統(tǒng)籌治理：政府治理能力的轉(zhuǎn)型與提升

余超文

[摘要]統(tǒng)籌治理的出現(xiàn)既是行政學(xué)理論發(fā)展的重要成果，又是對從傳統(tǒng)行政管理到現(xiàn)代政府治理改革實(shí)踐深刻反思的必然結(jié)果。它以整體主義和戰(zhàn)略思維為基本理念，試圖通過統(tǒng)一的謀劃、統(tǒng)一的安排和統(tǒng)一的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)公共治理的整體效能。統(tǒng)籌治理模式下的政府治理能力要求實(shí)現(xiàn)從協(xié)調(diào)到整合、從分散到整體的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮其整體效應(yīng)。提升政府治理能力的基本思路是按照能力運(yùn)行的邏輯，通過目標(biāo)掌控、資源整合和工具優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代性重構(gòu)，并具體化為相應(yīng)的措施。

[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌治理；政府治理能力；戰(zhàn)略思維；整體性

中圖分類號：D6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2015）05006707

20世紀(jì)70年代中后期以來，無論是新公共管理運(yùn)動(dòng)還是現(xiàn)代治理的改革，不僅未能根除治理“碎片化”的頑疾，而且使政府治理能力的整體效用呈現(xiàn)“耗散化”狀態(tài)，諸如政府治理缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和長期性，政府戰(zhàn)略目標(biāo)與社會目標(biāo)不一致，目標(biāo)、政策與實(shí)際運(yùn)行脫節(jié)，“管理主義”思維導(dǎo)致的部門分割與利益分化和政府內(nèi)部以及政府與外部之間協(xié)調(diào)性不足等問題依然如故[1] ?；诖耍姸嘌芯空唛_始尋找新的具體化的治理模式，如“整體性治理”、“協(xié)作治理”、“綜合治理”、“參與式治理”等，來解決治理失效和治理低能的問題。在梳理和整合現(xiàn)有文獻(xiàn)并結(jié)合我國治理實(shí)踐的基礎(chǔ)上，筆者主張通過“統(tǒng)籌治理”的思路和模式來實(shí)現(xiàn)政府治理能力的轉(zhuǎn)型與提升，以達(dá)到治理狀態(tài)和治理效果的最優(yōu)化。

一、統(tǒng)籌治理的出現(xiàn)：從碎片化到整體性

公共領(lǐng)域的政策問題以及公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供問題，始終是公共治理所關(guān)注的核心議題。以威爾遜、古德諾的政治與行政二分法和馬克斯·韋伯的官僚體制為基石的傳統(tǒng)科層治理，因其“狹隘的服務(wù)視野、政策目標(biāo)與手段相互沖突、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)重疊，公共服務(wù)分布于各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需求的服務(wù)”[2]而越來越受到人們的質(zhì)疑。直到20世紀(jì)70年代末，西方國家普遍興起了一場新公共管理運(yùn)動(dòng)，試圖將靈活的市場機(jī)制引入新的公共管理模式，建立“以靈活市場為驅(qū)動(dòng)的政府”。但正如憲政主義批評者所指出的，新公共管理不過是傳統(tǒng)“管理主義”的延續(xù)，甚至帶來了碎片化的制度結(jié)構(gòu)和對社會公共價(jià)值的忽視?；诖?，憲政主義者主張“以公眾為中心”并通過公共權(quán)力向社會的回歸來實(shí)現(xiàn)“新公共服務(wù)”。然而，不管是新公共管理還是新公共服務(wù)，它們都不可避免地導(dǎo)致公共領(lǐng)域的“碎片化”，不僅表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給的組織屬性多樣化，而且還呈現(xiàn)為決策、執(zhí)行、服務(wù)系統(tǒng)繼續(xù)分化，更體現(xiàn)在公共行動(dòng)者動(dòng)力的分散化[3]（P1）。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的不斷深入和公共治理環(huán)境的日益復(fù)雜，越來越多的人熱衷于以治理機(jī)制來化解公共領(lǐng)域存在的諸多“治理失效”現(xiàn)象。治理理論主張通過政府與市場、社會的多元合作來解決普遍存在的治理問題，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。但治理理論預(yù)設(shè)了公共權(quán)威的社會化和分散化，以及公共產(chǎn)品和服務(wù)提供主體的多元化、社會價(jià)值和運(yùn)行方式的多樣化。對公眾而言，他們所需要的卻是公共部門提供產(chǎn)品與服務(wù)能夠一體化和快捷化。于是，在20世紀(jì)90年代，一些國家開始著手對公共部門進(jìn)行新的改革，藉此建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)行動(dòng)機(jī)制。改革的核心在于以“整體主義”的思維，通過政府系統(tǒng)內(nèi)部以及政府與外部之間的協(xié)調(diào)與整合，實(shí)現(xiàn)社會統(tǒng)籌治理。

國內(nèi)外研究中很少直接使用“統(tǒng)籌治理”概念，這一概念多出現(xiàn)在相關(guān)的表述之中，或直接用“整體性治理”來替代。整體性治理強(qiáng)調(diào)通過樹立整體性服務(wù)理念，整合組織結(jié)構(gòu)、政策機(jī)制、社會主體以及各種資源等，建立起整體運(yùn)作的治理模式，提高政府服務(wù)的整體效能。應(yīng)該說，整體性治理包含了統(tǒng)籌治理的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，所不同的是統(tǒng)籌治理更強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)籌謀劃功能，強(qiáng)調(diào)政府戰(zhàn)略與社會目標(biāo)的一致性。“統(tǒng)籌”意味著整體性、全局性的謀劃與協(xié)調(diào)，“治理”意味著各主體間的協(xié)商互動(dòng)。因此，“統(tǒng)籌治理”可界定為通過統(tǒng)一的謀劃與協(xié)調(diào)，促使各行動(dòng)主體通過協(xié)商合作共同完成公共任務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會的良性運(yùn)行與整體效益[4]。

其一，政府戰(zhàn)略目標(biāo)與社會整體目標(biāo)的一致性。不同的社會主體和社會領(lǐng)域有自身的目標(biāo)定位，這些目標(biāo)存在差異甚至矛盾，并不是一個(gè)社會的整體目標(biāo)，而統(tǒng)籌治理的一個(gè)重要任務(wù)就是促成社會整體目標(biāo)的形成并與政府戰(zhàn)略目標(biāo)相一致。同時(shí)，政府的戰(zhàn)略目標(biāo)本身又是由不同領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)組成的，如政治發(fā)展目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)等。統(tǒng)籌治理要求各目標(biāo)任務(wù)之間相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，而不是單方面突進(jìn)。此外，政府戰(zhàn)略目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段必須相互強(qiáng)化、相互支持，而不是相互消減、相互沖突。比如，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，社會發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義及人與自然的和諧相處，因而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的手段就不得損害社會公平正義、破壞自然?？偟膩碚f，統(tǒng)籌治理不僅是一種戰(zhàn)略思維，而且是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的行為方式。

其二，政府與各行為主體對社會的合作管理。傳統(tǒng)官僚制使政府成為唯一的權(quán)力中心，賦予政府的職責(zé)是對于政治和政策的堅(jiān)決執(zhí)行，下級對上級的堅(jiān)決服從，因而它的價(jià)值取向并不是公共利益的最大化，而是滿足官僚政治的需要。新公共管理提出建立顧客驅(qū)動(dòng)型的政府，滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要。但新公共管理仍然沒有擺脫傳統(tǒng)官僚制的束縛，政府仍然是唯一的治理主體，公眾仍然只能被動(dòng)地接受公共服務(wù)。在復(fù)雜多元的治理時(shí)代，統(tǒng)籌治理要求政府與各主體之間進(jìn)行全面的協(xié)調(diào)與合作，提高社會治理的整體效能，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，統(tǒng)籌治理的過程，就是政府與各行為主體對社會進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的過程；協(xié)調(diào)與合作的程度越高，政府統(tǒng)籌治理的能力就越強(qiáng)，社會治理的整體效能就越高。

其三，公共政策與公共服務(wù)的完整性。公共治理涉及兩個(gè)基本問題：一是政策問題，二是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給問題[5]。按照傳統(tǒng)行政理論中政治與行政分離的公共行政范式，政策問題主要?dú)w政治系統(tǒng)解決，公共產(chǎn)品和服務(wù)提供問題主要?dú)w行政系統(tǒng)解決。這樣政府就產(chǎn)生了兩種不同的責(zé)任體系，即對公眾負(fù)責(zé)的政治責(zé)任體系和對官僚組織負(fù)責(zé)的行政責(zé)任體系，其結(jié)果往往導(dǎo)致公共政策與公共服務(wù)出現(xiàn)斷裂，或者說公共政策不能完全落實(shí)到公共服務(wù)上來。同時(shí)，由于政府目標(biāo)與社會目標(biāo)的不一致以及公共利益的部門化，也會導(dǎo)致政策本身的破碎性，從而不能給公眾提供完整的公共產(chǎn)品和服務(wù)。統(tǒng)籌治理克服傳統(tǒng)治理中的缺陷，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合，制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)施一致性的公共政策，從而確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的完整性提供。endprint