摘要:總結(jié)了我國規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的基本特性,包括宏觀指導(dǎo)性、多樣性、不確定性、累積性與綜合性、評價(jià)范圍的廣闊性與時(shí)間的長期性等,指出當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評在實(shí)施程度、指導(dǎo)性、跟蹤評價(jià)與技術(shù)審查,以及技術(shù)報(bào)告在規(guī)劃分析、不確定性、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查與評價(jià)、資源環(huán)境承載力、累積影響與次生影響等方面存在的問題。最后,從規(guī)劃環(huán)評的任務(wù)、作用、評價(jià)思路與重點(diǎn)、評價(jià)理論研究與技術(shù)應(yīng)用,以及與建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)動(dòng)等方面,提出了完善規(guī)劃環(huán)評的建議。
關(guān)鍵詞:規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià);特性;問題;管理機(jī)制
DOI: 10.14068/j.ceia.2015.05.005
中圖分類號:X821 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號:2095-6444(2015)05-0018-06
實(shí)踐證明,規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)(以下簡稱“規(guī)劃環(huán)評”)是從決策源頭保護(hù)生態(tài)和控制污染的重要抓手,是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步、建設(shè)生態(tài)文明的重要手段。2015年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第十四條規(guī)定,“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策,應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響,聽取有關(guān)方面和專家的意見”;而第十九條則規(guī)定,“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃,建設(shè)對環(huán)境有影響的項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)”,且該條第二款規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃,不得組織實(shí)施”??梢?,進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評具有充分的法律依據(jù)。因此,當(dāng)前應(yīng)充分研究、總結(jié)國內(nèi)外關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的研究成果[1-5],理解和掌握規(guī)劃環(huán)評的特性,著力解決我國規(guī)劃環(huán)評存在的問題,提高規(guī)劃環(huán)評的工作水平。
1 規(guī)劃環(huán)評的特性
1.1 指導(dǎo)性
規(guī)劃的特性決定了規(guī)劃環(huán)評的功能在于其宏觀指導(dǎo)性,也決定了規(guī)劃環(huán)評必須深入論證規(guī)劃總體布局和重點(diǎn)項(xiàng)目選址的環(huán)境合理性,并根據(jù)評價(jià)結(jié)果提出優(yōu)化意見或建議,落實(shí)環(huán)境準(zhǔn)入。因此,規(guī)劃環(huán)評的根本屬性是其指導(dǎo)性,也是其重要功能。同時(shí),這一指導(dǎo)性功能特性決定了規(guī)劃環(huán)評必須具有前瞻性、客觀性和實(shí)用性。前瞻性,要求其具有全面、長遠(yuǎn)的預(yù)見性,對規(guī)劃實(shí)施可能造成的不良影響的預(yù)測評價(jià)要準(zhǔn)確;客觀性,就是要實(shí)事求是,符合國內(nèi)實(shí)際情況并符合國際形勢和潮流;實(shí)用性,就是要真正能夠發(fā)揮指導(dǎo)作用,力戒“假、大、空”等虛無的評價(jià),如果不實(shí)用、不切合實(shí)際,就不可能具有指導(dǎo)性。
1.2 多樣性
規(guī)劃類別眾多,規(guī)劃時(shí)段、范圍各異,即使同一地區(qū)同一類型的規(guī)劃在不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、不同形勢下也各不相同。此外,不同類型的規(guī)劃或不同部門編制的規(guī)劃,其內(nèi)容或技術(shù)水平、質(zhì)量也存在一定差別。因此,規(guī)劃是千差萬別的,且各具不同特性。多種多樣的規(guī)劃決定了規(guī)劃環(huán)評不可能是同一層次或一致水平,規(guī)劃的多樣性也決定了規(guī)劃環(huán)評必然是多樣化的。規(guī)劃環(huán)評既要抓住共性的內(nèi)容,更要體現(xiàn)不同規(guī)劃的環(huán)境影響特性,突出重點(diǎn)。
1.3 不確定性
不確定性是規(guī)劃本身及其實(shí)施過程的一個(gè)明顯特點(diǎn)。因?yàn)橐?guī)劃只是編制部門綜合各方面情況描繪的一個(gè)“藍(lán)圖”,隨著形勢等各種“情況”的變化,規(guī)劃會(huì)有所調(diào)整、變化,且規(guī)劃實(shí)施有一個(gè)比較長的過程,在實(shí)施過程中也會(huì)發(fā)生改變。不變的規(guī)劃基本上是不存在的,因此規(guī)劃環(huán)評必然存在不確定性。根據(jù)《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 130—2014)[6](以下簡稱《總綱》),規(guī)劃的不確定性是指規(guī)劃編制及實(shí)施過程中可能導(dǎo)致環(huán)境影響預(yù)測結(jié)果和評價(jià)結(jié)論發(fā)生變化的因素。主要來源于兩個(gè)方面:一是規(guī)劃方案本身在某些內(nèi)容上不全面、不具體或不明確;二是規(guī)劃編制時(shí)設(shè)定的某些資源環(huán)境基礎(chǔ)條件,在規(guī)劃實(shí)施過程中發(fā)生的能夠預(yù)期的變化。
1.4 累積性
規(guī)劃的實(shí)施是一個(gè)“過程”,而且涉及眾多開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目而非單一項(xiàng)目,其對環(huán)境的影響具有累積性,這也決定其環(huán)境影響評價(jià)必須充分重視累積性。累積性主要考慮各規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施過程中在時(shí)間、空間上累加產(chǎn)生的影響。
1.5 綜合性
綜合性主要是指規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的多因素環(huán)境影響,不是單一的,而是涉及諸多方面的綜合性影響。即使一般的工業(yè)園規(guī)劃環(huán)評,其環(huán)境影響也不僅僅是某一類污染物的影響,而往往是多污染物的綜合影響,而且不僅是點(diǎn)源影響,也可能存在面源影響,以及生態(tài)影響,甚至環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響;不僅影響空氣質(zhì)量,還會(huì)影響水環(huán)境質(zhì)量(地表水、地下水)、土壤、噪聲等。
當(dāng)然,除自然因素的環(huán)境影響外,還涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多方面的影響。這是因?yàn)橐?guī)劃及規(guī)劃的實(shí)施,其內(nèi)涵和外延是十分廣泛的。在規(guī)劃環(huán)評實(shí)際工作中,往往是需要考慮規(guī)劃的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及其互相交織的影響,甚至人體健康影響(如涉及重金屬污染的工業(yè)園區(qū)規(guī)劃)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(如石油化工園區(qū)規(guī)劃)等,而規(guī)劃環(huán)評中的“公眾參與”在進(jìn)行中往往脫離不開與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,是規(guī)劃環(huán)評體現(xiàn)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)影響的方式之一。
1.6 廣闊性
由于規(guī)劃的多樣性,而各類規(guī)劃均是在一定區(qū)域的規(guī)劃,即使是宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃或今后可能開展的政策環(huán)評,也是有實(shí)施區(qū)域的,不存在無區(qū)域的規(guī)劃。既然是有區(qū)域的規(guī)劃,其環(huán)境影響評價(jià)就是有范圍的,這個(gè)范圍可能很大、很廣闊,需要根據(jù)規(guī)劃的情況及所在區(qū)域、周邊相關(guān)區(qū)域的環(huán)境情況而定。
1.7 長期性
規(guī)劃環(huán)評時(shí)段的長期性由規(guī)劃本身的時(shí)段確定。很多規(guī)劃短則近期3年、5年,近中期10年、15年,長遠(yuǎn)期20年、30年甚至更長,這就要求規(guī)劃環(huán)評同規(guī)劃的時(shí)間長度保持一致,否則就與規(guī)劃不匹配。
2 當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評存在的問題及原因
2.1 實(shí)施程度不夠
《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》[7](以下簡稱《條例》)頒布實(shí)施以來,在環(huán)境保護(hù)部的大力推動(dòng)下,全國各地逐步加強(qiáng)了規(guī)劃環(huán)評工作,但由于種種原因,在一些地區(qū)和行業(yè)仍未能有效實(shí)施,存在一系列問題[8]。其中實(shí)施程度不夠是很突出的一個(gè)方面,有的規(guī)劃在編制之初或編制過程中沒有考慮環(huán)境影響問題,更不可能進(jìn)行專門的環(huán)境影響評價(jià)工作,導(dǎo)致大量規(guī)劃未經(jīng)環(huán)評就被批準(zhǔn)或頒布、實(shí)施,即目前規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率還比較低。其主要原因是規(guī)劃編制與審查、審批機(jī)制還沿用無環(huán)評環(huán)節(jié)的舊程序,沒有根據(jù)規(guī)劃環(huán)評予以理順;再者,地方政府及相關(guān)部門重視程度不夠,特別是規(guī)劃審批機(jī)關(guān)還沒有意識(shí)到規(guī)劃環(huán)評的重要性。
盡管規(guī)劃編制部門在編制規(guī)劃時(shí)必然會(huì)考慮到當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力,但一般不會(huì)或較少在規(guī)劃內(nèi)容中予以說明,或分析不全面、不深入、不具體。因此,規(guī)劃環(huán)評的一個(gè)重要內(nèi)容就是分析區(qū)域能否承載規(guī)劃的實(shí)施,通常是資源環(huán)境承載力分析。目前的情景分析法、類比分析法、供需平衡分析法、生態(tài)足跡法、系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)法、生態(tài)機(jī)理法、生產(chǎn)力法、綜合評價(jià)法等方法,其適用規(guī)劃類型、范圍、適用性與有效性等均有爭議,有必要進(jìn)行適用性的驗(yàn)證評估研究。
(5)累積影響評價(jià)不成熟
根據(jù)《總綱》,規(guī)劃環(huán)評必須關(guān)注累積環(huán)境影響,這是由規(guī)劃本身因素所決定的。規(guī)劃實(shí)施的過程就是其環(huán)境影響的累積過程,同時(shí)也需要考慮規(guī)劃區(qū)域內(nèi)其他規(guī)劃或重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目與本規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生的累積影響。但是,目前關(guān)于累積影響理論與評價(jià)技術(shù)方法還不夠成熟,導(dǎo)致很多規(guī)劃環(huán)評報(bào)告在累積影響評價(jià)方面只是簡要分析而不夠全面和深入,甚至有些規(guī)劃環(huán)評無累積環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容。
(6)對于間接環(huán)境影響不重視
間接環(huán)境影響(也稱次生環(huán)境影響)是指由于規(guī)劃的實(shí)施所引發(fā)的規(guī)劃內(nèi)容之外的相關(guān)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)而產(chǎn)生的環(huán)境影響。這是規(guī)劃實(shí)施引發(fā)的問題,規(guī)劃環(huán)評理應(yīng)考慮。如某市擬在城郊規(guī)劃建設(shè)一處航空港區(qū),但周邊地區(qū)隨之就會(huì)開發(fā)建設(shè)物流園區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)小區(qū)等。雖然間接環(huán)境影響也會(huì)加劇累積環(huán)境影響,但與累積環(huán)境影響的不同之處在于,累積環(huán)境影響是已知的相關(guān)方影響的累積,而間接環(huán)境影響卻是規(guī)劃時(shí)未考慮到的。規(guī)劃實(shí)施可能引起的其他相關(guān)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是難以準(zhǔn)確預(yù)測或預(yù)料的,是不確定的,這也是規(guī)劃環(huán)評中間接環(huán)境影響的難點(diǎn)。
間接環(huán)境影響未予高度重視的原因,主要是由于技術(shù)方面的問題。一是編寫人員技術(shù)路線方面的問題,評價(jià)所站的高度不夠,預(yù)見能力較差;二是規(guī)劃區(qū)之外的區(qū)域發(fā)展是不同步或隨機(jī)的,甚至是沒有規(guī)劃的,難以準(zhǔn)確預(yù)料。
3 規(guī)劃環(huán)評的完善建議
3.1 健全規(guī)劃環(huán)評制度
在擬修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》中,應(yīng)進(jìn)一步完善規(guī)劃環(huán)評要求。嚴(yán)格規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行機(jī)制,加大不執(zhí)行或不落實(shí)規(guī)劃環(huán)評的懲罰力度,建立有效的規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動(dòng)機(jī)制,是有效發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評指導(dǎo)作用的重要一步。雖然有專家較早就提出建立規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動(dòng)機(jī)制,有關(guān)部門也組織進(jìn)行過相關(guān)研討,但一直未形成一套公認(rèn)的、有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,當(dāng)然也并未在法規(guī)上予以確認(rèn)[9]。環(huán)境保護(hù)部應(yīng)盡快制定“規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的管理名錄”,明確各級環(huán)境保護(hù)部門組織審查規(guī)劃環(huán)評的目錄。
3.2 加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評管理
首先做好部門協(xié)調(diào)工作,落實(shí)《條例》中關(guān)于規(guī)劃環(huán)評在規(guī)劃審查和審批程序的地位,突出規(guī)劃環(huán)評的重要性,形成有序的規(guī)劃審批程序與機(jī)制,才能進(jìn)一步提高規(guī)劃環(huán)評的實(shí)施程度,全面推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評工作,明確未進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評的規(guī)劃不得通過審批。其次,環(huán)境保護(hù)部除應(yīng)盡快制定頒布“規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)管理名錄”之外,還應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評實(shí)施情況的監(jiān)督、檢查(包括跟蹤評價(jià)),對應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)卻未進(jìn)行,或未實(shí)施規(guī)劃環(huán)評卻審批了規(guī)劃的部門應(yīng)依法追究相關(guān)部門和人員的責(zé)任。
3.3 深化相關(guān)理論研究
環(huán)境保護(hù)作為我國的一項(xiàng)基本國策,而且在當(dāng)今環(huán)境問題日益嚴(yán)重、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)呼聲不斷高漲、環(huán)境法制建設(shè)逐步增強(qiáng)的形勢下,我國至今卻還沒有建立一所環(huán)境保護(hù)全日制高等院校,而且一些高等院校的環(huán)境科學(xué)或環(huán)境工程專業(yè)在環(huán)境影響評價(jià)方面教學(xué)甚少,規(guī)劃環(huán)評的理論研究明顯不足(建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評也是如此),甚至一些與環(huán)境影響評價(jià)有關(guān)的基本概念、學(xué)術(shù)含義上還存在模糊不清的問題,也未形成完善的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)理論體系。因此,有必要在我國高等院校盡快建立健全環(huán)境影響評價(jià)學(xué)科體系,進(jìn)行深入的理論研究,培養(yǎng)環(huán)境影響評價(jià)人才。同時(shí)加強(qiáng)科研院所有關(guān)規(guī)劃及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)理論與實(shí)踐的科學(xué)研究,加大科研投入,設(shè)立相關(guān)課題進(jìn)行深入研究。
3.4 提高規(guī)劃環(huán)評技術(shù)水平
提高規(guī)劃環(huán)評的技術(shù)水平,目的是增強(qiáng)其實(shí)用性和指導(dǎo)性。因此,規(guī)劃環(huán)評的思路需要?jiǎng)?chuàng)新開拓,既可以吸收項(xiàng)目環(huán)評的有益成果,也要開拓不同于項(xiàng)目環(huán)評而體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評特性的評價(jià)思路與技術(shù)方法。規(guī)劃的多樣性,必然要求規(guī)劃環(huán)評也應(yīng)具有針對性和適用性。規(guī)劃環(huán)評適用、有效的技術(shù)方法還不多,不足以支撐要求越來越嚴(yán)格的規(guī)劃環(huán)評實(shí)際工作的需要。因此,需要研究、開發(fā)更為實(shí)用的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)方法,科學(xué)評價(jià)規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境造成的不利、不可逆、累積影響。
隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展,一些新技術(shù)、新方法在規(guī)劃環(huán)評及項(xiàng)目環(huán)評方面將得到廣泛應(yīng)用。例如,根據(jù)當(dāng)前科技發(fā)展情況來看,以動(dòng)漫、微電影的形式全面展示規(guī)劃實(shí)施的過程與效果,給人以逼真的感受是今后某些類型的規(guī)劃環(huán)評(更適宜開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評)的必然發(fā)展趨勢。這在技術(shù)上已不成問題,只是應(yīng)用時(shí)間早晚的問題。其優(yōu)勢是更容易為大眾所接受,顯著增加公眾參與的效果,也必將為專家所認(rèn)同。這種方式不僅可直觀地將規(guī)劃的藍(lán)圖展示給公眾,作為規(guī)劃環(huán)評,更重要的是將環(huán)境影響及擬采取的環(huán)保措施,以及采取環(huán)保措施后可能取得的效果展示給公眾,讓公眾去認(rèn)知、理解,以便于公眾明白地表態(tài)。
3.5 完善規(guī)劃環(huán)評技術(shù)規(guī)范
除《總綱》外,還應(yīng)考慮研究制定土地開發(fā)、區(qū)域、流域、海域或相關(guān)行業(yè)的規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則,在突出行業(yè)特點(diǎn)的同時(shí),更應(yīng)特別突出規(guī)劃環(huán)評的宏觀指導(dǎo)性??紤]到規(guī)劃實(shí)施的不確定性,規(guī)劃環(huán)評既要與相應(yīng)的建設(shè)項(xiàng)目有效銜接和聯(lián)動(dòng),又要避免與其建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評沒必要的重復(fù),忌將規(guī)劃環(huán)評等同于項(xiàng)目環(huán)評,理清二者的區(qū)別;提出跟蹤評價(jià)的情形和時(shí)限要求,完善跟蹤評價(jià)的內(nèi)容,保障跟蹤評價(jià)能夠及時(shí)實(shí)施。
3.6 建立規(guī)劃環(huán)評技術(shù)審查體系
規(guī)劃環(huán)評需要建立自已的技術(shù)審查體系。應(yīng)以《總綱》為基礎(chǔ),研究制定不同行業(yè)的規(guī)劃環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則,并組建規(guī)劃環(huán)評專家?guī)?。專家來源不?yīng)僅限于高校和科研院所從事環(huán)評研究的專家,更應(yīng)注重來自環(huán)評單位、在一線工作、有較高理論水平和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的專家,力爭使審查既有高度的前瞻性和針對性,又有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和適用性。技術(shù)審查應(yīng)由主管審查的行政部門(各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門)委托第三方(各地環(huán)境工程評估中心或其他中介組織)依規(guī)組織專家獨(dú)立進(jìn)行。規(guī)劃環(huán)評行政主管部門應(yīng)督促第三方建立健全審查專家?guī)旌图夹g(shù)審查體系,如果說行政審查可側(cè)重于管理,則技術(shù)審查應(yīng)立足于專業(yè),應(yīng)該實(shí)行“管理+技術(shù)”、“行業(yè)+專業(yè)”、“地區(qū)內(nèi)+地區(qū)外”的專家審查機(jī)制,并堅(jiān)持客觀、公正和實(shí)事求是的原則,依法依規(guī)進(jìn)行技術(shù)審查,同時(shí)還應(yīng)有完善的考核、獎(jiǎng)懲機(jī)制。
為提高規(guī)劃環(huán)評技術(shù)報(bào)告編制質(zhì)量和水平,技術(shù)審查不應(yīng)僅關(guān)注報(bào)告選用的模式、計(jì)算方法和相關(guān)論證,還應(yīng)對專題設(shè)置以及報(bào)告的邏輯性、條理性、印刷、裝訂、圖件、表格、計(jì)量單位、標(biāo)點(diǎn)符號及錯(cuò)別字等的規(guī)范性予以關(guān)注,納入審查、考核體系,以促使技術(shù)人員形成嚴(yán)謹(jǐn)、認(rèn)真的工作態(tài)度和工作作風(fēng)。
4 結(jié)語
規(guī)劃環(huán)評具有十分重要的意義,有著與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評所不同的特性,包括宏觀指導(dǎo)性、多樣性、不確定性、累積性與綜合性等。要使這些特性得到有效發(fā)揮,需要克服當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評中存在的一系列問題,健全規(guī)劃環(huán)評管理體制和機(jī)制,加強(qiáng)相關(guān)理論和技術(shù)研究,完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范,建立技術(shù)審查體系,提高規(guī)劃環(huán)評報(bào)告的編制質(zhì)量。
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