紅安縣社會組織發(fā)展與治理研究

湯震

摘 要：近年來，伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展、準入門檻的降低和登記程序的簡化，縣域社會組織發(fā)展迅猛。其作為與政府、企業(yè)并列的社會組織，越來越受到黨中央的重視和社會各屆的支持；十八大則提出，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用。本文通過對紅安縣社會組織進行實地調(diào)研考察，在了解發(fā)展情況的基礎上針對產(chǎn)生的問題，提出相應的治理建議與改進措施，提高治理社會組織的治理水平。

關鍵詞：社會組織；治理

一、紅安縣社會組織發(fā)展的現(xiàn)狀分析

紅安，原名黃安，位于湖北省東北部大別山南麓，全縣版土總面積1796平方公里，轄12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場，396個行政村，人口66.36萬人，其中農(nóng)村人口52.9萬人，城鎮(zhèn)人口13.46萬。全縣耕地總面積50.05萬畝，是一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，也是新一輪全國扶貧開發(fā)工作重點縣，全國老區(qū)建設示范試點縣、全國雙擁模范縣，同樣也是舉國聞名的“將軍縣”。目前，紅安縣總共登記注冊的社會組織有112家。其中，社會團體80家，民辦非企業(yè)單位31家，基金會辦事處1個，從業(yè)人員近千人。在社會會團體中，專業(yè)性社團31家，行業(yè)性社團19家，聯(lián)合性社團12家，學術性社團8家，其余10家為不屬于條例規(guī)定登記的特殊團體（包括紅十字會、宗教團體、體育總會等）；在民辦非企業(yè)單位中，教育類18家、社會服務類5家、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類3家、衛(wèi)生類4家、工業(yè)科技研發(fā)類1家；另有一批社會組織也正在積極籌備之中。其縣城的社會組織發(fā)展類別齊全，已涵蓋經(jīng)濟、社會、科技、教育、文化、衛(wèi)生、民政民生等多個領域，業(yè)務涉及生產(chǎn)、消費、流通等環(huán)節(jié)。

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，其社會組織承載著更多的社會職能和責任，在社會管理和公共服務過程中，積極發(fā)揮重要作用。目前，民辦非企業(yè)單位正成為政府公共服務尤其是在教育領域的有力補充，充分利用民間資本，吸引教育投資，其紅安縣紅星幼兒園、紅安縣國際育才實驗學校、紅安縣新希望培訓學校等民辦教育機構的迅速興起，彌補了教育資源不足的缺陷；紅安縣清風社區(qū)藝術團、京劇歌舞愛好者聯(lián)誼社、紅安縣棋類協(xié)會以及縣城內(nèi)多個舞蹈協(xié)會社團等文娛活動團體的興起，為豐富群眾業(yè)余生活形式，滿足群眾精神文化需求提供了有力的支撐；與此同時，行業(yè)協(xié)會成為單位會員與政府、市場之間的中端樞紐，解讀政府政策，反饋市場信息，做出有效反應，充當利益最大化的調(diào)節(jié)者，發(fā)揮著聯(lián)絡員、通訊員和組織員的角色功能。紅安縣高橋鎮(zhèn)養(yǎng)豬行業(yè)協(xié)會、紅安縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料行業(yè)協(xié)會等行業(yè)協(xié)會，為會員單位提供政策解讀、技術指導、市場產(chǎn)銷、法制維權等服務，充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，增進會員單位共有利益，鞏固行業(yè)科學合理結構和促進縣城經(jīng)濟健康發(fā)展的多贏局面。此外，專業(yè)性社團和各種扶貧助學會等公益性社會組織成為服務特殊群體的重要力量和平臺，承擔了大量為老年人、青少年、殘疾人、貧困群體服務的社會工作，為社會和諧發(fā)展貢獻了堅實的力量。

二、社會組織發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問題

隨著縣域社會組織的蓬勃發(fā)展，社會組織發(fā)揮的功能也日益凸顯，當?shù)卣舱J識到其重要地位和功能，并投入一定力量在社會組織事務上，組織社會事務股管理相關事宜，近年來通過簡化登記手續(xù)，實行網(wǎng)上年檢等來積極推動社會組織的發(fā)展，但受限于各種條件，社會組織發(fā)展和職能的發(fā)揮受到阻礙。

（一）公眾對社會組織缺乏正確認識。作為與群眾有著最直接聯(lián)系，緊密貼近群眾，反映群眾訴求的社會組織在當?shù)氐恼J同度不高和普及度嚴重匱乏。通過隨機走訪，群眾對社會組織缺少準確認識，對其了解模糊，知曉率不高。即便群眾有了解一二的，也往往將其看做受到濃厚官辦氣息的“小政府”對待；對于實力弱小的草根組織，群眾更多是對其能力的質(zhì)疑。在如此環(huán)境之下，素有“調(diào)節(jié)器”之稱的社會組織參與社會管理受限，無法發(fā)揮其雙向溝通和交流的作用，得不到群眾的支持、信任和熱情的參與，加之政府對其宣傳與扶持的力度也乏善可陳，因此，群眾尚不能體會到社會組織的存在和發(fā)展對他們的生活有何種影響。久而久之便喪失了社會組織的向心力和凝聚力。

（二）政府對社會組織缺乏重視。我國目前正處于“兩個轉變”的社會轉型時期，紅安縣作為一個典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，在社會轉型時期，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，兼顧工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)并進的經(jīng)濟發(fā)展模式，大力推動社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，也加強了對社會管理和對公共服務的投入。但在對社會組織的認識和重視亟待加強，經(jīng)濟社會的發(fā)展是地方黨委、政府的工作重心，是改善及發(fā)展民生的出發(fā)點和落腳點，但調(diào)動社會組織以及群眾的參與無疑將是經(jīng)濟社會發(fā)展的助推器。當?shù)卣畬Ξ數(shù)厣鐣M織的培育力度不大，宣傳力度不夠，扶持政策不足，投入精力有限，與社會組織的互動貧乏，向其購買公共服務項目鮮有，致使社會組織發(fā)展緩慢，無法發(fā)揮其應有的社會職能。

（三）政府對社會組織缺乏有效科學管理。紅安縣現(xiàn)行管理體制還是以傳統(tǒng)的雙重管理為主，即業(yè)務部門和登記部門雙向管理機制，現(xiàn)已開始實行2013年底民政部下發(fā)的實施四類社會組織直接登記工作，該條例明確提出和促進行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務類四類社會組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務主管單位審查和管理，簡化登記手續(xù)，暢通社會組織的組建通道。自實施以來，由于宣傳力度不夠，引導力度不強，群眾知曉率不高，多數(shù)為官辦性質(zhì)的社會組織，社會中也存在一些非注冊的社會組織，但公眾欲組建新社會組織的動態(tài)及意愿顯得乏力。且整個管理社會事務的人員、經(jīng)費十分匱乏，得不到上級的有力支持，管理狀態(tài)散漫，辦事效率不高，工作管理態(tài)度疲乏，管理人員服務意識薄弱，其專業(yè)素質(zhì)亟待提高。在現(xiàn)有條件之下，政府部門對社會組織如何指導建設發(fā)展、如何提供服務、如何發(fā)揮功能等方面的研究也存在嚴重空缺。對于剛剛起步的社會組織黨建工作，也只是停留于紙面內(nèi)容，得不到具體的貫徹落實。

（四）社會組織缺乏有效常規(guī)監(jiān)督。紅安縣民政部門作為社會組織的登記監(jiān)管部門，受困于人力、資金等因素影響，存在對社會組織重登記、輕監(jiān)管、重形式、輕服務現(xiàn)象。社會組織監(jiān)管體系雖然包括登記審批、日常監(jiān)管、稅務稽查、違法審查、行政處罰等眾多方面，但民政局所轄的社會事務股在監(jiān)管中能采取的手段只有年檢和評估，監(jiān)管力度不夠。雖現(xiàn)已實行網(wǎng)上年檢的監(jiān)督管理機制，且工作人員逐家對各社會組織進行電話通知，但還是缺少社會組織的積極反饋，回應度和互動頻率不高。在整個監(jiān)管過程中也缺乏相應的信息公開機制，無法從網(wǎng)絡上直接獲取評估結果和監(jiān)管的跟蹤信息。登記管理機關工作人員配置的不合理、專業(yè)技術人才失缺都無法達到新時期社會組織監(jiān)管服務的要求。

（五）政府缺少對社會組織未來發(fā)展的規(guī)劃，目標不明確。紅安縣政府對社會組織的重視程度不夠，精力投入不足，相關培育扶持引導力度不強，對社會組織發(fā)展的類型、規(guī)模目標要求不明確，缺乏對社會組織發(fā)展的長期規(guī)劃和戰(zhàn)略設計。政府缺少與社會組織的互動，對社會組織在社會管理和公共服務中所扮演角色，發(fā)揮功能的認識尚有不足。社會組織在產(chǎn)生淵源上的民間性、社會組織成員參與的自愿性和志愿性、社會組織形成目的的公益性，社會組織在運作上的自治性，使得其比政府在某些方面更具號召力；貼近群眾實際生活的特性，更容易掌握群眾訴求的真實情況和方便與群眾更接地氣地溝通交流，使社會組織的活動范圍能顧及到政府難以觸及的層面、環(huán)節(jié)，活動方式更具有彈性，促進社會互動，調(diào)動群眾參與，激發(fā)社會活力，重塑社會價值。政府對其社會組織發(fā)展規(guī)劃的短視，價值認同的忽略，發(fā)展戰(zhàn)略的疏忽，使其長期游離于社會管理和公共服務之外，勢必影響當?shù)厣鐣M織的健康發(fā)展和社會管理生態(tài)的良性循環(huán)。

三、完善湖北省縣域社會組織發(fā)展的對策建議

針對紅安縣的現(xiàn)狀以及問題分析，結合其他國家以及其他省市社會組織的發(fā)展經(jīng)驗，就完善湖北省縣局社會組織發(fā)展提出以下建議：

（一）加大政府扶持力度，放權于社會組織。當?shù)卣哟髮ι鐣M織的扶持，優(yōu)化社會組織注冊程序，包括建立健全統(tǒng)一、規(guī)范和科學的社會組織注冊登記管理法規(guī)和全國統(tǒng)一的登記管理業(yè)務信息系統(tǒng)；允許行業(yè)協(xié)會一業(yè)多會，公益慈善類社會團體名稱使用字號，為申請成立的社會組織開設綠色通道，提供政策咨詢、業(yè)務指導和初步資格審查等服務；對自發(fā)形成且尚未登記的草根組織，將其納入監(jiān)管的和宣傳戰(zhàn)略中，推動其發(fā)展。放權于社會組織，讓其充分參與到社會管理和公共服務中去，社會組織的民間性、公益性等特點使其來源于群眾，能及時得到來自社會的訴求反饋，在第一時間做出有效的反應，幫助政府解決一時難以顧及的社會及民生問題，發(fā)揮政府難以發(fā)揮的獨特作用，成為政府得力的協(xié)助者和合作者，從而形成合力進行社會管理和服務。

（二）完善監(jiān)督管理機制，創(chuàng)造法制化環(huán)境。全國人大代表武漢大學教授彭富春提出社會管理創(chuàng)新實施過程中的三個關鍵：法制化、人性化、技術化。法制化是目前社會組織發(fā)展嚴重欠缺的部分，政協(xié)委員唐鐵漢坦言，我國社會組織在發(fā)展過程中也存在一些亟待解決的問題，政府與社會組織的關系，發(fā)展與管理的關系，自我約束、行政約束與法律約束的關系還沒有完全理順。

為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境包括完善從登記開始到監(jiān)督評估一系列過程的法律規(guī)章，推動當?shù)厣鐣M織發(fā)展盡快步入規(guī)范化、法制化發(fā)展的軌道。促進管理體制逐步由重入口登記向準入和日常管理并重轉變，由重行政控制向依法發(fā)展方向轉變，積極探索適合當?shù)厣鐣M織日常管理的新模式。健全社會組織管理規(guī)章規(guī)定，對相互沖突、不合時宜的規(guī)章及條款予以修訂或廢止，完善社會組織的退出機制，定期對各社會組織進行“體檢”，利用網(wǎng)上年檢和不定期臨時抽查檢驗，對違法違規(guī)的社會組織進行查處，若情節(jié)嚴重者直接予以取締，切實改變社會組織“能進不能出”，“違規(guī)無人管”的狀況。通過建立評估機制，委托第三方專業(yè)機構對社會組織的日常運作進行資質(zhì)審查，在合作中保持跟蹤測評，合作后有全面的績效評估，形成公平、公開、公正的優(yōu)勝劣汰競爭激勵機制，以確保社會組織的健康發(fā)展。

（三）發(fā)展縣域經(jīng)濟，擴大經(jīng)費來源。政府切實把握當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的工作重點，大力培植和扶持當?shù)佚堫^企業(yè)，有效發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟同時也應當加強與當?shù)厣鐣M織的互動溝通，通過向其宣傳優(yōu)惠稅收政策和購買公共服務等渠道從而予以社會組織一定的經(jīng)濟扶持以滿足其自身發(fā)展需要。具體來說，就是一是社會組織要通過提升自身的經(jīng)營管理能力，創(chuàng)新公共管理參與方式，增強社會服務水平，依靠自身的良好業(yè)績贏得社會和公眾的認可，從而獲得更多社會基金、個人及企業(yè)的民間捐助。二是要加強與政府的聯(lián)系，積極爭取政府的資助，通過政府補貼、政府采購、稅收減免等方式獲取政府的資金支持。三是通過政府搭橋，聯(lián)合當?shù)仄髽I(yè)與社會組織，在一定業(yè)務范圍內(nèi)可促使雙方達成合意，形成合作，以向其服務對象提供有償服務，收取適當?shù)姆召M用，以增加資金來源。四是可以嘗試招商引資的方式，通過吸收資本的渠道來獲得組織發(fā)展的資金。

（四）實現(xiàn)管理手段多元化，加強黨建工作建設。改變傳統(tǒng)單一的行政管理手段，嘗試通過融合法律手段和經(jīng)濟手段，促進社會組織履行社會服務，加快對官辦協(xié)會的改造，促進其向民辦型、服務型轉變，實現(xiàn)政社分開職權分離。同時，加強對分管社會組織事宜工作人員專業(yè)素質(zhì)的培養(yǎng)，提高服務意識。以強化自身來促進社會組織發(fā)展。及時跟進鞏固和加強社會組織的黨建工作，在已有黨員的社會組織中成立小組，既擴大了黨的群眾基礎、也能加強社會組織自身的能力建設，從而推動社會組織管理創(chuàng)新的需要。在此可借鑒寧夏有關社會組織的“發(fā)展、監(jiān)管、黨建”三位一體的工作機制，明確黨建責任主體，強化黨建服務內(nèi)容，創(chuàng)新黨建方式方法，以“二化二式”黨建模式來適應社會組織的流動性、分散性、和多樣性[1]。統(tǒng)化工委與民鎮(zhèn)體系，提高黨建工作效能；采用“精細化”管理模式分類管理不同性質(zhì)的社會組織，有效加強黨建工作的針對性；以開放式的形式共享體制內(nèi)黨建資源，保障組織生活活躍度；秉承服務式觀念將黨建工作做到以服務促凝聚，深化黨建的政治認同，以全方位服務來推進縣城社會組織的自建工作。

（五）擴大宣傳指導，明確發(fā)展方向。政府需要發(fā)揮其宏觀協(xié)調(diào)的作用，從社會管理的宏觀視角來進行整個社會組織的調(diào)控，對注冊的、尚在形成過程中和有意組建組織的社會組織及群體進行專業(yè)性的指導和對行業(yè)協(xié)會、學會、商會等社會團體的社會功能的服務性指導，以及促進和規(guī)范各類公益性基金會的發(fā)展等；同時，當?shù)卣畱敻鶕?jù)地方特色因地制宜的做出符合當?shù)厣鐣M織發(fā)展的長遠規(guī)劃和目標，采取各種行之有效的辦法使當?shù)毓妼ι鐣M織的內(nèi)涵和意義有一定的了解，紅安縣政府可以利用報刊、電臺、電視臺、網(wǎng)絡等媒體，宣傳社會組織在多樣化社會結構體系中的地位和作用，宣傳社會組織的方針政策及其提供服務、反映訴求、規(guī)范行為的作用，調(diào)動起民眾參與的熱情，推動社會組織的社會認知度，尤其是大力支持民辦非企業(yè)單位在教、科、文、衛(wèi)、公益事業(yè)等領域的興辦。與此同時，政府也應當做好對整個社會組織發(fā)展狀況的宏觀了解，優(yōu)化社會組織發(fā)展的環(huán)境，掌控社會組織發(fā)展的規(guī)模，平衡社會組織發(fā)展的類型，加強社會組織發(fā)展的監(jiān)管，完善社會組織發(fā)展的評估，確保整個社會組織生態(tài)圈的良性運作。（作者單位：湖北大學政法與公共管理學院）

參考文獻：

[1] 張成軍.社會管理創(chuàng)新背景下政府在提升社會組織建設水平中的作用分析.[J].第四屆社會組織創(chuàng)新與發(fā)展論壇專輯