強(qiáng)制拆遷的經(jīng)濟(jì)分析及改進(jìn)

王連明

摘要：中國(guó)的強(qiáng)制拆遷具有中國(guó)特色，包括“顯性強(qiáng)制拆遷”和“隱性強(qiáng)制拆遷”，并由此產(chǎn)生“市場(chǎng)非效率”。文章從經(jīng)濟(jì)理論上分析強(qiáng)制拆遷產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)形式，并在拆遷補(bǔ)償機(jī)制上提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：顯性強(qiáng)制拆遷;隱形強(qiáng)制拆遷;市場(chǎng)非效率

一、背景

強(qiáng)制拆遷是指被拆遷人或者房屋承租人在不履行搬遷安置協(xié)議中規(guī)定的搬遷義務(wù)時(shí)，由拆遷人通過(guò)仲裁、訴訟或向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)判決的方式，使拆遷行為獲得法律上的強(qiáng)制效力，迫使被拆遷人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)。拆遷人包括政府（地方政府）、開(kāi)發(fā)商、拆遷公司等土地需求者，被拆遷人是指土地及上面附屬建筑物的擁有者。

由于中國(guó)的土地屬于國(guó)有，政府必須先將土地從土地?fù)碛姓咧惺栈?，然后再轉(zhuǎn)讓給土地需求者。2001年6月6日國(guó)務(wù)院通過(guò)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定，拆遷模式是開(kāi)發(fā)商先向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲得批準(zhǔn)后便可強(qiáng)制實(shí)施，若發(fā)生糾紛由政府作為最后仲裁解決;如若政府作為拆遷人，那么政府就可以自行裁決。也就是說(shuō)，認(rèn)定是否進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的決定權(quán)掌握在行政機(jī)關(guān)中。2011年1月21日國(guó)務(wù)院又在頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定，對(duì)于強(qiáng)制拆遷，政府必須向法院提出申請(qǐng)，獲批后方可進(jìn)行。雖然將行使強(qiáng)制拆遷的權(quán)力由行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到司法部門，但之后各地強(qiáng)制拆遷的事件仍在發(fā)生，可知這種方式并不是解決強(qiáng)制拆遷問(wèn)題的根本途徑。

二、強(qiáng)制拆遷的經(jīng)濟(jì)分析

強(qiáng)制拆遷首先是一個(gè)經(jīng)濟(jì)上的問(wèn)題。正是在根本上涉及龐大的經(jīng)濟(jì)利益，才使拆遷人與被拆遷人之間產(chǎn)生摩擦和沖突。

（一）強(qiáng)制拆遷下的收益分配格局

圖1是雙方在強(qiáng)制拆遷中利益格局的分配。橫軸代表土地供給量Q，縱軸代表土地市場(chǎng)價(jià)格P。因?yàn)橥恋氐臄?shù)量在短期內(nèi)不易發(fā)生變化，所以土地供給曲線S是一條垂線;土地需求曲線D代表土地需求價(jià)格P對(duì)土地供給量的相應(yīng)變動(dòng)。P1是土地供給者（即將來(lái)的被拆遷人）的意愿價(jià)格。無(wú)論是出于對(duì)自己土地價(jià)值的自信還是作為一種談判技巧，都促使他們傾向于高估自己土地的價(jià)格。相反，土地需求者（即將來(lái)的拆遷人）出于相同或相反的理由傾向于低估土地的價(jià)格，P2是土地需求者的意愿價(jià)格。倘若沒(méi)有外來(lái)力量的影響，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用下土地的供給曲線S和需求曲線D1將最終相交于均衡點(diǎn)O1——形成均衡價(jià)格P0——土地的供給量正好等于需求量。其中，面積A就代表相對(duì)于均衡價(jià)格，土地?fù)碛姓甙凑找庠竷r(jià)格有可能取得的額外收益;面積B+C則代表相對(duì)于均衡價(jià)格，土地需求者按照意愿價(jià)格有可能取得的額外損失。當(dāng)然，無(wú)論是額外損失或是額外收益都是相對(duì)的，都是市場(chǎng)機(jī)制有效調(diào)節(jié)的公平結(jié)果。

價(jià)格P0是公平合理的，是土地供求雙方意愿價(jià)格相互調(diào)節(jié)和妥協(xié)后的結(jié)果，作為市場(chǎng)均衡價(jià)格最容易被接受。此時(shí)不可能發(fā)生強(qiáng)制拆遷。當(dāng)拆遷人出于經(jīng)濟(jì)利益的需要，根據(jù)制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——行政定價(jià)，違反市場(chǎng)機(jī)制和原則而進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，那么土地價(jià)格將會(huì)從均衡價(jià)格P0一直被壓低到或接近于土地需求者的意愿價(jià)格P2。拆遷人借助于行政定價(jià)剪刀差減少了B+C面積的成本付出。這個(gè)影響就相當(dāng)于實(shí)際的需求曲線D1被人為地縮減而左移至D2，然后再與供給曲線S相交于均衡點(diǎn)O2。這顯然是被行政措施所強(qiáng)制的均衡。拆遷人得到了面積B+C的額外收益后，會(huì)利用得到的土地在未來(lái)再次取得投資或開(kāi)發(fā)收益，從而構(gòu)成拆遷人的“雙重利得”;同理，這種情況會(huì)導(dǎo)致被拆遷人的“雙重?fù)p失”。

然而，一般民眾與學(xué)者所稱的強(qiáng)制拆遷指的是可以眼見(jiàn)的顯性強(qiáng)制拆遷，即發(fā)生在政府和開(kāi)發(fā)商與所謂的“釘子戶”的公開(kāi)摩擦。針對(duì)面積B+C的收益移動(dòng)，實(shí)際上還存在著另一種不明顯的隱性強(qiáng)制拆遷，即在政府及開(kāi)發(fā)商的各種壓力之下，凡是不采取公開(kāi)對(duì)抗但又被迫接受行政定價(jià)而放棄面積B+C收益的被拆遷人接受被拆遷的這個(gè)事實(shí)?？梢哉f(shuō)，在“釘子戶”背后還襯托著廣大的“沉默群體”。如此一來(lái)，被拆遷人的范疇也隨著強(qiáng)制拆遷范疇的擴(kuò)大而擴(kuò)大，因此強(qiáng)制拆遷的消極影響程度和范圍較人們的通常理解大。

（二）強(qiáng)制拆遷違背市場(chǎng)公平與自由原則

政府先施用行政定價(jià)低價(jià)從土地?fù)碛姓咧腥〉猛恋?，然后再以較高的市場(chǎng)或接近市場(chǎng)的價(jià)格出售給開(kāi)發(fā)商，通過(guò)這種“行政定價(jià)剪刀差”的方式獲得巨大的“土地出讓金”。2009年全國(guó)土地出讓金達(dá)1.6萬(wàn)億元，比上年增長(zhǎng)63.4%，占地方財(cái)政收入的48.79%，2010年全國(guó)土地出讓金收入為2.9萬(wàn)億元，又創(chuàng)歷史新高。開(kāi)發(fā)商憑借行業(yè)自身的壟斷地位，再加上對(duì)政府征收回的土地進(jìn)行投資與開(kāi)發(fā)，通常也獲利頗豐，從而享受強(qiáng)制拆遷所帶來(lái)的收益增加。如此一來(lái)，被拆遷人的土地收益被政府和開(kāi)發(fā)商占有，這種行為有違市場(chǎng)公平。所以公平交易變成強(qiáng)制拆遷也反映了拆遷人“迫不及待”的程度。同時(shí)，對(duì)于在市場(chǎng)中用于交易的商品，當(dāng)它被交易時(shí)的情況應(yīng)該是這樣的：它不僅要同自身的價(jià)值相對(duì)應(yīng)，而且其所有者必須是出于心甘情愿。“無(wú)價(jià)之寶”之所以“無(wú)價(jià)”是因?yàn)槠渌姓呙鎸?duì)無(wú)論多么高的價(jià)格都不愿意賣出。在強(qiáng)制拆遷中，一個(gè)首先的大前提是行政定價(jià)會(huì)致使土地收益分配不公——大部分集中到拆遷人手中——而被拆遷人卻相對(duì)羞澀。在事先不公的前提下拆遷人運(yùn)用強(qiáng)制手段違背市場(chǎng)自由交易的原則。這種違背市場(chǎng)公平與自由原則所產(chǎn)生的部分收益的轉(zhuǎn)移（面積B+C）可以稱之為“非市場(chǎng)收益”，因?yàn)檫@不是市場(chǎng)原則調(diào)節(jié)的結(jié)果?！胺鞘袌?chǎng)收益”對(duì)被拆遷人非常不公，對(duì)拆遷人卻非常有利，

（三）強(qiáng)制拆遷的“市場(chǎng)非效率”

經(jīng)濟(jì)運(yùn)行于市場(chǎng)之上，市場(chǎng)需要效率促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！笆袌?chǎng)有效率”不可能也不應(yīng)該是指單純的經(jīng)濟(jì)速度和量的增長(zhǎng)，還包括能夠給予市場(chǎng)充分的自由，來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部各部分的關(guān)系，使經(jīng)濟(jì)能夠健康穩(wěn)步發(fā)展。與此排斥的各種情況都是“市場(chǎng)非效率”。對(duì)“市場(chǎng)有效率”的最好詮釋是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一條著名的原理——帕累托最優(yōu)，即在不使任何人境況變化的情況下，不可能再使某些人的境況變好，這是資源分配的最理想狀態(tài)。在達(dá)到這一狀態(tài)之前，存在一種改進(jìn)原則——帕累托改進(jìn)，即在沒(méi)有任何人境況變壞的情況下，使得至少一個(gè)人變得更好。強(qiáng)制拆遷顯然不是帕累托最優(yōu)，也不是帕累托改進(jìn)，因?yàn)樵诓疬w人境況變好的情況下，被拆遷人的境況變壞了，那么就是“市場(chǎng)非效率”的。

三、拆遷機(jī)制改進(jìn)

中國(guó)式的強(qiáng)制拆遷應(yīng)盡量避免發(fā)生，或者將其消極影響盡量減小，所以必須對(duì)當(dāng)前的拆遷機(jī)制做出改進(jìn)。

（一）完善政府職能

由于政府在強(qiáng)制拆遷總扮演重要角色，改進(jìn)的方向應(yīng)定位在削弱政府對(duì)土地財(cái)政的需求上，減少對(duì)土地交易的參與。這就需要削弱政府在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)參與程度，削弱投資性財(cái)政支出，將政府的職能轉(zhuǎn)變至著重社會(huì)管理和公共服務(wù)上。同時(shí)，改變中央與地方的稅收收入格局。稅收要更多地傾向于地方，增強(qiáng)地方政府的財(cái)政支配能力。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定

首先，政府要更加合理地制定最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在一些強(qiáng)制拆遷中政府官員總是說(shuō)“根據(jù)相關(guān)規(guī)定”或“根據(jù)政府制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，意在表明依據(jù)的是合理合法的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)際上是所謂的“低價(jià)位的”合理標(biāo)準(zhǔn)。制定最低標(biāo)準(zhǔn)是為了避免“行政定價(jià)剪刀差”，而不是為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)“剪刀差”。最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定必須考慮不同區(qū)域土地價(jià)值的差異，也要反映土地未來(lái)使用所帶來(lái)的升值問(wèn)題，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才是基本合理的。

其次，推動(dòng)土地交易的市場(chǎng)化。開(kāi)放土地市場(chǎng)，讓使用者直接從擁有者手里獲得土地，價(jià)格自然也由雙方在最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上自行商定，政府只做行政程序上的備案，以及作為仲裁者解決雙方有可能發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛。要充分發(fā)揮“土地交易價(jià)格指數(shù)”的作用，使土地價(jià)格的決定以市場(chǎng)供需為基礎(chǔ)，同時(shí)參考某地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入、通貨膨脹指數(shù)等要素，最終使得價(jià)格靈活浮動(dòng)，避免僵硬滯后。

最后，積極發(fā)展第三方力量。這一方面我國(guó)目前還比較欠缺。當(dāng)拆遷人與被拆遷人就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)始終不能達(dá)成一致時(shí)，可以找第三方進(jìn)行資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，調(diào)和價(jià)格差距。最重要的是，第三方的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估還應(yīng)作為法院判決強(qiáng)制拆遷的一個(gè)必要前提和依據(jù)。

四、關(guān)于強(qiáng)制拆遷的未來(lái)思考

強(qiáng)制拆遷在一定時(shí)期內(nèi)仍然會(huì)繼續(xù)存在，相關(guān)的改進(jìn)建議不過(guò)是盡量緩解強(qiáng)制拆遷所帶來(lái)的消極影響。土地交易主要是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，“強(qiáng)制”字眼始終是經(jīng)濟(jì)中不和諧的一面。在未來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則日益深化和市場(chǎng)功能的日益健全，以及切實(shí)貫徹“藏富于民”惠民目標(biāo)，在法律上應(yīng)取消強(qiáng)制拆遷或與之類似的規(guī)定，讓經(jīng)濟(jì)問(wèn)題主要依靠經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)解決。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張維寰.“土地財(cái)政”再思考[J].中國(guó)土地，2011（03）.

（作者單位：桂林理工大學(xué)旅游學(xué)院）