睢寧縣開展多規(guī)合一的研究和探討

周娜

睢寧縣國土資源局 江蘇睢寧 221200

摘要：國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃，對推進(jìn)全縣相關(guān)工作起到了重要作用，但由于規(guī)劃編制部門工作側(cè)重點(diǎn)、編制方法、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和期限不統(tǒng)一，導(dǎo)致規(guī)劃編制與管理相互脫節(jié)，規(guī)劃協(xié)調(diào)程度不夠，各種規(guī)劃在同一空間背景下的內(nèi)容存在較大差異，對規(guī)范管理、依法管理造成影響。本文通過對睢寧縣規(guī)劃現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，提出開展多規(guī)合一的具體做法和建議。

關(guān)鍵詞：“多規(guī)合一”；規(guī)劃管理；土地利用

1 睢寧縣規(guī)劃現(xiàn)狀與存在問題

1.1睢寧縣基本情況

睢寧縣位于江蘇省西北部，徐州市東南部，距徐州87公里，西北部與東部分別與徐州市銅山區(qū)和宿遷市宿城區(qū)、宿豫區(qū)接壤，北部與邳州市毗鄰，南部和西部與安徽省泗縣、靈璧縣相連。睢寧縣處于徐連經(jīng)濟(jì)帶的中心區(qū)域，是江蘇省規(guī)劃建設(shè)的三大特色城市圈之一徐州特大城市圈“一城兩翼”的重要一翼。全縣總面積1769.34平方公里，轄16個鎮(zhèn)，1個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。2014年末總?cè)丝?37.36萬人，其中農(nóng)村人口105.23萬人。

1.2睢寧縣各規(guī)劃現(xiàn)狀

由發(fā)改部門負(fù)責(zé)編制和管理的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，是對地方重大建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)的城市總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，是對城鄉(xiāng)空間資源的合理配置和改善人居環(huán)境，其根本目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。由國土部門負(fù)責(zé)編制的土地利用規(guī)劃是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、利用、管理、保護(hù)在時空上所作的總體安排和布局。但是難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮各項(xiàng)用地需求之間的綜合協(xié)調(diào)作用。同時還有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，各規(guī)劃的編制都對部門工作的開展起到重要作用。

1.3 存在問題

三個規(guī)劃的內(nèi)容涉及發(fā)展整體部署，范圍覆蓋行政管轄地區(qū)，實(shí)施采用“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，各有各的政策、法規(guī)和條例，且受編制內(nèi)容、審批機(jī)構(gòu)、實(shí)施過程和監(jiān)督方式等環(huán)節(jié)的影響，容易造成規(guī)劃內(nèi)容交叉、標(biāo)準(zhǔn)矛盾、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象。

2 睢寧縣實(shí)施多規(guī)合一的背景、動力分析

2.1實(shí)施多規(guī)合一的背景

2.1.1土地利用空間急需優(yōu)化

受到當(dāng)前政策限制，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地、城鎮(zhèn)、發(fā)展三個規(guī)劃不能做到有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要進(jìn)一步優(yōu)化規(guī)劃格局，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，沒有相關(guān)政策支持，很難打破土地規(guī)劃制約，無法實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化、有序整合。

2.1.2新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)總量偏少

本輪規(guī)劃修編（2006-2020年）上級下達(dá)我縣新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)（建設(shè)預(yù)留地）為1.61萬畝，截止目前，已報批使用指標(biāo)6300余畝，已建設(shè)未報批占用指標(biāo)約7200畝，只剩2600畝左右，用地空間已經(jīng)嚴(yán)重不足。

2.1.3年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃嚴(yán)重不足

近幾年來，省下達(dá)我縣年度農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)數(shù)量較少，2008年下達(dá)我縣農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃210畝，2009年下達(dá)320畝，2010年下達(dá)340畝，2011年下達(dá)360畝，2012年下達(dá)380畝，2013年下達(dá)410畝，以上計劃均包含保障房專用指標(biāo)。雖然近幾年我們通過城鄉(xiāng)增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用等試點(diǎn)工作彌補(bǔ)農(nóng)轉(zhuǎn)用計劃不足問題，還是遠(yuǎn)不能滿足我縣工業(yè)化和城市化快速發(fā)展需求。

2.2睢寧縣實(shí)施“多規(guī)合一”動力分析

2.2.1宏觀政策支持。

2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出：加強(qiáng)城市規(guī)劃與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接，推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“三規(guī)合一”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于今年初下發(fā)了《關(guān)于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，要求試點(diǎn)地區(qū)積極探索創(chuàng)新規(guī)劃編制和治理模式，確保三個規(guī)劃的有機(jī)銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。國土資源部也正在探索實(shí)施土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等“多規(guī)合一”，并作為今年重點(diǎn)工作任務(wù)。江蘇省委、省政府也提出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)等五個一體化，并出臺《省政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃工作的通知》。

2.2.2地方政策層面。

對睢寧縣而言，開展“三規(guī)合一”，有利于促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，緩解城市建設(shè)、工業(yè)用地壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，并且睢寧縣委、縣政府也出臺了相關(guān)的文件，從組織、資金、政策等方面均給予大力支持。今年，縣委、縣政府根據(jù)國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展精神，制定出臺了“三促四化”工作方案。

3 睢寧縣實(shí)施多規(guī)合一的具體做法

3.1編制原則

1. 統(tǒng)籌城市化和鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展社會和諧。

2. 按照城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的原則，合理安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，引導(dǎo)集聚發(fā)扎你、集約經(jīng)營。

3..綜合考慮各類公共服務(wù)設(shè)施的功能定位、適宜規(guī)模和服務(wù)范圍，統(tǒng)籌配置與城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施配套體系。

4..統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

3.2具體做法

睢寧縣針對土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等多個規(guī)劃不統(tǒng)一的問題，積極推進(jìn)睢寧縣黃河故道流域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中英國際合作。按照“以人為本、綠色生態(tài)、產(chǎn)業(yè)循環(huán)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集約特色、文化傳承”六大創(chuàng)新原則，提出了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策創(chuàng)新、規(guī)劃理念和手段創(chuàng)新、實(shí)施策略創(chuàng)新、規(guī)模農(nóng)莊經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新、投融資模式創(chuàng)新”五大創(chuàng)新方案，編制了《睢寧縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展空間規(guī)劃》。

3.3成效

3.3.1提高了規(guī)劃管控能力

該規(guī)劃在原有已形成的多個專項(xiàng)和區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)上，編制土地布局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)布局、生態(tài)保護(hù)、歷史遺跡、旅游景觀開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用等一體化的統(tǒng)籌發(fā)展空間規(guī)劃，力爭實(shí)現(xiàn)多規(guī)整合、優(yōu)化提升。多規(guī)融合過程中，根據(jù)發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鎮(zhèn)增長邊界等，科學(xué)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、建設(shè)用地區(qū)、生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)，實(shí)現(xiàn)各類建設(shè)項(xiàng)目的用地需求，解決重大項(xiàng)目因無法同時符合城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃而難以落地的問題。

3.3.2盤活了存量土地、增加了耕地

通過多規(guī)融合，對現(xiàn)有的集體建設(shè)用地進(jìn)行優(yōu)化和整理，節(jié)約了大量土地。據(jù)統(tǒng)計，睢寧縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地總面積39.2萬畝，由于睢寧縣歷史上實(shí)施“宅田合一”的獨(dú)特政策，農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀總量偏大，村莊莊體膨大，農(nóng)村宅基地面積普遍較大，戶均占地高達(dá)920.0平方米，有的地方宅基地占地近2畝，是江蘇省戶均宅基地標(biāo)準(zhǔn)200平方米的近5倍，通過居民點(diǎn)整理可新增20余萬畝耕地。

3.3.3保護(hù)了生態(tài)環(huán)境

在多規(guī)融合過程中，明確了各鎮(zhèn)發(fā)展邊界，控制了鎮(zhèn)區(qū)的無需擴(kuò)張，特別是將全縣范圍內(nèi)的水庫（慶安水庫）、濕地（房灣濕地）、水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等重要生態(tài)用地劃定為生態(tài)保護(hù)控制區(qū)，保障了生態(tài)安全。在規(guī)劃原則上采取保護(hù)生態(tài)，鼓勵環(huán)境友好型的土地利用模式。

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