深刻領(lǐng)會十八屆四中全會精神推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化

[摘要]黨的十八屆四中全會對依法治國進行了頂層設(shè)計，對推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化具有很強的指導作用。兵團按照十八屆四中全會精神推進維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義，但也存在一些現(xiàn)實的瓶頸制約，需要采取一些針對性的措施加以解決。

[關(guān)鍵詞]十八屆四中全會;兵團;維穩(wěn)戍邊;法治化

[中圖分類號]E254 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2015）01—0005—04

[作者簡介]盧大林，男，兵團黨委黨校法學教研部副教授，研究方向：憲法學與行政法學。

黨的十八屆四中全會提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！币虼耍藢盟闹腥珪匍_以后，如何推進法治兵團建設(shè)，實現(xiàn)兵團維穩(wěn)戍邊法治化，需要根據(jù)十八屆四中全會的精神，并結(jié)合兵團的實際，進行深入研究。因為用理論去指導實踐需要一個艱辛而漫長的探索過程，如何按照黨的十八屆四中全會精神關(guān)于全面推進依法治國的偉大構(gòu)想去推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，有許多實踐中的問題需要進行深入的研究和思考。

一、兵團維穩(wěn)戍邊法治化的現(xiàn)實意義

兵團通過推進維穩(wěn)戍邊法治化，嚴格依照國家法律規(guī)定和現(xiàn)代法治精神去開展維穩(wěn)工作和采取維穩(wěn)措施，一方面可以提高新疆各族人民群眾的法律意識;另一方面可以提升兵團維穩(wěn)戍邊能力。因此，推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，具有重大現(xiàn)實意義。

（一）推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，有利于促進兵團現(xiàn)代化事業(yè)的發(fā)展，從而提升兵團的維穩(wěn)戍邊能力

“法治化”是追求法律在一個國家的最高地位，是保障人民的基本人權(quán)的不可侵犯而限制公權(quán)力的濫用，是現(xiàn)代社會運行和發(fā)展的必然選擇，現(xiàn)代化離不開法治化，而且內(nèi)含著法治化。①目前，兵團正在大力推進城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在兵團推進和實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程中，需要發(fā)揮法治的引領(lǐng)作用。兵團在現(xiàn)代化的進程中，必然要進行改革，而改革就要打破原有的利益格局，重新進行利益分配和調(diào)整，自然會產(chǎn)生一些新的矛盾和問題，這些矛盾和問題如果不解決，會影響兵團內(nèi)部的和諧穩(wěn)定，兵團自身都不穩(wěn)定，如何去有效維護新疆的穩(wěn)定呢？因此，兵團必須要推進維穩(wěn)戍邊法治化，因為，法治是當前化解社會矛盾，促進社會和諧的比較有效的手段。

（二）推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，有利于造福新疆各族人民

黨的十八屆四中全會提出：“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔應盡的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕?！敝泄仓醒肟倳?、國家主席、中央軍委主席習近平在兵團考察時做了重要講話，他在講話中提出：要發(fā)揮好兵團調(diào)節(jié)社會結(jié)構(gòu)、推動文化交流、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、優(yōu)化人口資源等方面的特殊作用，使兵團真正成為安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化的示范區(qū)。

因此，按照黨的十八屆四中全會精神，加快推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，有利于造福新疆各族人民，保護新疆各族人民的合法權(quán)益，維護新疆的社會穩(wěn)定，保障新疆各族人民安居樂業(yè)。

（三）推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，有利于兵團實現(xiàn)在西北地區(qū)率先建成小康社會的目標

兵團黨委提出了要在西北地區(qū)率先實現(xiàn)建成小康社會的目標，這一目標的提出鼓舞人心，但我們也要考慮到實現(xiàn)這一目標的艱巨性。未來小康社會評價體系除了經(jīng)濟指標之外，法治建設(shè)水平也是其重要的衡量指標之一。因此，兵團既要大力發(fā)展經(jīng)濟，壯大兵團經(jīng)濟實力，提高兵團職工群眾生活水平，也要加快推進兵團法治建設(shè)水平，實現(xiàn)兵團維穩(wěn)戍邊法治化。知名法學家莫紀宏教授指出：“法治化是法治狀態(tài)的判斷標準，如果法治價值在實踐中沒有具體的制度加以體現(xiàn)或具體的行為習慣加以固化，那么，法治的價值只能停留在價值層面或是抽象意義上，缺少對人們行為的實際規(guī)范指引和約束力作用。”①推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，讓法治價值和法治精神在兵團改革發(fā)展過程中發(fā)揮其應有的作用，保障兵團改革發(fā)展平穩(wěn)健康發(fā)展，自然有助于兵團小康社會目標的實現(xiàn)。

二、推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化須突破的現(xiàn)實瓶頸制約

黨中央、國務院一貫重視兵團的發(fā)展問題，近幾年，新疆暴恐事件時有發(fā)生，穩(wěn)定形勢依然嚴峻，黨中央、國務院對兵團在維護新疆穩(wěn)定方面寄予厚望。習近平同志在兵團考察時指出要使兵團真正成為安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進生產(chǎn)力和先進文化的示范區(qū)。對兵團履行維穩(wěn)戍邊使命提出了更高的要求，在新的歷史條件下，兵團必須按照十八屆四中全會精神要求，加快實現(xiàn)維穩(wěn)戍邊法治化，然而，由于兵團歷史文化和現(xiàn)實方面的條件的制約，在實現(xiàn)維穩(wěn)戍邊法治化的道路上，也存在一些現(xiàn)實的瓶頸制約。

（一）讓兵團各級領(lǐng)導干部樹立現(xiàn)代法治精神，運用法治思維和法治方式開展日常工作還有很長的路要走

黨的十八屆四中全會提出：“面對新形勢新任務，我們黨要更好統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，更好維護和運用我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，更好統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好，實現(xiàn)我國和平發(fā)展的戰(zhàn)略目標，必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用?！比绾巫尡鴪F領(lǐng)導干部樹立現(xiàn)代法治精神，嚴格依法辦事，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，有一定的現(xiàn)實瓶頸制約。

首先，從歷史文化傳統(tǒng)的角度來看，兵團軍事化的色彩比較濃厚，至今仍然保留著部隊番號，軍隊的管理方式對兵團仍然有較大影響。目前，兵團仍然有一些領(lǐng)導干部習慣于命令指揮式的管理方式，忽視法律規(guī)定的權(quán)限和程序問題，如我們在調(diào)研過程中了解到有的團場領(lǐng)導重大項目不開會討論、集體決定，僅自己一人就敢做決策把項目定下來，因而給團場造成重大經(jīng)濟損失，在職工群眾中造成惡劣的影響。

其次，從兵團目前的權(quán)力運行機制來看，兵團各級機關(guān)權(quán)力比較集中，權(quán)力主要集中在主要領(lǐng)導干部手中，對權(quán)力缺少必要的監(jiān)督和制約，容易造成違法決策和滋生腐敗，從兵團近幾年查辦的一些腐敗大案、要案就可以證明這一點。

最后，從趨利性的角度來看，守法、依法辦事給領(lǐng)導干部帶來的好處不明顯，而不依法辦事，超越法律、代替法律作決策給領(lǐng)導干部能帶來現(xiàn)實的利益和好處，權(quán)力行使的快感也令領(lǐng)導干部習慣于人治的治理方式。

（二）兵團法治建設(shè)專門人才隊伍的質(zhì)量和數(shù)量還不能適應推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化的客觀需要

黨的十八屆四中全會提出：全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，需要一支質(zhì)量和數(shù)量均符合兵團法治建設(shè)客觀需要的專門法治工作隊伍。而由于兵團地處祖國西北邊陲，基層團場基本建在新疆沙漠周邊，生產(chǎn)、生活條件比較惡劣，法治工作隊伍的福利待遇與內(nèi)地一些省市相比較差，因此，一方面，對內(nèi)地優(yōu)秀法治工作人才缺乏吸引力，另一方面，兵團自己培養(yǎng)起來的優(yōu)秀法治工作人才流失嚴重。任何事業(yè)都是人干出來的，沒有一支優(yōu)秀的法治工作隊伍，兵團維穩(wěn)戍邊法治化事業(yè)難以干出成效。

（三）除師市合一的七個師市外，兵團無財政，推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)所需經(jīng)費沒有保障

兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及到法治工作隊伍建設(shè)、司法效率、公平、正義、司法文化等諸多方面，黨的十八屆四中全會也提出：“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力?！北鴪F法治建設(shè)基礎(chǔ)比較薄弱，不論是硬件建設(shè)，還是軟件建設(shè)，都任重而道遠。硬件建設(shè)方面，譬如：兵團執(zhí)法部門的執(zhí)法裝備還比較落后，不能適應當前法治建設(shè)的需要。軟件建設(shè)方面，譬如：兵團執(zhí)法部門的管理經(jīng)驗和水平，執(zhí)法規(guī)范化等方面與內(nèi)地一些省市相比還有較大差距。我們要搞好法治化建設(shè)，需要花錢的地方很多，人才培養(yǎng)、裝備更新等都要花錢，但兵團很多單位經(jīng)費都很緊張，主要原因在于兵團沒有財政，許多經(jīng)費靠自籌。我們在兵團南疆一個團場調(diào)研過程中了解到，該團一年用于維穩(wěn)的經(jīng)費高達1600萬元人民幣，這些錢上級只能給一小部分，其余全靠團場自籌，經(jīng)費缺口大。俗話說：巧婦難為無米之炊。沒有經(jīng)費，維穩(wěn)戍邊法治化工作難以有效開展。

（四）兵團維穩(wěn)戍邊缺乏嚴格規(guī)范的法律制度支持，不利于兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)

兵團履行維穩(wěn)戍邊的職責和使命出現(xiàn)在中央領(lǐng)導的講話中以及黨中央、國務院的文件中，而沒有出現(xiàn)在國家現(xiàn)行有效的法律中，兵團在履行維穩(wěn)戍邊職責和使命過程中行使什么樣的職權(quán)、承擔什么樣的責任、以何種程序履行維穩(wěn)戍邊職責和使命等均無法律依據(jù)。根據(jù)黨的十八屆四中全會精神，對于國家公權(quán)力機關(guān)，法無授權(quán)不可為，對于公民個人，法無禁止皆可為。兵團在維穩(wěn)戍邊的過程中需要行使到國家公權(quán)力，沒有法律的授權(quán)，不符合現(xiàn)代法治的要求，因此，兵團維穩(wěn)戍邊沒有法律制度的支持，是兵團維穩(wěn)戍邊法治化的一大障礙。

三、推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化，維護新疆長治久安的對策建議

黨的十八屆四中全會指出：貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設(shè)，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構(gòu)建國家安全法律制度體系。兵團要抓住十八屆四中全會召開這一難得的歷史機遇，加快推進維穩(wěn)戍邊法治化進程。因此，如何有效推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)，維護新疆長治久安，有很多具體的問題需要在實踐中不斷的探索和研究，下面就如何推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)，維護新疆長治久安談一點個人看法，希望對推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)，維護新疆長治久安有所裨益。

（一）培育兵團各級領(lǐng)導干部良好的法律意識，提高兵團各級領(lǐng)導干部依法辦事的能力

黨的十八屆四中全會也提出：“各級黨組織和領(lǐng)導干部要深刻認識到，維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)。各級領(lǐng)導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！?/p>

兵團各級領(lǐng)導干部要深刻領(lǐng)會黨的十八屆四中全會精神，在守法、護法、嚴格依法辦事方面，需要起到模范帶頭作用，通過兵團各級領(lǐng)導干部的示范引領(lǐng)作用，提升兵團公眾的法律信仰，從而為兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)營造良好的環(huán)境和氛圍。

（二）加強對兵團各級領(lǐng)導干部用權(quán)的監(jiān)督，在全兵團范圍形成“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”的良好機制

黨的十八屆四中全會提出：“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效。我們要根據(jù)十八屆四中全會上述精神，加強對兵團各級領(lǐng)導干部用權(quán)的監(jiān)督制約。根據(jù)兵團當前的實際情況，一是要按照十八屆四中全會精神規(guī)范決策程序，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，堅決杜絕領(lǐng)導干部擅自作出決策。二是要健全權(quán)力監(jiān)督制約體系，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督制度的作用。三是要教育各級領(lǐng)導干部樹立主動接受監(jiān)督的意識，自覺、自愿接受人民群眾對自己用權(quán)的監(jiān)督，提高兵團各級領(lǐng)導干部用權(quán)的公正性和科學性。

（三）注重新疆少數(shù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)習俗和宗教教義等對社會的積極影響，發(fā)揮它們的正能量，促進兵團法治實踐的健康發(fā)展，推進兵團維穩(wěn)戍邊法治化

英國學者湯因比曾經(jīng)講過這樣一段話：“法治作為一種制度、一種精神，它既有一個國家或民族的固有屬性，也具有適用各個國家和民族的普適性，這樣，對一個國家的法治發(fā)生作用的種種力量，并不是來自一個國家，而是來自更寬廣的所在。”①新疆是一個多民族聚居地區(qū)，新疆的很多傳統(tǒng)、習俗、宗教教義、民族習慣等在維護正常的社會關(guān)系和維護新疆各族群眾正當?shù)暮戏?quán)益方面能夠發(fā)揮積極作用。黨的十八屆四中全會也指出：國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

兵團在推進維穩(wěn)戍邊法治化的進程中，要充分利用新疆地區(qū)的民族習慣、傳統(tǒng)習俗、宗教教義以及兵團在屯墾戍邊歷史過程中形成的兵團精神對法治建設(shè)的積極影響和作用，減輕兵團的職能負擔，促進兵團維穩(wěn)戍邊法治化的健康發(fā)展。

（四）完善兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)的財政保障體制，為維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)

根據(jù)黨的十八屆四中全會精神，兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)面臨的問題很多，諸如法治建設(shè)專門人才培養(yǎng)、法治宣傳教育、司法改革等，都需要相關(guān)經(jīng)費支持。根據(jù)兵團當前的實際情況，需要采取多種措施，加以解決。一是爭取中央支持，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付解決一些;二是根據(jù)中央第二次援疆工作會議精神，爭取援疆省市的資金支持;三是壯大兵團自身經(jīng)濟實力，增強兵團自身的造血功能，自己解決一部分資金。

（五）國家立法對兵團維穩(wěn)戍邊職責、權(quán)限、程序等進行規(guī)定，為兵團維穩(wěn)戍邊法治化奠定法律基礎(chǔ)

華東政法大學法學院王立明教授認為法律是法治的基礎(chǔ)，法律的內(nèi)容要詳細，還要有可操作性。因此，我們要深刻領(lǐng)會黨的十八屆四中全會規(guī)定的新十六字方針：“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！奔訌妼Ρ鴪F維穩(wěn)戍邊方面的立法，為兵團履行維穩(wěn)戍邊職責使命制定嚴格規(guī)范的法律制度體系。具體立法思路可以參照全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國人民武裝警察法》，按照總則、兵團的性質(zhì)、地位、職責、兵團的權(quán)利、義務、保障措施、監(jiān)督檢查、附則——這樣的章節(jié)體系立法，簡潔明了。具體法律條文的確定，需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，征求各方面的意見，斟酌后確定。

（六）培養(yǎng)一批高素質(zhì)的兵團法治工作隊伍，為兵團維穩(wěn)戍邊法治化奠定人才基礎(chǔ)

人才的培養(yǎng)非一日之功，需要遵循人才成長的規(guī)律，兵團法治工作方面的人才比較缺，要下大力氣去提高兵團法治工作隊伍的質(zhì)量和數(shù)量，以適應兵團維穩(wěn)戍邊法治化建設(shè)的需要。根據(jù)兵團當前法治工作隊伍的現(xiàn)狀，需要采取下列措施加以解決：一是穩(wěn)定現(xiàn)有法治工作人才隊伍，提高現(xiàn)有法治工作人才隊伍政治、經(jīng)濟待遇，拴心留人。二是引進一批兵團急需的高素質(zhì)法治工作專門人才，通過以優(yōu)惠政策吸引，或利用對口援疆政策，以掛職鍛煉的方式，讓援疆省市向兵團派遣一些具有一定法治素養(yǎng)的干部。三是加強法治工作人才的培養(yǎng)，通過選派干部赴內(nèi)地、國外培訓、進修等方式，提高兵團現(xiàn)有法治工作人才的素質(zhì)。

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責任編輯：楊偉民