城市污水處理廠PPP項(xiàng)目實(shí)施方案探討

摘要：作為社會(huì)公共項(xiàng)目的污水處理廠項(xiàng)目具有投資額巨大、投資不可逆、短期回報(bào)率低以及風(fēng)險(xiǎn)不確定性大等特點(diǎn)，因此以PPP模式為代表的特許經(jīng)營(yíng)融資模式被廣泛引入該類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中來(lái)。本文就根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作一般模式及城市污水處理項(xiàng)目特點(diǎn)，進(jìn)行了項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式設(shè)計(jì)、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分配框架設(shè)計(jì)、合同體系設(shè)計(jì)以及政府監(jiān)管架構(gòu)設(shè)計(jì)，為類似項(xiàng)目的投資咨詢提供借鑒。

關(guān)鍵詞：污水處理廠；PPP模式；實(shí)施方案

1.引言

公共項(xiàng)目一般是指城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公用事業(yè)，其中基礎(chǔ)設(shè)施包括道路橋梁、電力設(shè)施、市政工程、通信工程等，公用事業(yè)包括國(guó)防工程、監(jiān)獄、圖書館、急救中心等為實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)職能的各項(xiàng)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目。近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平持續(xù)提高，城市化進(jìn)程不斷加快，相應(yīng)的用水量和排水量都在不斷增加，城市新建污水處理廠勢(shì)在必行。作為社會(huì)公共項(xiàng)目的污水處理廠項(xiàng)目具有投資額巨大、投資不可逆、短期回報(bào)率低以及風(fēng)險(xiǎn)不確定性大等特點(diǎn)。為解決融資問題，以PPP模式為代表的特許經(jīng)營(yíng)融資模式被廣泛引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資中，從而對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)估的規(guī)范化和科學(xué)性提出了更高要求。但對(duì)于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序的闡述仍過于簡(jiǎn)單，沒有形成完整的體系，因此進(jìn)行社會(huì)公共項(xiàng)目PPP模式實(shí)施方案設(shè)計(jì)是一項(xiàng)非常重要的工作。本論文以某市第四污水處理廠項(xiàng)目為例進(jìn)行方案設(shè)計(jì)研究。

2.項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)

2.1 項(xiàng)目運(yùn)作模式設(shè)計(jì)

該市人民政府指定某產(chǎn)業(yè)集團(tuán)為代表政府的實(shí)施機(jī)構(gòu)，依法選擇兩家社會(huì)資本，與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)共同出資組建項(xiàng)目公司。其中一家社會(huì)資本應(yīng)有能力、有意愿作為資產(chǎn)證券化特定目的受托人，接受項(xiàng)目公司的資產(chǎn)，并以該資產(chǎn)為基礎(chǔ)發(fā)行證券化產(chǎn)品；另一家社會(huì)資本應(yīng)有污水處理廠的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。

政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)污水處理廠的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)，政府向項(xiàng)目公司支付污水處理服務(wù)費(fèi)。

如果項(xiàng)目具備持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力并能夠產(chǎn)生穩(wěn)定利潤(rùn)，則對(duì)項(xiàng)目公司資產(chǎn)進(jìn)行證券化。社會(huì)資本可選擇現(xiàn)金轉(zhuǎn)讓或認(rèn)購(gòu)股份的方式，轉(zhuǎn)讓所擁有的項(xiàng)目公司資產(chǎn)。

如果資產(chǎn)證券化條件不成熟，則由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，直到特許經(jīng)營(yíng)期滿后將污水處理廠無(wú)償移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

2.2 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國(guó)發(fā)[2009]27號(hào)）要求，本污水處理廠項(xiàng)目最低資本金比例為30%。資本金比例提升，則債務(wù)資金減少，債務(wù)資金的融資成本也相應(yīng)減少。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，本項(xiàng)目資本金比例設(shè)定為40%。本項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)投資額為47980.10萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)測(cè)算對(duì)建設(shè)期利息進(jìn)行了調(diào)整，總投資調(diào)整為48015.26萬(wàn)元，項(xiàng)目公司股權(quán)投資為19215萬(wàn)元。

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)），項(xiàng)目公司可以由社會(huì)資本（可以是一家企業(yè)，也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體）出資設(shè)立，也可以由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，但政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。政府出資按6820萬(wàn)元考慮，占35.49%；社會(huì)資本共出資12395萬(wàn)元，占64.51%，其中：有污水處理廠投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本占比49%，出資9415萬(wàn)元；可作為資產(chǎn)證券化特定目的受托人的社會(huì)資本占比15.51%，出資2980萬(wàn)元。

2.3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架設(shè)計(jì)

本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，在政府部門和項(xiàng)目公司間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。具體過程中應(yīng)堅(jiān)持下列基本原則：（1）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方應(yīng)該對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)具有控制力；（2）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方能夠?qū)⒃擄L(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移；（3）承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方對(duì)于控制該風(fēng)險(xiǎn)有更大的經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)；（4）由該方承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)最有效率；（5）如果風(fēng)險(xiǎn)最終發(fā)生，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方不應(yīng)將由此產(chǎn)生的費(fèi)用和損失轉(zhuǎn)移給合同相對(duì)方。

在此風(fēng)險(xiǎn)分配框架中，把本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配劃分為三個(gè)階段：

（1）風(fēng)險(xiǎn)初步分配階段：在項(xiàng)目可行性研究階段，由政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)初步分配，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析，初步評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是否在雙方控制能力范圍之內(nèi)。

（2）風(fēng)險(xiǎn)全面分配階段：在招投標(biāo)與合同談判階段評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，如果政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)具有控制力，則政府承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；如果政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不具控制，則項(xiàng)目公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；如果風(fēng)險(xiǎn)不在雙方控制能力范圍之內(nèi)，則進(jìn)行合同談判確定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制。

（3）風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分配階段：在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)管理跟蹤以及政府的風(fēng)險(xiǎn)管理跟蹤，判斷已分配的風(fēng)險(xiǎn)是否發(fā)生預(yù)料外的變化、是否出現(xiàn)未識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，然后根據(jù)判斷結(jié)果進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)再分配。

2.4 項(xiàng)目合同體系構(gòu)成

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來(lái)確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成PPP項(xiàng)目的基本合同體系。根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，相應(yīng)的合同體系也會(huì)不同。PPP項(xiàng)目的基本合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營(yíng)服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同以及產(chǎn)品或服務(wù)購(gòu)買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。在PPP項(xiàng)目合同體系中，各個(gè)合同之間并非完全獨(dú)立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的"傳導(dǎo)關(guān)系"。

對(duì)于本PPP項(xiàng)目，隨著項(xiàng)目的進(jìn)展，各參與主體在不同階段簽訂的合同構(gòu)成PPP項(xiàng)目合同體系，如表1所示。

2.5 項(xiàng)目政府監(jiān)管架構(gòu)設(shè)計(jì)

（1）授權(quán)關(guān)系與監(jiān)管機(jī)制

本項(xiàng)目授權(quán)關(guān)系為市政府授權(quán)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)并作為招標(biāo)人組織項(xiàng)目采購(gòu)工作，選定社會(huì)資本后，由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司與社會(huì)資本合資組建項(xiàng)目公司，政府和項(xiàng)目公司簽訂PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。

針對(duì)PPP項(xiàng)目專門設(shè)計(jì)的政府監(jiān)管機(jī)制，在遵循依法監(jiān)管、監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性等原則的基礎(chǔ)上，本項(xiàng)目政府監(jiān)管還特別強(qiáng)調(diào)以下重要原則：1）社會(huì)效益驅(qū)動(dòng)原則，2）與項(xiàng)目建設(shè)過程相協(xié)調(diào)原則，3）提高監(jiān)管效率原則，4）強(qiáng)制性監(jiān)管與靈活性監(jiān)管并存原則。

（2）政府監(jiān)管基本框架

在保障項(xiàng)目社會(huì)效益和公眾利益的總體目標(biāo)指導(dǎo)下，傳統(tǒng)的監(jiān)管部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門等政府監(jiān)管部門根據(jù)自身職責(zé)特色，依照法律、行政法規(guī)、PPP項(xiàng)目合同協(xié)議及項(xiàng)目合同、產(chǎn)權(quán)約束等對(duì)本項(xiàng)目所有參與方實(shí)施全過程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，形成統(tǒng)一的有機(jī)體。

（3）政府監(jiān)管主要內(nèi)容

PPP項(xiàng)目的生命周期分為項(xiàng)目前期（投資決策）、項(xiàng)目建設(shè)期（投資實(shí)施期）、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期和項(xiàng)目移交四個(gè)階段，在不同階段所涉及的主要監(jiān)管內(nèi)容和所參與的監(jiān)管主體有所不同。對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段中不同的監(jiān)管主體所參與的主要監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一對(duì)應(yīng)，如此設(shè)置政府監(jiān)管主體及其各自在項(xiàng)目不同階段的權(quán)力職責(zé)范圍，可最終實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目動(dòng)態(tài)的、全過程的、全方位的監(jiān)管，從而提高管理效率。

3.結(jié)束語(yǔ)

論文根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作一般模式及某市第四污水處理廠特點(diǎn)，進(jìn)行了項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式設(shè)計(jì)、項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)分配框架設(shè)計(jì)、合同體系設(shè)計(jì)以及政府監(jiān)管架構(gòu)設(shè)計(jì)。研究結(jié)果表明某市第四污水處理廠試行PPP模式是可行的，政府和社會(huì)資本合作模式可實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率優(yōu)化，能使資源合理配置，更能為社會(huì)創(chuàng)造最大凈效益，以保證公共利益最大化。其方案設(shè)計(jì)具有一定的理論和實(shí)踐價(jià)值，可以為今后類似項(xiàng)目的PPP投資咨詢提供借鑒。

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作者簡(jiǎn)介：王文興，（1980～），男，漢族，福建德化人，長(zhǎng)沙理工大學(xué)項(xiàng)目管理專業(yè)工程碩士，任職于中交（福清）投資有限公司，高級(jí)工程師。