河北省城市基層社區(qū)治理的問題與對策研究

尹廣文 向平萍

摘要：社區(qū)作為社會系統(tǒng)的基本單元，既是社會治理的基石，也是社會治理最主要的基層載體。河北省域內大量城市基層社區(qū)治理依然停留在地方政府主導、基層社區(qū)配合、社會組織依附的階段，存在行政色彩濃厚、居民自治不足、社區(qū)資源缺乏等問題。為此我們要從加快“政社”分開改革、培育多元治理主體、強化社區(qū)居民自治、優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境等方面著手，以推動河北省域內城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新，實現(xiàn)河北經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

關鍵詞：河北省；城市社區(qū)；社區(qū)治理；問題與對策

社區(qū)治理即是依托于政府、社區(qū)自組織、社會組織、社區(qū)居民等參與主體應對社區(qū)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)社區(qū)公共服務和社會事務管理的改革和發(fā)展的過程。在這一過程中，不同社區(qū)因其不同的地緣特征、區(qū)位環(huán)境、發(fā)展狀況和社區(qū)需求，呈現(xiàn)出不同的治理形態(tài)。本研究通過對河北省域內一些典型城市基層社區(qū)治理實踐的考察，以了解當前我國社區(qū)總體的治理狀況、存在的問題，進而總結社區(qū)治理模式，尋求破解社區(qū)治理困境的路徑選擇。

一、河北省城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)狀

河北省地處華北平原，環(huán)抱首都北京，毗連天津并緊傍渤海，區(qū)位優(yōu)勢明顯。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，其整體性的社區(qū)治理形態(tài)也經(jīng)歷了一個從傳統(tǒng)社會建立在血緣、姻緣、地緣等關系之上的“長老統(tǒng)治”和“禮俗秩序” [1]，到1949年新中國成立后單位統(tǒng)領一切，成為國家社會管理和動員的微觀組織基礎[2]，1985年開始的城市改革使得社區(qū)的治理問題再次成為人們的關切，1991年民政部提出了“社區(qū)建設”的概念，標志著社區(qū)建設在全國的正式展開和實踐推進，當前“社區(qū)治理”則成為社區(qū)主要的著力點和實踐方向。

就整體而言，河北當前正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的調整期，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會轉換的中介形態(tài)，市場經(jīng)濟、基層社區(qū)、社會組織發(fā)育還不成熟，國家政府仍是社區(qū)治理的主導者，基層社區(qū)只不過是地方政府的“腿”，扮演著上傳下達的角色，而大量的社會組織還較為弱小，無法融入社區(qū)，參與治理。具體表現(xiàn)為：街道辦憑借行政性命令和權威性資源控制統(tǒng)領一切，社區(qū)居委會負責具體執(zhí)行和管理社區(qū)日常公共性事務，各類社會組織則依附于地方政府以獲取資源，社區(qū)居民依然處于被動的接受和服從中。

二、河北省城市基層社區(qū)治理中存在的主要問題

面對當前河北省域內城市基層社區(qū)治理的現(xiàn)狀，比照近幾年國內其他地區(qū)，社區(qū)治理的實踐，研究者走訪和考察了河北省域內幾個典型社區(qū)，通過實地觀察中的經(jīng)驗總結和理論歸納，我們發(fā)現(xiàn)河北省域內城市基層社區(qū)治理普遍存在以下主要的治理困境和突出問題。

首先，行政色彩濃厚，政府干預的“越位”與“缺位”普遍存在。受傳統(tǒng)社區(qū)管理體制和理模式的影響，河北省域內大量的城市基層社區(qū)治理依然存在較為濃郁的行政化色彩，街道辦掌控著大量的社區(qū)治理資源，其憑借行政命令的方式，對基層社區(qū)進行直接的行政性干預，以確保對基層的動員和控制。一方面是大量的政府部門職能的基層下沉，爭先搶占社區(qū)，政府嚴重“越位”；另一方面大量的社區(qū)事務無法有效處理，造成普遍的服務“缺位”。

其次，居民自治不足，社區(qū)管理與社區(qū)服務效能低下、雜亂無序。社區(qū)居委被置于地方政府支配下，疲于應對，缺乏合理的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，社區(qū)功能萎縮，特別是居委會的行政化和社區(qū)自治組織的缺乏等，導致了目前社區(qū)管理中居民參與制度的缺失，居民對街道或居委會組織的各類活動不感興趣，造成社區(qū)自治缺乏活力。通過走訪調查，我們發(fā)現(xiàn)河北省域內大量的社區(qū)普遍存在居民整體素質不高，參與率低，居民自治的氛圍遠遠沒有形成。

最后，社區(qū)資源缺乏，各類社區(qū)內組織和社會組織發(fā)展不充分、參與較少。傳統(tǒng)上政府壟斷著一切資源，而隨著政府職能的轉變和“政社分開”社會改革的推進，在地方政府社區(qū)管理職能退出的同時，卻沒有把其連帶的資源下放，造成社區(qū)資源匱乏，各類社會組織無法直接進入社區(qū)，以彌補政府退出后的遺留空間。從我們考察的幾個典型社區(qū)來看，各類社會組織，都有進入社區(qū)愿望，社區(qū)也有接納的需求，但是缺少一個連帶的中介。

三、推動河北省城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新的對策

當前，河北正處在社會發(fā)展轉型的關鍵期，京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略布局，為河北經(jīng)濟社會發(fā)展提供了一個新的機遇，社區(qū)治理創(chuàng)新將為河北的社會發(fā)展注入新的活力?？紤]到河北省域內城市基層社區(qū)發(fā)展的實際，通過調研，我們認為要推動河北省域內城市基層社區(qū)治理創(chuàng)新，應著眼于以下幾個方面：

（一）加快“政社分開”改革，轉變政府職能以推動服務型政府建設。首先要打破政府對社會資源的壟斷，引入市場競爭，通過“外包”或“政府購買”等方式，實現(xiàn)社會資源的多元參與和共享機制，促進公共資源利用的效益最大化；其次要轉變政府職能，促使政府功能定位從管理主導型向公共服務型的轉變，給社區(qū)自組織和社會組織功能發(fā)揮預留更大的自治空間；最后是服務型政府的建立，地方政府通過平臺搭建，在資源共享和平等對話協(xié)商下，實現(xiàn)對公共事務的治理。

（二）培育多元治理主體，推動社會組織參與社區(qū)管理和社區(qū)公共服務。社區(qū)治理是一個多元參與，協(xié)同合作，共同推動社區(qū)發(fā)展的過程[3]。政府職能的轉變，直接的后果便是為大量社會組織的興起創(chuàng)造了巨大的空間，提供了適宜的土壤。首先通過廣泛的社會宣傳，引導公眾對社會組織的參與認同，形成社會組織發(fā)展較為寬松的輿論環(huán)境；其次建立健全社會組織參與社區(qū)治理的政策法規(guī)設計，保障社會組織參與治理的合法性，賦予其參與治理應有的社會地位；最后要積極引導和鼓勵社區(qū)中的居民參與到社會組織的實際運作中去，通過切身參與，培育其公民精神和共同體意識，最終推動社區(qū)的建設與發(fā)展。

（三）強化社區(qū)居民自治，促進社區(qū)居民自我管理和自我服務能力提升。首先通過社區(qū)的需求調研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)民居面臨的共同問題和改善愿望，引導居民們在一種共同關切下解決問題的期許，以促成其相互合作，彼此負責的共同體意識；其次，引導居民積極參與到社區(qū)的公共事務中去，通過一系列活動設計和任務解決，實現(xiàn)居民在參與中的了解和認同，形成互幫互助的鄰里友愛關系；最后要規(guī)范社區(qū)居民選舉，落實好社區(qū)居民“自我管理、自我教育、自我服務”的自治的政策法規(guī)，實現(xiàn)真正的社區(qū)自治。

（四）優(yōu)化社區(qū)治理環(huán)境，實現(xiàn)社區(qū)安定有序、友愛和諧發(fā)展。首先要合理規(guī)劃，有序引導，社區(qū)建設與發(fā)展涉及方方面面，需要我們仔細謀劃、合理布局，形成一個較為合乎實際又具有一定前瞻性的社區(qū)建設和發(fā)展方略；其次要完善社區(qū)公共基礎設施建設，加大社區(qū)活動場地、居民娛樂設施、資金支持、專業(yè)人才隊伍、社區(qū)居民參與等方面建設；最后整合資源，形成多元主體參與、不同部門共同關切的合力格局，共同推動社區(qū)安定有序、友愛和諧發(fā)展。

參考文獻：

[1] 費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學出版社，2012：9.

[2] 李漢林.中國單位現(xiàn)象與城市社區(qū)的整合機制[J].社會學研究，1993（5）.

[3] 張洪武.社區(qū)治理的多中心秩序與制度安排[J].廣東社會科學，2007（1）.