國際經(jīng)濟法視野下服務(wù)貿(mào)易市場的開放與管理探析

梁洋

【摘要】對外開放過程中存在風(fēng)險，因而需要國家對服務(wù)貿(mào)易市場進行有效的管理。所以，為了能夠更好地適應(yīng)國際服務(wù)貿(mào)易自由化的發(fā)展，盡快培育我國服務(wù)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，并有效促進國民經(jīng)濟的全面發(fā)展，必須處理好開放與管理之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】國際經(jīng)濟法；服務(wù)貿(mào)易市場；開放；管理；相互關(guān)系

中圖分類號：D99文獻標識碼A文章編號1006-0278（2015）11-018-03

改革開放三十余年來，中國從一個相對封閉的經(jīng)濟體逐步走向?qū)ν忾_放，擴大貿(mào)易是對外開放的重要內(nèi)容。尤其在入世后，中國服務(wù)貿(mào)易的總體規(guī)模迅速擴大，在世界服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域中的地位不斷提高。但在開放過程中也產(chǎn)生了相當(dāng)多的風(fēng)險和困難，這些問題的解決都離不開政府的適度管理。因此，筆者認為在我國改革開放進入關(guān)鍵時期的當(dāng)下，有必要在國際經(jīng)濟法視野下對開放與管理在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的相互關(guān)系進行深入研究。

一、我國服務(wù)貿(mào)易市場的開放

（一）金融服務(wù)業(yè)

金融服務(wù)業(yè)開放的重點領(lǐng)域是銀行、保險與非銀行金融業(yè)務(wù)等。從銀行業(yè)來說，自加入世貿(mào)組織之日起，我國就開始向外資銀行開放對所有客戶的外匯業(yè)務(wù)：逐步將外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的地域從加入時的上海、深圳、天津、大連四個城市擴大到全國所有地區(qū)；逐步將外資銀行人民幣業(yè)務(wù)客戶對象從外資企業(yè)和外國人逐步擴大到中國企業(yè)和中國居民。同時，逐步放松對外資銀行在華經(jīng)營的限制：取消外資銀行人民幣負債不得超過外匯負債50%的比例；放寬對外資銀行在境內(nèi)吸收外匯存款的比例限制；取消對外資銀行在華經(jīng)營的非審慎性限制，在承諾基礎(chǔ)上逐步給予外資銀行國民待遇。根據(jù)我國的入世承諾，保險業(yè)是對外開放力度較大的行業(yè)之一。目前，除了外資在合資壽險公司中的股比不得超過50%、外資產(chǎn)險公司不得經(jīng)營有關(guān)法定保險業(yè)務(wù)以及對外資保險經(jīng)紀股比和業(yè)務(wù)等若干限制外，我國保險業(yè)已按照入世承諾基本實現(xiàn)全面對外開放。①從證券業(yè)來說，中國已全部履行加入世界貿(mào)易組織時有關(guān)資本市場對外開放的承諾。我國證券服務(wù)業(yè)的開放主要體現(xiàn)為以下承諾：“入世”后3年內(nèi)，外國證券公司、投資銀行可參股合資經(jīng)營中國證券經(jīng)營機構(gòu)（外資比例不超過33%），從事A股、B股和H股及政府債券的承銷業(yè)務(wù)；3年后外資股份的上限可提高到49%，外資證券經(jīng)營機構(gòu)還可與中國證券經(jīng)營機構(gòu)合資成立資產(chǎn)管理公司。②

（二）電信服務(wù)

由于電信服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位，因此我國的電信服務(wù)業(yè)開放較晚。國務(wù)院2000年9月25日頒布的《中華人民共和國電信條例》，和2001年12月11日出臺的《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》，明確了外商進入我國電信運營市場的具體條件：外商如果選擇商業(yè)存在這種模式在我國境內(nèi)提供電信服務(wù)業(yè)務(wù)，只能采用設(shè)立合資公司的形式，而且還對外商投資電信企業(yè)的注冊資本作了限制；外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例最終不得超過49%，經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的外商投資企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例最終不得超過50%；允許外商投資基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，在廣州、北京和上海設(shè)立中外合資企業(yè)的，外資比例不得超過25%。2008年9月10日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于修改<外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定>的決定》，修改了原第5條“關(guān)于外商投資電信企業(yè)的注冊資本”，并刪去了第12條“設(shè)立外商投資電信企業(yè)經(jīng)營省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)增值電信業(yè)務(wù)，由中方主要投資者向省、自治區(qū)、直轄市電信管理機構(gòu)提出申請并報送下列文件”的規(guī)定。③

（三）商業(yè)服務(wù)

商業(yè)服務(wù)主要包括批發(fā)、零售這兩個部分，我國在這一領(lǐng)域已完成的開放承諾主要包括：在批發(fā)服務(wù)方面，取消地域或數(shù)量限制，允許外資持有控股權(quán)，同時允許其采取靈活的企業(yè)股權(quán)及經(jīng)營形式。在零售服務(wù)方面：“入世”之初，允許在5個經(jīng)濟特區(qū)和北京、上海、天津、廣州、大連、青島、鄭州、武漢設(shè)立合資企業(yè)，在北京及上海，允許設(shè)立4家合資零售企業(yè)，其他地方可最多設(shè)立2家合資企業(yè)；3年后，逐步放寬地域、數(shù)量和股權(quán)比例限制，對于經(jīng)營面積達2萬平方米以上的百貨商店、分店在30家以上的連鎖店，允許外資持有50%以下的合資企業(yè)股權(quán)。

（四）旅游服務(wù)

旅游服務(wù)業(yè)的開放具體體現(xiàn)在以下兩方面：其一是放開旅行社的經(jīng)營權(quán)。入世以來，國家旅游局通過出臺、修改一系列政策法規(guī)，逐步兌現(xiàn)了承諾。2003年6月，國家旅游局和商務(wù)部共同發(fā)布《設(shè)立外商控股、外商獨資旅行社暫行規(guī)定》（第19號令），部分兌現(xiàn)了入世承諾。根據(jù)該規(guī)定，境外投資方年旅游經(jīng)營總額4000萬美元以上，可以設(shè)立外商控股旅行社；年旅游經(jīng)營總額5億美元以上，可以設(shè)立外商獨資旅行社；設(shè)立外商控股或獨資旅行社，注冊資本不少于400萬元人民幣；境外投資方可在國務(wù)院批準的國家旅游度假區(qū)以及北京、上海、廣州、深圳、西安5個城市設(shè)立控股或獨資旅行社；外商獨資或控股旅行社不得經(jīng)營中國公民出國旅游以及中國其他地區(qū)的人赴香港、澳門、臺灣地區(qū)旅游的業(yè)務(wù)。2005年，國家旅游局和商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布第20號令，對《設(shè)立外商控股、外商獨資旅行社暫行規(guī)定》作出修訂，經(jīng)營外商控股和獨資旅行社注冊資本降低為250萬元，設(shè)立地區(qū)則不再限制于第20號令設(shè)定的范圍。2009年修訂的《旅行社條例》進一步從法律上確認了外商投資旅行社的注冊資本、質(zhì)量保證金、分社設(shè)立等方面的國民待遇，入世承諾兌現(xiàn)在法律上得到保障。例如在注冊資本方面，外商控股和獨資旅行社最低額度降到了30萬元。其二是飯店飲食業(yè)的開放。2003年，我國首次使用國際通行的統(tǒng)一飯店會計制度進行統(tǒng)計，行業(yè)運營數(shù)據(jù)開始與國際接軌。同時，我國還于2004年取消了飯店管理公司審批和登記的有關(guān)規(guī)定，全面實行了國民待遇。截至目前，全球飯店管理公司50強中的48家均已進入中國，其中洲際集團將全球發(fā)展重點確定為大中華區(qū)，在中國管理的酒店已達148家。④

二、我國政府對服務(wù)貿(mào)易市場的管理

（一）在服務(wù)業(yè)市場準入方面

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》將外商投資項目分為鼓勵、限制和禁止這三類。

屬于鼓勵投資的服務(wù)業(yè)包括：交通運輸（諸如鐵路、公路路網(wǎng)、港口、民用機場、航空運輸、海運、集裝箱運輸?shù)慕ㄔO(shè)、經(jīng)營等），倉儲，郵電通信業(yè)，一般商品的批發(fā)、零售、物流配送，公共設(shè)施服務(wù)業(yè)（如道路、地鐵、垃圾和污水處理等），信息、咨詢服務(wù)業(yè)（如會計、審計、衛(wèi)生和體育業(yè)），教育（包括高等教育）、文化藝術(shù)、廣播電影電視業(yè)等。屬于限制外商投資的服務(wù)業(yè)包括：交通運輸業(yè)中的公路旅客、出入境汽車、水上運輸、鐵路貨物運輸公司等，電信公司，批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)中的圖書、報紙、代理公司等，金融、保險業(yè)（包括銀行、信托投資、證券公司、貨幣經(jīng)濟公司等），社會公共服務(wù)業(yè)（諸如大中城市燃氣、熱力和供排水管網(wǎng)的建設(shè)、經(jīng)營），信息、咨詢服務(wù)業(yè)（包括法律咨詢和市場調(diào)查等），醫(yī)藥制造業(yè)等。屬于禁止外商投資的服務(wù)業(yè)包括：空中交通管制公司，郵政公司，期貨公司，國家保護的野生動植物資源開發(fā)、基礎(chǔ)教育（義務(wù)教育）機構(gòu)，圖書、報紙、期刊的出版、總發(fā)行和進口業(yè)務(wù)，音像制品和電子出版物的出版、制作、總發(fā)行和進口業(yè)務(wù)，新聞機構(gòu)，廣播電視節(jié)目的出版及播放公司等。

（二）在服務(wù)提供者的資格和條件方面

我國在相關(guān)服務(wù)業(yè)管理法規(guī)中都規(guī)定了服務(wù)提供者應(yīng)該具有的資格和條件。這些條件在金融、電信領(lǐng)域顯得尤為重要，是維護我國經(jīng)濟命脈的重要保證。例如，根據(jù)《中華人民共和國外資金融機構(gòu)管理條例》的規(guī)定，設(shè)立獨資銀行或者獨資財務(wù)公司，申請人應(yīng)當(dāng)具備下列條件：申請人為金融機構(gòu)；申請人在中國境內(nèi)已經(jīng)設(shè)立代表機構(gòu)2年以上；申請人提出設(shè)立申請前1年年末總資產(chǎn)不少于100億美元；申請人所在國家或者地區(qū)有完善的金融監(jiān)督管理制度，并且申請人受到所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局的有效監(jiān)管；申請人所在國家或者地區(qū)有關(guān)主管當(dāng)局同意其申請；中國人民銀行規(guī)定的其他審慎性條件。

（三）在控制外資股權(quán)比例方面

我國的相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章也做出了規(guī)定，目的是限制外資在合資企業(yè)中的控股權(quán)，防止外資全面控制我國的一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，進而危及我國的國家安全和根本利益。例如，《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》明確規(guī)定，經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)（無線尋呼業(yè)務(wù)除外）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過49%；經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)（包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的無線尋呼業(yè)務(wù)）的外商投資電信企業(yè)的外方投資者在企業(yè)中的出資比例，最終不得超過50%?！锻馍掏顿Y產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》還規(guī)定，壽險保險公司的外資比例不超過50%，證券公司（限于從事A股承銷、B股和H股以及政府和公司債券的承銷和交易）的外資比例不超過1/3，證券投資基金管理公司的外資比例不超過49%。⑤

三、正確處理開放與管理之間的關(guān)系

總的來說，開放與管理之間是相互依存的關(guān)系。管理是開放的需要和體現(xiàn)，開放的發(fā)展必須以管理為保障。管理的根本目的在于推動開放進程的平衡發(fā)展，規(guī)避和化解開放進程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和困難。但管理不等于全面的保護，一方面管理不能阻礙開放的總體進程，另一方面管理不能給國際貿(mào)易造成不必要的阻礙。因此，在處理開放與管理之間的關(guān)系時，需要做到以下幾點要求：

（一）基本原則

1.有重點、有選擇地逐步推動開放進程

這是因為在現(xiàn)實中，幾乎沒有一個國家會實行完全的貿(mào)易自由化。那些總體上傾向于實行自由貿(mào)易-投資政策的國家，在某些特殊部門也會實行一定的保護政策；那些總體上實行保護政策的國家，在某些部門也會實行自由化政策。而且，從歷史發(fā)展的角度來看，在不同的發(fā)展階段，一國貿(mào)易和投資政策的選擇也有不同的側(cè)重。因此，有管理的貿(mào)易自由化政策的最終趨向應(yīng)當(dāng)是一種總體上傾向于自由化的政策，并在其實施過程中根據(jù)不同的需要和考慮，做出在程度上有所不同，在時間上有所差異，在部門上有所側(cè)重的調(diào)整。

2.在開放過程中堅持“風(fēng)險”管理

所謂的“風(fēng)險”管理，是指一國在對外開放過程中面臨風(fēng)險和困難時所采取的必要的管理和救濟措施。這些措施既包括制度性的常規(guī)管理措施，也包括具有緊急性、臨時性的貿(mào)易救濟措施。值得注意的是，這種“風(fēng)險”管理不應(yīng)成為保護的借口，而是應(yīng)具備合理的決策、評估和監(jiān)督機制，并在法制的框架下實施。

3.在開放過程中堅持“戰(zhàn)略”管理

這里的“戰(zhàn)略”管理主要是指扶持重點產(chǎn)業(yè)。扶持重點產(chǎn)業(yè)與貿(mào)易自由化并不矛盾。因為扶持的總體背景是開放和自由化，扶持的關(guān)鍵并不在于保護性的貿(mào)易政策和外資政策。也就是說，扶持的重點不在于直接、簡單的資金補貼，而是在于人力資本和研發(fā)的投入，同時針對重點扶持的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，還必須建立有效的監(jiān)督、評價、反饋和約束機制。

（二）具體措施

1.制定和實施有效的服務(wù)貿(mào)易政策

就現(xiàn)階段來說，是要制定適度的服務(wù)貿(mào)易保護政策。這是因為國際服務(wù)貿(mào)易的開放和發(fā)展有一個漸進的過程，面對外國企業(yè)的強勢沖擊，我們不可能毫不保留地開放所有服務(wù)部門，必須制定適度的服務(wù)貿(mào)易保護政策以保障國內(nèi)服務(wù)貿(mào)易業(yè)及國際貿(mào)易服務(wù)的發(fā)展。當(dāng)然，還是應(yīng)區(qū)別不同情況分別采取不自由、半自由、全自由這三類不同保護的政策：對于涉及國家主權(quán)、國家安全和國家機密的極少數(shù)部門或項目，應(yīng)采取明令禁止的政策，不開放，不允許外資進入；對于關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和人民生活安定的重要部門或項目，允許開放，允許外資進入，但不允許外商獨資或控股，要規(guī)定股比的最高界限；除此之外的絕大多數(shù)情況下，基本要做到完全開放，實行自由化的政策，但也應(yīng)在堅持國民待遇的原則下，采用適宜的國內(nèi)政策加以規(guī)范。

2.建立和完善服務(wù)貿(mào)易管理體制

一方面，要明確國際服務(wù)貿(mào)易的管理范圍。例如，我國商務(wù)部作為服務(wù)業(yè)政策的歸口管理部門，其宏觀管理職能主要是規(guī)劃進出口發(fā)展戰(zhàn)略，制定或參與制定貿(mào)易法律、法規(guī)，對外協(xié)調(diào)與其他國家的服務(wù)貿(mào)易關(guān)系，并落實“服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定”的有關(guān)條款。另一方面，要建立國際服務(wù)貿(mào)易管理的組織機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制。因為服務(wù)貿(mào)易往往會涉及到諸多部門，故有必要成立全國性的服務(wù)貿(mào)易管理組織，負責(zé)服務(wù)貿(mào)易發(fā)展規(guī)劃、立法、對外談判和政策協(xié)調(diào)等事宜。

3.鞏固和加強服務(wù)貿(mào)易法律法規(guī)建設(shè)

按照WTO的規(guī)則，進行國際服務(wù)貿(mào)易的管理只可以采取立法和法規(guī)的手段加以調(diào)節(jié)控制。這樣一來，各國在國際服務(wù)貿(mào)易過程中，就不可能像貨物貿(mào)易那樣采取關(guān)稅等邊境措施加以統(tǒng)一管理和調(diào)整，只能將國內(nèi)相關(guān)法律的制定、完善和執(zhí)行等作為強化管理服務(wù)貿(mào)易的重要手段。但我國目前服務(wù)貿(mào)易的相關(guān)立法工作還很落后，服務(wù)業(yè)中許多部門都沒有配套的專項法律法規(guī)。因此，為保證我國的服務(wù)貿(mào)易市場能沿著高速、健康、可持續(xù)的軌道向前發(fā)展，筆者認為應(yīng)進一步深入對GATT、GATS、WTO有關(guān)原則和條款的研究，盡快建立健全既符合本國經(jīng)濟發(fā)展目標又不違背國際法準則的法律、法規(guī)，盡快將服務(wù)貿(mào)易市場的準入規(guī)則、服務(wù)貿(mào)易的稅收、投資、優(yōu)惠條件等以法律形式固定下來，最終使我國服務(wù)貿(mào)易市場的開放和管理真正實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。⑥

注釋：

①郭興仁.論保險市場轉(zhuǎn)型過程中的營銷創(chuàng)新[J].金融理論與實踐，2006（10）.

②黃建忠.中國對外貿(mào)易概論（第二版）[M].高等教育出版社，2007： 156-158.

③譚會萍，羅鵬.國際經(jīng)濟組織[M].大連理工大學(xué)出版社，2010：179.

④鄭言文.履行世貿(mào)規(guī)則深化入世效應(yīng)，入世十年我國旅游業(yè)對外開放進入新階段[N].中國旅游報，2011-12-09（8）.

⑤李詩，李計廣.中國對外經(jīng)濟貿(mào)易概論[M].北京師范大學(xué)出版社，2008：196-198.

⑥王濤生.國際貿(mào)易前沿問題研究[M].國防科技大學(xué)出版社， 2006：176-177.