖然近些年圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃管理改革進(jìn)行的研究已取得一些成果，國家針對出現(xiàn)的問題也采取了一系列的政策和措施進(jìn)行糾正和引導(dǎo)，并取得了一定的成效。但僅僅對出現(xiàn)的問題不斷采取對策加以解決是不夠的，我們需要有一個改革的全面構(gòu)想，必須認(rèn)真分析產(chǎn)生問題的原因，尋找抑制其發(fā)展的途徑。為此，我們必須把握城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的價發(fā)展方向，即公平優(yōu)先、公平與效率并重，對公平的追求不僅是相對機(jī)會的公平，也要追求結(jié)果的基本公平。只有從根本上把握這一點(diǎn)，才能使我們的城鄉(xiāng)建設(shè)更加和諧，更加完美。