財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)視角下我國(guó)“新農(nóng)?！敝贫荣|(zhì)量?jī)?yōu)化研究

徐強(qiáng)++張開(kāi)云

摘要：2009年，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新農(nóng)保”）試點(diǎn)推行，增加了政府財(cái)政投入，取得了較好的制度建設(shè)成效，但“新農(nóng)?！钡呢?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全，嚴(yán)重影響了制度建設(shè)質(zhì)量：一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理；二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。依據(jù)財(cái)政聯(lián)邦主義理論，通過(guò)對(duì)“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問(wèn)題的分析，提出制度優(yōu)化的政策建議，可以較好地提高制度建設(shè)的質(zhì)量：首先，中央政府的財(cái)政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上。其次，地方各級(jí)政府（省、市、縣）財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個(gè)問(wèn)題：一是地方財(cái)政總體投入量的問(wèn)題，即地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的水平；二是地方各級(jí)財(cái)政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，即省、市、縣三級(jí)財(cái)政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。再次，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級(jí)政府的財(cái)政困境。

關(guān)鍵詞：“新農(nóng)?！?；制度優(yōu)化；財(cái)政投入；責(zé)任分擔(dān)

一、引言與文獻(xiàn)綜述

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)也是人口大國(guó)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，廣大的農(nóng)村居民以“工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差”的形式為國(guó)家的工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了重大貢獻(xiàn)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民“老有所養(yǎng)”，解除他們的養(yǎng)老后顧之憂，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)、小康社會(huì)具有重要意義。在工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)的背景下，農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障（家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老等）功能逐漸弱化，農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了關(guān)于建立“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，“新農(nóng)?！钡耐怀鎏攸c(diǎn)是增加了政府財(cái)政投入，資金來(lái)源包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分，初步建立了個(gè)人、集體、政府的三方責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，取得了較好的建設(shè)成效。但是，目前“新農(nóng)?！钡呢?cái)政投入尚存在較大的優(yōu)化空間，主要表現(xiàn)為財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不健全，分為三個(gè)方面：一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理，主要表現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式不合理；二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。因此，為了提高“新農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)的質(zhì)量，從財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的視角進(jìn)行制度優(yōu)化，對(duì)于我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化，推進(jìn)“新農(nóng)?！薄俺蔷颖！奔皟烧吆喜⒑蟮某青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展具有重要意義，而且對(duì)于完善國(guó)家財(cái)政投入體系、縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。制度是人為設(shè)定的一些制約，以此來(lái)決定人們之間的相互關(guān)系 （North，1990）。由于人的有限理性，在經(jīng)濟(jì)交往中不可避免地出現(xiàn)不確定性和機(jī)會(huì)主義，而制度則通過(guò)對(duì)人們行為的制約來(lái)提高經(jīng)濟(jì)交往中人們行為的可預(yù)測(cè)性。因此，制度可以指所有制約人的交往規(guī)則。而產(chǎn)權(quán)、合同等有關(guān)的法律規(guī)則應(yīng)該是最基礎(chǔ)、最重要的制度（Rodrick et al.， 2004）。因此，我們可以理解，制度也存在著質(zhì)量高低，正如有形物品一樣。高質(zhì)量的制度，即完備的、具有公信力和執(zhí)行力的制度體系對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人民生活的改善具有基礎(chǔ)性的推動(dòng)作用。

為了提高制度建設(shè)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化，圍繞我國(guó)社會(huì)保障制度財(cái)政投入的責(zé)任分擔(dān)問(wèn)題，近年來(lái)出現(xiàn)了較多的研究成果。樊小剛、陳薇（2008）認(rèn)為，既然財(cái)政體制實(shí)行分稅制，那么對(duì)我國(guó)社會(huì)保障制度的公共投入責(zé)任也應(yīng)該按照“財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則”在中央政府及地方政府之間進(jìn)行合理分擔(dān)。鄭功成（2003）認(rèn)為，即使政府內(nèi)部，中央政府及地方政府之間也缺乏明確的職責(zé)分工，在社會(huì)保險(xiǎn)制度中財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離，既加重中央政府的財(cái)政責(zé)任，又造成了地方政府被動(dòng)的局面，因此，應(yīng)該合理確立政府公共投入的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。黃書(shū)亭、周宗順（2004）認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)保障的中央及地方政府職責(zé)劃分存在問(wèn)題：一是制度設(shè)計(jì)及政策制定方面存在“統(tǒng)放不分”現(xiàn)象，二是具體項(xiàng)目負(fù)責(zé)方面存在“錯(cuò)位”現(xiàn)象，三是財(cái)政投入方面未實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)有效統(tǒng)一原則，四是在管理實(shí)施及監(jiān)督方面存在職責(zé)劃分不清現(xiàn)象。應(yīng)該統(tǒng)一立法，政府按照不同公共物品的性質(zhì)分級(jí)負(fù)責(zé)，嚴(yán)格遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則劃分中央及地方政府在社會(huì)保障中的職責(zé)范圍。錢(qián)亞仙（2008）認(rèn)為，政府在社會(huì)保障制度建設(shè)及運(yùn)轉(zhuǎn)中應(yīng)承擔(dān)主體責(zé)任，中央政府應(yīng)強(qiáng)化在宏觀規(guī)劃上的責(zé)任，如立法推動(dòng)、制度設(shè)計(jì)及監(jiān)督管理等，地方政府承擔(dān)組織實(shí)施及具體執(zhí)行責(zé)任；在財(cái)政責(zé)任方面，應(yīng)該按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，認(rèn)真貫徹公共事務(wù)管理中“誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)出資”的原則，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)范圍的收入再分配，地方政府承擔(dān)地方設(shè)立的一些社會(huì)保障項(xiàng)目的融資責(zé)任。楊德清、董克用（2008）提出建立中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)的普惠制養(yǎng)老金制度，并設(shè)定了東、中、西部三類(lèi)地區(qū)中央與地方財(cái)政對(duì)普惠制養(yǎng)老金的負(fù)擔(dān)比例，東部為3∶2，中部為3∶1，西部為9∶1；經(jīng)過(guò)測(cè)算認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)均在可承受范圍內(nèi)。郁建興、高翔（2008）認(rèn)為，在農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)過(guò)程中，中央政府與地方政府需要明確職責(zé)分工；與中央政府相比，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，可以結(jié)合本地實(shí)際開(kāi)展社會(huì)保障試點(diǎn)，通過(guò)向城市化借力的方式逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化進(jìn)程；他們以寧波市江北區(qū)為例，詳細(xì)闡述了江北區(qū)政府通過(guò)強(qiáng)化地方政府責(zé)任（如政策責(zé)任、財(cái)政責(zé)任及執(zhí)行責(zé)任），極大地完善了農(nóng)村社會(huì)保障體系；他們還認(rèn)為，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的補(bǔ)位，構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系階梯式的接軌路徑，只是當(dāng)前的一種權(quán)宜之計(jì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系需要頂層設(shè)計(jì)，逐步縮小并消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。樊小鋼（2008）認(rèn)為，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任，鑒于目前中央及省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，可適度分擔(dān)地市級(jí)以下政府的財(cái)政支出責(zé)任；由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡，可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，適當(dāng)調(diào)整財(cái)政投入比重，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政多承擔(dān)一些，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。米紅、王鵬（2010）對(duì)“新農(nóng)保”試點(diǎn)的激勵(lì)機(jī)制模型及可執(zhí)行算法進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，基于政府“有限財(cái)政”的理念下，設(shè)計(jì)出省、市、縣三種財(cái)政分擔(dān)的“進(jìn)口”補(bǔ)貼模式：一是“4-3-3”模式，即省、市、縣三級(jí)均衡補(bǔ)貼模式，三級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼，此模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡的省市；二是“6-3-1”模式，即省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主，市級(jí)為輔，縣級(jí)次之的模式，此模式適用于城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的省市；三是“2-3-5”模式，即縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為主模式，此模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的省市。他們對(duì)中西部20省的數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)“新農(nóng)保”制度優(yōu)化后，2010-2050年的省、市、縣三級(jí)財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”的支出基本適度，“新農(nóng)保”支出占財(cái)政總支出的比例在0.56%-1.88%之間。金雁（2010）認(rèn)為，在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)中應(yīng)該明確界定中央政府和地方政府的職責(zé)范圍，中央政府負(fù)責(zé)制定基本原則、制度框架及運(yùn)行規(guī)則，推動(dòng)立法進(jìn)程等，目前，應(yīng)該對(duì)各地“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)進(jìn)行總結(jié)，并抓緊構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的“新農(nóng)保”制度模式，防止制度的過(guò)分“碎片化”；地方政府主要根據(jù)本地實(shí)際，負(fù)責(zé)制度的日常管理、基金征繳、養(yǎng)老金發(fā)放及監(jiān)督管理工作；在財(cái)政責(zé)任配置方面，首先要在合理劃分層級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上，明確各自的財(cái)政支出責(zé)任，其次要加大中央政府對(duì)溢出效應(yīng)突出的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)投入以及對(duì)中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，最后為避免財(cái)政投入的隨意性，應(yīng)該建立財(cái)政投入的保障機(jī)制。endprint

可以看出，目前學(xué)界普遍認(rèn)為中央與地方政府在社會(huì)保障制度中責(zé)任劃分不明確已經(jīng)影響到制度的有效運(yùn)行及發(fā)展完善。但上述研究大多屬于宏觀分析及總體探討，關(guān)于我國(guó)目前“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀及問(wèn)題的研究不夠深入，尚沒(méi)有關(guān)于財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)優(yōu)化方案的系統(tǒng)研究。本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則確定中央與地方政府的財(cái)政責(zé)任，鑒于目前中央及省級(jí)財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)，可適度分擔(dān)地市級(jí)以下政府的財(cái)政支出責(zé)任。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域不平衡，可依據(jù)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同適當(dāng)調(diào)整財(cái)政投入比重，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政多承擔(dān)一些，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則主要依靠中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，同時(shí)加大中央政府財(cái)政對(duì)中西部困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。最后，為避免財(cái)政投入的隨意性，應(yīng)該建立財(cái)政投入的保障機(jī)制。

二、“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）“新農(nóng)?！痹黾恿苏?cái)政投入

建立完善的農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障體系是維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。然而由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及家庭保障、土地保障的存在，社會(huì)化的養(yǎng)老保障在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)處于缺位狀態(tài)。20世紀(jì)80年代，我國(guó)部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較快的地區(qū)嘗試為農(nóng)民建立保險(xiǎn)制度。1991年，《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》頒布，確定以縣為單位開(kāi)展養(yǎng)老保險(xiǎn)工作。但是由于政府不承擔(dān)財(cái)政投入責(zé)任，集體補(bǔ)助只有在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)才得以實(shí)現(xiàn)，加之個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低等因素的制約制度的實(shí)施最終陷入停滯狀態(tài)。自2003年開(kāi)始，我國(guó)在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)，增加地方政府的公共投入，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參保積極性。2008年底，全國(guó)參保人數(shù)達(dá)到5595萬(wàn)，當(dāng)年的養(yǎng)老金領(lǐng)取者為512萬(wàn)人，共支付56.8億元，平均每人每年領(lǐng)取101.5元養(yǎng)老金?？梢钥闯?，養(yǎng)老金領(lǐng)取水平依然偏低，平均每人每月只有8.5元，而且制度的覆蓋率偏低，僅有7.76%。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的農(nóng)保制度只是一種社會(huì)保險(xiǎn)的形式，較低的保障水平和較低的覆蓋面根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)老年生活需求的滿足，這就需要中央政府盡快建立一個(gè)能夠保障廣大農(nóng)村居民最低生活水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2009年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布，“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)開(kāi)始推行。該指導(dǎo)意見(jiàn)提出，從2009年開(kāi)始，我國(guó)將逐步建立起“新農(nóng)保”制度，資金來(lái)源包括三個(gè)方面，即個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼相結(jié)合。“新農(nóng)?！敝贫让鞔_財(cái)政的公共投入責(zé)任，由中央和地方財(cái)政全額支付最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，地方財(cái)政對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)實(shí)行補(bǔ)貼。制度的發(fā)展目標(biāo)是：2009年選取全國(guó)10%的縣作為首批試點(diǎn)，之后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上迅速推進(jìn)，2020年之前覆蓋全國(guó)所有的農(nóng)村適齡人口。明確政府公共投入責(zé)任及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這是“新農(nóng)?！钡囊粋€(gè)重大突破，意味著農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從原來(lái)的完全依靠個(gè)人繳費(fèi)的“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄”型發(fā)展成為“個(gè)人、集體、政府責(zé)任共擔(dān)”的真正意義上的社會(huì)保險(xiǎn)。

2009年，“新農(nóng)保”試點(diǎn)確立了“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的十二字基本原則。一是根據(jù)農(nóng)村地區(qū)較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定與之相適應(yīng)的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)；二是堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)，保障責(zé)任在個(gè)人（家庭）、集體、政府三者之間合理分擔(dān)；三是在政府主導(dǎo)下，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)廣大的農(nóng)村居民自愿參保；四是在中央政府確定大政方針以及基本原則的條件下，各地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況制訂具體辦法，對(duì)參保居民采取屬地管理的方式。《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)發(fā)32號(hào)。

與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增加了政府的公共投入責(zé)任，具有以下三方面的典型特征：一是制度的公平性增強(qiáng)。這是自1991年農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生以來(lái)，政府首次明確對(duì)制度的公共投入責(zé)任，體現(xiàn)了政府在基本公共服務(wù)均等化方面的巨大進(jìn)步。政府公共投入責(zé)任的明確，改變了老農(nóng)保制度只有政府政策支持而無(wú)財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象，逐步改變了政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中長(zhǎng)期“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”的發(fā)展理念，向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的均衡發(fā)展方向轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保障制度“公平、正義、共享”的價(jià)值理念。二是制度的福利性增強(qiáng)。與傳統(tǒng)的老農(nóng)保相比，“新農(nóng)?！钡母＠卣鞣浅Ｃ黠@。老農(nóng)保實(shí)行的是“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家提供政策支持”的個(gè)人賬戶儲(chǔ)蓄積累制。“新農(nóng)?！痹黾恿苏呢?cái)政支持，尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，體現(xiàn)明顯的福利特征。制度規(guī)定，具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民可以直接領(lǐng)取每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的條件是：第一，60周歲以上，第二，沒(méi)有參加城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這是政府對(duì)農(nóng)民在國(guó)家城市化、工業(yè)化過(guò)程中所做出的貢獻(xiàn)進(jìn)行的補(bǔ)償，是具有普惠性質(zhì)及國(guó)民年金性質(zhì)的養(yǎng)老金，因而“新農(nóng)?！本哂忻黠@的福利特征。三是制度的有效性增強(qiáng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》完善了業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度、健全了內(nèi)部控制制度及基金稽核制度，實(shí)行收支兩條線管理。要求政府各個(gè)部門(mén)（包括財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)等）必須按照各自職責(zé)實(shí)施監(jiān)督管理，保證基金的安全性，嚴(yán)禁出現(xiàn)擠占挪用基金情況的發(fā)生，并且規(guī)定隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)變化對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，有效保障了農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性、安全性和有效性。

（二）財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)的現(xiàn)狀

“新農(nóng)?！迸c傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，最大特色在于增加了政府財(cái)政補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)了政府的責(zé)任。根據(jù)國(guó)發(fā)〔2009〕32號(hào)文件的內(nèi)容，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的資金來(lái)源包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分，體現(xiàn)了三方的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。中央財(cái)政及地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！奔仍陴B(yǎng)老金待遇給付環(huán)節(jié)給予財(cái)政補(bǔ)貼（即“補(bǔ)出口”），又在農(nóng)民參保繳費(fèi)環(huán)節(jié)給予補(bǔ)貼（即“補(bǔ)進(jìn)口”）。

1.中央及地方財(cái)政補(bǔ)助

（1）中央財(cái)政補(bǔ)助

新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)在試點(diǎn)階段確定為每年600元，即每人每月55元。其中，中央財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央和地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%。中央財(cái)政及地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助主要是補(bǔ)“出口”，即在基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼。endprint

（2）地方財(cái)政補(bǔ)助

地方財(cái)政補(bǔ)助主要包括兩個(gè)部分，即“補(bǔ)出口”和“補(bǔ)進(jìn)口”。其中，“補(bǔ)出口”包括：第一，東部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼50%，即每人每年330元。第二，地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、居民收入及居民消費(fèi)情況，對(duì)國(guó)家發(fā)放的每月55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼的部分。第三，地方財(cái)政對(duì)于長(zhǎng)期繳費(fèi)的農(nóng)村居民適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金。“補(bǔ)進(jìn)口”包括三個(gè)方面：其一，對(duì)于參保的農(nóng)村居民，地方政府對(duì)所有繳費(fèi)對(duì)象每人每年不低于30元的財(cái)政補(bǔ)貼。其二，對(duì)選擇較高標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)村居民，地方政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行鼓勵(lì)，實(shí)行“多繳多補(bǔ)”原則。其三，地方政府為農(nóng)村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，此項(xiàng)繳費(fèi)計(jì)入?yún)⒈Ｈ藗€(gè)人賬戶。

此外，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助以及個(gè)人繳費(fèi)也進(jìn)行了規(guī)定。有條件的村集體可以對(duì)農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助，遵循自愿原則，補(bǔ)助金額進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶。全國(guó)大部分試點(diǎn)地區(qū)的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都設(shè)置為100元-500元的五個(gè)檔次，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府可參考本地農(nóng)民人均純收入情況增設(shè)較高的繳費(fèi)檔次，采取多繳多得原則，在切實(shí)提高農(nóng)民參保積極性的同時(shí)使制度發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)完全進(jìn)入個(gè)人賬戶進(jìn)行儲(chǔ)蓄積累。

根據(jù)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)中央財(cái)政以及地方財(cái)政補(bǔ)助政策的規(guī)定，我們對(duì)中央以及地方財(cái)政的籌資水平進(jìn)行分析。

2.中央及地方財(cái)政補(bǔ)貼水平測(cè)算

（1）中央財(cái)政補(bǔ)貼水平的測(cè)算

根據(jù)“新農(nóng)?！闭叩南嚓P(guān)規(guī)定，中央財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)東部地區(qū)則補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半，其余一半由地方財(cái)政補(bǔ)貼。我們通過(guò)查閱相關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒，可以大致計(jì)算出中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金總體支出水平。在測(cè)算總體補(bǔ)助水平時(shí)，我們假定“新農(nóng)?！睂?duì)農(nóng)村地區(qū)60歲以上的老人實(shí)現(xiàn)人口全覆蓋。

根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，我們可以計(jì)算出2011年底全國(guó)各地區(qū)農(nóng)村人口數(shù)。由于我們無(wú)法直接獲得各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口所占比例，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查得出的中國(guó)60歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤?3.26%，因此我們用這個(gè)比例近似計(jì)算2011年底農(nóng)村60歲以上人口數(shù)。根據(jù)“新農(nóng)?！蔽募?guī)定，中央財(cái)政對(duì)東部地區(qū)根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定，目前我國(guó)東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個(gè)省級(jí)行政區(qū)；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個(gè)省級(jí)行政區(qū)；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個(gè)省級(jí)行政區(qū)。的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助金額（一年）計(jì)算公式為：注：由于16-59歲農(nóng)村人口數(shù)無(wú)法直接獲取，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)15-59歲人口占總?cè)丝诘谋戎貫?0.14%，因此我們以農(nóng)村總?cè)丝跀?shù)乘以70.14%來(lái)近似計(jì)算農(nóng)村參保人口數(shù)。

東部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×50%×12。中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助金額（一年）計(jì)算公式為：中西部各地區(qū)60歲及以上的農(nóng)村人口總數(shù)×55×12。根據(jù)上述計(jì)算公式結(jié)合統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，我們得出中央財(cái)政對(duì)東部各地區(qū)公共投入總額為94.596億元，對(duì)中西部各地區(qū)公共投入總額為385.403億元。中央財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)貼總額為東、中、西部補(bǔ)貼之和，為479.999億元。2011年中央財(cái)政收入為51327.32億元，對(duì)“新農(nóng)保”的補(bǔ)貼總額占中央財(cái)政收入總額的0.94%。因此，在現(xiàn)行的“新農(nóng)?！敝贫饶Ｊ较?，中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼。

（2）地方財(cái)政補(bǔ)貼水平的測(cè)算

地方財(cái)政補(bǔ)助主要包括兩個(gè)部分，即“補(bǔ)出口”和“補(bǔ)進(jìn)口”。其中，“補(bǔ)出口”包括東部地區(qū)地方財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%補(bǔ)貼，即每人每年330元。“補(bǔ)進(jìn)口”主要包括地方政府對(duì)參保的農(nóng)村居民每人每年30元的財(cái)政補(bǔ)貼。而其他部分，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)增加的部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金、農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金的代繳部分，由于沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，為了計(jì)算方便，我們未予考慮。

假定新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村60歲以上的老年人全覆蓋，根據(jù)制度的文件規(guī)定，東部各地區(qū)地方財(cái)政的最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為（一年）：東部各地區(qū)16-59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30+東部各地區(qū)60歲以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12。中西部各地區(qū)地方財(cái)政的最低補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算公式為（一年）：中西部各地區(qū)16-59歲的農(nóng)村人口數(shù)×30。根據(jù)計(jì)算公式，結(jié)合統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，我們可以計(jì)算出全國(guó)各地區(qū)地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！敝贫纫荒甑淖畹脱a(bǔ)貼數(shù)額。

從計(jì)算數(shù)據(jù)可以看出，地方財(cái)政完全有能力承擔(dān)現(xiàn)有政策下的財(cái)政補(bǔ)助水平，但是存在著明顯的地區(qū)差額。從區(qū)域上來(lái)看，地方財(cái)政的年補(bǔ)貼數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重差別不大，基本持平，中部地區(qū)為0.46%，西部地區(qū)為0.40%，東部其他地區(qū)為0.57%，東部發(fā)達(dá)地區(qū)略低，為0.07%。這也反映出國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼向中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜的正確性，對(duì)建立起覆蓋全國(guó)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起到了較大的推動(dòng)作用。但是財(cái)政100%全額補(bǔ)助中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)東部地區(qū)僅補(bǔ)助基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半也存在一定的不合理之處。一是東部部分地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)相對(duì)較重，例如河北省為1.47%、山東省為0.89%、海南省為0.83%等，均高于全國(guó)普遍水平。二是未考慮中西部地區(qū)較大的區(qū)域差異而采取相同的政策，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)不均。例如負(fù)擔(dān)較重的西藏自治區(qū)為0.89%，甘肅省為0.75%，河南省為0.68%，負(fù)擔(dān)較輕的內(nèi)蒙古自治區(qū)為0.17%，重慶市為0.19%。因此，農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化與完善不僅要考慮中央財(cái)政補(bǔ)助的公平性，體現(xiàn)制度的普惠性質(zhì)，也要充分考慮地域差異，地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政實(shí)力、人口結(jié)構(gòu)等因素采取有差別的財(cái)政補(bǔ)助政策，使得農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度既能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求水平，又在地方財(cái)政承受范圍之內(nèi)，真正實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政補(bǔ)助的可持續(xù)性。endprint

（三）財(cái)政投入責(zé)任分擔(dān)存在的問(wèn)題

1994年的分稅制改革構(gòu)建了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央財(cái)政與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政由于職責(zé)分工的不同，承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任也有較大的區(qū)別?！靶罗r(nóng)?！痹圏c(diǎn)中對(duì)各級(jí)政府財(cái)政支出的規(guī)定也有區(qū)別。國(guó)務(wù)院頒布的“新農(nóng)保”指導(dǎo)意見(jiàn)中，也劃分了各級(jí)政府的公共投入責(zé)任，形成了“新農(nóng)?！钡呢?cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，見(jiàn)表2。就出口補(bǔ)貼來(lái)講，包括三個(gè)部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補(bǔ)貼、基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補(bǔ)貼。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼即每人每月55元，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)全額補(bǔ)助，東部地區(qū)則由中央及地方財(cái)政各自分擔(dān)50%。制度雖然提出根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及物價(jià)波動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，但缺乏明確的調(diào)整辦法?；A(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)普遍式補(bǔ)貼是考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展及實(shí)際生活水平的需要而進(jìn)行的補(bǔ)貼，所在地區(qū)所有參保人員均可以享受。例如北京市的基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為280元每月，超出最低標(biāo)準(zhǔn)55元部分即屬于加發(fā)的普遍式補(bǔ)貼?；A(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)特定式補(bǔ)貼是針對(duì)特殊人群如高齡老人等而實(shí)行的。例如內(nèi)蒙古對(duì)70歲以上80歲以下的的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)10元基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對(duì)80歲以上的農(nóng)村老齡居民每月加發(fā)20元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。就入口補(bǔ)貼來(lái)講，包括四個(gè)部分：一般繳費(fèi)補(bǔ)貼、多繳費(fèi)補(bǔ)貼、長(zhǎng)繳費(fèi)補(bǔ)貼及困難人員繳費(fèi)補(bǔ)貼。其中，一般繳費(fèi)補(bǔ)貼即地方財(cái)政對(duì)于農(nóng)民繳費(fèi)給予每人每年不少于30元的補(bǔ)貼。多繳費(fèi)補(bǔ)貼即地方政府對(duì)于選擇較高繳費(fèi)檔次的農(nóng)村居民進(jìn)行的具有激勵(lì)性質(zhì)的財(cái)政補(bǔ)貼，多繳多補(bǔ)。長(zhǎng)繳費(fèi)補(bǔ)貼即對(duì)繳費(fèi)年限超過(guò)最低繳費(fèi)年限15年的農(nóng)村居民進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。對(duì)農(nóng)村困難群體如重度殘疾人等代繳的最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金

資料來(lái)源：根據(jù)王成鑫《中國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)水平研究》（遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年）中內(nèi)容整理而成。

屬于困難人員繳費(fèi)補(bǔ)貼。根據(jù)上述分析，我們可以看出“新農(nóng)保”的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制主要存在以下三方面的問(wèn)題：

一是中央財(cái)政與地方財(cái)政的責(zé)任劃分不合理。主要表現(xiàn)在中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式不合理?，F(xiàn)行的“新農(nóng)?！睂?shí)行的是“中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額支付，東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央與地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)50%”的做法。這種做法實(shí)際上考慮到了東西部地區(qū)地方財(cái)政的差異，實(shí)行區(qū)別對(duì)待原則，但是沒(méi)有盡到對(duì)東部地區(qū)農(nóng)村居民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任。作為一種具有普惠性質(zhì)的養(yǎng)老金，作為一種非繳費(fèi)型的老年津貼，基礎(chǔ)養(yǎng)老金屬于典型的純公共產(chǎn)品，應(yīng)該由中央財(cái)政全額支付。根據(jù)前文的測(cè)算，中央財(cái)政完全有能力支付全體國(guó)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金不以是否繳費(fèi)作為領(lǐng)取條件，只要年滿60歲的農(nóng)村居民就可以享受，以充分體現(xiàn)公平原則，體現(xiàn)國(guó)民待遇，也充分顯示中央政府的責(zé)任。

二是地方各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)務(wù)院頒布的“指導(dǎo)意見(jiàn)”劃分了中央政府和地方政府的公共投入責(zé)任，雖然不夠合理，但相對(duì)比較明確。不過(guò)，由于對(duì)省級(jí)財(cái)政以及省級(jí)以下財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制未作出任何規(guī)定，事實(shí)上是授權(quán)給了省級(jí)政府。地方政府責(zé)任的劃分主要涉及兩個(gè)方面：基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼和農(nóng)民繳費(fèi)補(bǔ)貼。首先，基礎(chǔ)養(yǎng)老金方面，由于中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%，其余的50%需要由地方財(cái)政承擔(dān)；因此，東部地區(qū)在對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方面普遍采取的是由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)“大頭”的做法。但也有例外，例如遼寧作為老工業(yè)基地，面臨困難較多，但又被劃為東部省份，如果基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央財(cái)政僅承擔(dān)50%，省級(jí)財(cái)政支付其余50%基礎(chǔ)養(yǎng)老金面臨較大困難；于是實(shí)行省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政按照6∶2∶2的比例由三級(jí)分擔(dān)。在繳費(fèi)補(bǔ)貼方面，地方財(cái)政對(duì)“新農(nóng)保”繳費(fèi)補(bǔ)貼普遍采取三級(jí)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，但具體做法差距較大，如表3所示。由表中數(shù)據(jù)可以看出，大部分省份都是由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重，其中，海南、重慶實(shí)行完全由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的作法，江西則由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，湖北、湖南、安徽省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)三分之二，吉林、黑龍江、四川、寧夏、陜西等省份省級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)比例也都超過(guò)了50%。廣東、河北兩省實(shí)行省、市、縣三級(jí)財(cái)政均勻分擔(dān)的做法。同時(shí)我們可以看出，在市縣兩級(jí)財(cái)政責(zé)任的劃分方面，無(wú)論東部地區(qū)，還是中西部地區(qū)，都傾向于由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重的做法。

三是市、縣級(jí)地方政府面臨較大的財(cái)政硬約束。從“新農(nóng)保”試點(diǎn)的具體實(shí)施狀況來(lái)看，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中明確提出對(duì)個(gè)人繳費(fèi)在每人每年30元的基礎(chǔ)上增加補(bǔ)助的有10個(gè)，占32.26%。而增加補(bǔ)助的資金全部或大部分由省級(jí)財(cái)政以下的市縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)。每人每年30元的繳費(fèi)補(bǔ)貼完全由省級(jí)財(cái)政承擔(dān)的僅有2個(gè)省份，由市縣級(jí)財(cái)政全額出資的有5個(gè)省份，其余省份市縣兩級(jí)財(cái)政出資比例在20%-80%之間。在這種“上級(jí)政府出政策、下級(jí)政府出資金”的傳統(tǒng)體制影響下，市、縣兩級(jí)地方財(cái)政極易受到省級(jí)政府制定的統(tǒng)一政策的影響，進(jìn)而在一定程度上改變財(cái)政支出的規(guī)模和方向，影響財(cái)政的預(yù)算平衡。而且，在市縣兩級(jí)財(cái)政責(zé)任的劃分方面，無(wú)論東部地區(qū)，還是中西部地區(qū)，都傾向于由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)較大比重的做法。這固然可以督促縣級(jí)政府履行制度的推廣實(shí)施責(zé)任，但客觀上也加劇了縣級(jí)政府的財(cái)政困境。

三、“新農(nóng)?！必?cái)政投入責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的優(yōu)化

為了促進(jìn)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健康有序發(fā)展，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行制度在公共投入責(zé)任分擔(dān)方面存在的問(wèn)題進(jìn)行解決。筆者認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)公平原則、財(cái)權(quán)事權(quán)對(duì)應(yīng)原則、受益范圍原則等清晰界定中央和地方政府的公共投入責(zé)任，對(duì)不同層級(jí)政府的公共投入邊界進(jìn)行界定。

首先，中央政府的財(cái)政投入應(yīng)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上。一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金：作為一種非繳費(fèi)型的老年津貼，作為一種具有普惠性質(zhì)的典型的純公共產(chǎn)品，中央財(cái)政應(yīng)該100%全額支付，并且采取全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)該改變目前實(shí)行的“中央財(cái)政100%全額支付中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央與地方財(cái)政各負(fù)擔(dān)一半東部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金”的做法，統(tǒng)一實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央財(cái)政全額支付的做法。根據(jù)前文的測(cè)算，即使全體符合條件的農(nóng)村居民全部參保，中央財(cái)政也有能力支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金只要年滿60歲的農(nóng)村居民就可以享受，不以是否繳費(fèi)作為領(lǐng)取條件，以充分體現(xiàn)公平原則，體現(xiàn)國(guó)民待遇。在待遇標(biāo)準(zhǔn)上，目前國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)意見(jiàn)提到，基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及物價(jià)變動(dòng)情況適當(dāng)進(jìn)行提高，但是缺乏明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，因此全國(guó)各地基本上都以55元作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為，目前的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金固定補(bǔ)償制缺乏動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。具體而言，基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為具有普惠性質(zhì)的國(guó)民福利，應(yīng)該滿足農(nóng)民基本的“生存需求”，以農(nóng)民“生存需求”的標(biāo)準(zhǔn)作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放依據(jù)?！吧嫘枨蟆睒?biāo)準(zhǔn)的界定不僅要考慮農(nóng)村居民實(shí)際收入和消費(fèi)水平的變動(dòng)情況，而且要瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，切實(shí)達(dá)到“保障基本生存需求”的目標(biāo)。二是財(cái)政對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移支付。除了中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)行財(cái)政投入外，地方各級(jí)政府作為農(nóng)民的直接“雇主”，也承擔(dān)著對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老金進(jìn)行補(bǔ)貼的責(zé)任。但是由于全國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，財(cái)政收支能力差距明顯，再加上各地區(qū)農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤煌虼素?cái)政補(bǔ)貼農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)輕重不均。為了促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，中央財(cái)政負(fù)有宏觀調(diào)控職能，要運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，以實(shí)現(xiàn)地方政府養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)的大致均衡。endprint

其次，地方各級(jí)政府（省、市、縣）財(cái)政責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)該考慮兩個(gè)問(wèn)題：第一，地方財(cái)政總體投入量的問(wèn)題，即地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的水平。筆者認(rèn)為農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終目標(biāo)是解除農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂，實(shí)現(xiàn)其“生活需求”的滿足。因此地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的界定除了測(cè)算農(nóng)民“生活需求”標(biāo)準(zhǔn)外，還要測(cè)算中央財(cái)政發(fā)放的基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上農(nóng)民個(gè)人賬戶繳費(fèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的保障程度，保障不足部分即是地方財(cái)政所應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。目前的“新農(nóng)保”實(shí)行的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式使得中央及地方政府財(cái)政責(zé)任劃分不清晰，財(cái)政投入水平不合理，因此應(yīng)在現(xiàn)行的制度模式基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，增加地方補(bǔ)助養(yǎng)老金，實(shí)行“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+地方補(bǔ)助養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”的三賬戶模式。其中，中央政府100%承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)行基于人均收入水平的比例繳費(fèi)制來(lái)取代固定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)制，而地方補(bǔ)助養(yǎng)老金充分體現(xiàn)地方政府作為農(nóng)民“雇主”應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在計(jì)算出農(nóng)民總體“生活需求”標(biāo)準(zhǔn)后，減去基礎(chǔ)養(yǎng)老金的數(shù)額及個(gè)人賬戶積累額按領(lǐng)取年份進(jìn)行平均后的數(shù)額，剩余數(shù)額即為地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的基數(shù)值。在綜合參考農(nóng)民參保年限、繳費(fèi)水平、地方財(cái)政承受能力等因素對(duì)基數(shù)值進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整后即可測(cè)算出不同地區(qū)地方補(bǔ)助養(yǎng)老金的大致數(shù)額。第二，地方各級(jí)財(cái)政分擔(dān)結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，即省、市、縣三級(jí)財(cái)政如何分擔(dān)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。由于我國(guó)不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，不僅各省份之間經(jīng)濟(jì)水平差距較大，而且同一個(gè)省內(nèi)部也存在嚴(yán)重的發(fā)展不均衡的問(wèn)題，因此，我們應(yīng)該根據(jù)各個(gè)省份內(nèi)部省、市、縣財(cái)政實(shí)力的對(duì)比、養(yǎng)老金的支出數(shù)額等因素來(lái)確定分擔(dān)比例的問(wèn)題。主要分為三種方案：模式一即三級(jí)財(cái)政均衡補(bǔ)貼的4-3-3模式。該模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較均衡的省市，典型特點(diǎn)是省、市、縣三級(jí)財(cái)政公共投入比較均衡，共同分擔(dān)農(nóng)民的養(yǎng)老責(zé)任。模式二即省級(jí)財(cái)政為主的6-3-1模式。該模式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)發(fā)展水平差異較大的省市，即以省級(jí)財(cái)政投入為主，市級(jí)財(cái)政投入為輔，縣級(jí)財(cái)政投入次之。例如山東省青島市轄下的平度市，市（縣）級(jí)財(cái)政較為困難，而農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)所需的財(cái)政補(bǔ)貼額度又相對(duì)較大，而青島市和山東省的財(cái)政相對(duì)比較充裕，因此可以考慮省級(jí)財(cái)政為主的補(bǔ)貼模式。模式三即縣級(jí)財(cái)政為主的2-3-5模式。該模式適用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省市，即以縣級(jí)財(cái)政投入為主，市級(jí)財(cái)政投入為輔，省級(jí)財(cái)政投入次之。例如山東省煙臺(tái)市的招遠(yuǎn)市，（市）縣級(jí)財(cái)政收入比較充裕，可以考慮這種模式?？傊N模式具有不同的特點(diǎn)，各地可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行綜合考慮選擇。

再次，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度緩解地方各級(jí)政府的財(cái)政困境。各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的構(gòu)建及順暢運(yùn)行離不開(kāi)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。政府轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上發(fā)揮著“負(fù)稅收”的作用，是農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)政資金的重要來(lái)源。在市、縣級(jí)財(cái)政因?yàn)檗r(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施和擴(kuò)展出現(xiàn)財(cái)政支付困境，而短期內(nèi)財(cái)政收入又不可能明顯增加時(shí)，為了保證制度的順利發(fā)展，財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度就變得特別重要。中央財(cái)政應(yīng)該加大對(duì)困難縣的幫助和扶持力度，省級(jí)財(cái)政也應(yīng)該增加可用于省級(jí)以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，加大對(duì)財(cái)政困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度。

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[4] 馮蘭，2012：《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供需均衡分析》，《統(tǒng)計(jì)與決策》第8期。

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System Optimization of New Rural Social Pension Insurance in the

Financial Investment Burden-sharing and Mechanism

Xu Qiang and Zhang Kaiyun

（College of Public Management， South China Agricultural University）

Abstract：The State Council issued a guidance to establish a new rural social pension insurance system in 2009， the system increased government financial investment and achieved better construction results， but the financial investment burden-sharing mechanism is not perfect in the system： Firstly， the responsibility between central and local finance divided unreasonable； Secondly， there is no uniform standards of the finance responsibility division of all levels government； Thirdly， the local government faced greater financial hard constraints.Based on the theory of fiscal federalism， on the status of financial investment burden-sharing and problem analysis， we proposed policy advice and recommendations to optimize the system： Firstly， the central governments financial investment should primarily reflect the apportion of basic pension and financial transfer payment.Secondly， local governments fiscal responsibility should consider two issues： the overall investment volume and the sharing mechanism of local governments at all levels； Thirdly， we should ease the financial difficulties of local governments through fiscal transfer payment system.

Key Words：New Rural Social Pension Insurance System； System Optimization； Financial Investment； Shared Responsibility

責(zé)任編輯 汪曉清e(cuò)ndprint