農(nóng)村土地制度視角下小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)管制研究

楊振亞

摘 要：文章通過對農(nóng)村土地制度的分析，嘗試通過土地制度的調(diào)整與變革探索解決小產(chǎn)權(quán)居民問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究提供適當參考。

關(guān)鍵詞：不產(chǎn)權(quán)房；農(nóng)村土地制度；開發(fā)

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）08-0105-02

1 小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀

1.1 小產(chǎn)權(quán)房的含義

目前屬性存在較大爭議的小產(chǎn)權(quán)房主要有以下兩種：①指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者以村集體的名義頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證明；②指通過占用農(nóng)村集體土地，未經(jīng)過土地審批程序即公開銷售的房屋。

這兩類小產(chǎn)權(quán)房之所以存在法律屬性上的爭議，是因為在我國現(xiàn)有的土地制度下，農(nóng)村集體土地需經(jīng)轉(zhuǎn)化為國有土地，才能在土地市場上流轉(zhuǎn)。而這些小產(chǎn)權(quán)房未經(jīng)過國家征地制度而直接進入市場，政府在小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)過程中未獲得土地財政收入，長此以往，則缺乏資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文通過對農(nóng)村土地制度的分析，嘗試通過土地制度的調(diào)整與變革探索解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

1.2 小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀

近年來，全國小產(chǎn)權(quán)房市場越來越火熱，其規(guī)模更讓人不可小覷。盡管全國范圍內(nèi)小產(chǎn)權(quán)的數(shù)量沒有官方的統(tǒng)計，但一些機構(gòu)、專家的抽樣調(diào)查卻顯示小產(chǎn)權(quán)房的數(shù)量驚人。以北京為例，北京房產(chǎn)管理相關(guān)部門僅在2013年公布的小產(chǎn)權(quán)房項目達108個，這些項目大多分布在昌平、房山、懷柔以及通州等農(nóng)村集體經(jīng)濟大量存在的地方。保守估計北京市小產(chǎn)權(quán)房總面積占北京市住房總量的20%以上。且小產(chǎn)權(quán)房的價格遠低于城市的商品房價格，多為臨近地段商品房價格的25%～30%左右。

國家有關(guān)部門一直是禁止小產(chǎn)權(quán)房買賣的。國務(wù)院最早于1999年出臺《關(guān)于加強嚴禁炒賣土地的通知》，《通知》規(guī)定農(nóng)民的住宅不允許向城鎮(zhèn)居民出售，也不允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)民集體土地上建住宅。時隔8年之后，國務(wù)院再次出臺相關(guān)政策，明確規(guī)定“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)”。然而小產(chǎn)權(quán)房仍然屢禁不止，是多方面原因造成的，但其根本原因在于我國現(xiàn)存的農(nóng)村土地制度有其不合理性，本文基于土地制度視角分析小產(chǎn)權(quán)問題產(chǎn)生的原因，并據(jù)此提出解決小產(chǎn)權(quán)問題的對策及建議。

2 基于土地制度的視角分析小產(chǎn)權(quán)房問題

實踐了30多年的中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度以及與此相關(guān)的土地征收制度等，在當下城鎮(zhèn)化發(fā)展以及農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的背景下雖然面臨著諸多問題，然而其自身的合理性是不可否認的。正如學者賀雪峰指出：自改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成績，而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也可謂日新月異，這與我國特有的人口和制度屬性是密不可分的：首先是中國擁有較高素質(zhì)且廉價的勞動力；其次則是中國特有的土地制度，及我國城市土地歸國有，公用土地征地費用較為低廉。而面對愈演愈烈的小產(chǎn)權(quán)房問題，可以在符合帕累托改進的原則下，從對現(xiàn)有土地制度的問題與缺陷的分析中找出最優(yōu)解決辦法，即一方面從土地制度變革上制止小產(chǎn)權(quán)泛濫的趨勢，同時又兼顧農(nóng)業(yè)規(guī)模化與產(chǎn)業(yè)升級的趨勢。

2.1 農(nóng)村土地集體所有制與小產(chǎn)權(quán)房

農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)是中國農(nóng)地制度最為基本的特征。不可否認，村集體在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及村民日?；顒又衅鹬匾饔?。然而“農(nóng)村土地集體所有”的表述在法律上的具體內(nèi)涵模糊不清：及集體的權(quán)利與義務(wù)究竟應(yīng)該由誰來代理，法律未賦予集體土地所有權(quán)獨立的法律人格，缺乏一個行使集體土地所有權(quán)的權(quán)力機構(gòu)；在實踐中，村委會中少數(shù)人物或者基層政府借土地集體之名，對農(nóng)村土地進行各種形式的流轉(zhuǎn)開發(fā)，導致小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的盛行。

2.2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度與小產(chǎn)權(quán)房

自從我國實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，同時調(diào)動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。尤其是在實施了統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營的體制后，把集體統(tǒng)一經(jīng)營和農(nóng)戶的分散經(jīng)營結(jié)合起來，宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，一方面充分調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，另一方面發(fā)揮了集體的優(yōu)勢。然而近年來在城市周邊的的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)戶在承包地上的農(nóng)業(yè)收入與土地的非農(nóng)使用收益相差巨大，一些農(nóng)民為獲取進城的資本，將手頭的土地連同地上的附著物出售給開發(fā)商，房地產(chǎn)開發(fā)商在承包的耕地上進行經(jīng)營性住房建設(shè)，這進一步擴大了小產(chǎn)權(quán)房市場。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度與小產(chǎn)權(quán)房

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大量農(nóng)民進城務(wù)工，部分地區(qū)存在土地拋荒等利用低效的問題，土地家庭承包責任制在一定程度上已經(jīng)落后于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的步伐。農(nóng)村土地問題實際上是兩大土地的問題，第一是承包經(jīng)營的土地的問題，第二是農(nóng)村作為建設(shè)用地的集體土地（包括宅基地）的問題?，F(xiàn)有法律中關(guān)于兩類土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也不盡相同。

從目前的實際情況來看，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度還存在一系列的問題與不足。

①現(xiàn)行的相關(guān)政策法規(guī)也只是從原則上對農(nóng)村承包地進行規(guī)定，而并沒有明確土地流轉(zhuǎn)中各方的權(quán)利、義務(wù)以及法律責任，這也使得耕地在流轉(zhuǎn)過程中存在土地過度開發(fā)與利用，有關(guān)部門難以對流轉(zhuǎn)土地進行有效的管理的問題；②農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)存在盲目性，一旦農(nóng)戶間因為土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛，處理起來往往十分棘手；③土地流轉(zhuǎn)價格參差不齊，有些流出地農(nóng)戶漫天要價，流入地農(nóng)戶則盡量壓低價格，缺乏對價格的合理定位，在農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營過程中消耗了過量人力物力用于土地流轉(zhuǎn)的談判；④在中西部地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的信息溝通渠道與流通手段。基于上述種種原因，一些農(nóng)戶尤其是城市周邊的農(nóng)民隨意改變承包耕地用途，將土地用于非農(nóng)用途。

以往，由于農(nóng)民沒有集體建設(shè)用地的所有權(quán)，在缺乏民主監(jiān)督的情況下，地方政府以及村委會中個別人借集體之名將農(nóng)村集體土地底價甚至無償征占的事情多有發(fā)生。目前，學術(shù)界對于農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的合理性提出了質(zhì)疑。從中國就農(nóng)民集體土地使用做出相關(guān)規(guī)定的三部主要法律來看，《憲法》并不禁止土地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，《物權(quán)法》表明了將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為用益物權(quán)在未來立法上將有所突破的趨勢，《土地管理法》的立法意圖在于實行土地用途管制制度，但還是給集體建設(shè)用地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)留下很大的空間。

在流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地具體實踐中，廣東省、重慶市以及成都均有所突破，雖然還存在諸多問題，但在保障農(nóng)民“財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)民分享城市發(fā)展的合理訴求的基礎(chǔ)上跨出了重要一步。在中央政策層面，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改造若干重大問題的決定》指出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。就未來而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，中國應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、以用途管制為中心的土地管理制度，不宜繼續(xù)按照土地的所有制不同來制定土地管理政策；建立健全包括城鄉(xiāng)居民宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)土地交易機制與開發(fā)利用機制，增加農(nóng)村居民的“財產(chǎn)性收入”。通過這一舉措，引導小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的合理化與合法化。

3 農(nóng)村土地制度視角下小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的管制

3.1 農(nóng)村土地股份制改革的內(nèi)容

農(nóng)村土地股份制改革在廣東省、大連市等地均有不同嘗試，盡管在設(shè)計細節(jié)上有所差異，但均體現(xiàn)了適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營以及適應(yīng)市場的趨勢，本文定義農(nóng)村土地股份制是指在堅持土地集體所有的前提下，把土地產(chǎn)權(quán)分解為土地股權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，讓農(nóng)民擁有土地資產(chǎn)的股權(quán)，集體經(jīng)濟組織掌握土地經(jīng)營權(quán)，土地租賃者享有土地使用權(quán)。這種權(quán)利制衡關(guān)系可實現(xiàn)土地股份制與土地經(jīng)營租佃制的結(jié)合。農(nóng)村土地股份制改革一方面是為了進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，另一方面則是為農(nóng)民提供更為持久穩(wěn)定的收入保障，讓農(nóng)民意識到土地的寶貴，以此緩解農(nóng)村土地用于小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的問題。因此，農(nóng)村耕地股份制改革應(yīng)滿足如下兩個條件：

①為了達到股份制改革的規(guī)?；?jīng)營，當?shù)厣鐣?jīng)濟要發(fā)展到一定程度；②當?shù)氐纳鐣a(chǎn)力要發(fā)展到一定程度，才有動力進行股份制改革。

對土地集體所有制進行股份制改革，從而將集體土地所具有的社會保障功能與生產(chǎn)要素功能分離開來，股份制改革后的集體土地，一方面提高農(nóng)地利用效率，另一方面，對土地的股份制改革在保障農(nóng)民進城、返鄉(xiāng)雙向自由的基礎(chǔ)上，降低了農(nóng)民進城的機會成本，為其在城市的發(fā)展提供連續(xù)穩(wěn)定的資金支持，將土地的生產(chǎn)要素功能歸位。

3.2 農(nóng)村土地股份制改革方案

3.2.1 農(nóng)村土地股份制改革步驟

①在現(xiàn)有農(nóng)村土地的布局上，對農(nóng)村承包地、集體土地、宅基地進行確權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上進一步明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)的物權(quán)屬性，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)；明確集體建設(shè)用地和宅基地所有者對其完整的權(quán)能，同時應(yīng)明確入股后形成的新的農(nóng)村經(jīng)濟組織集體土地所有權(quán)權(quán)能，新的經(jīng)濟組織可以依法對土地行駛占有、使用、收益和處分權(quán)；②修訂完善有關(guān)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村土地承包的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為；③設(shè)置人口股，在社區(qū)集體組織內(nèi)部按照人口來界定和分配土地承包經(jīng)營權(quán)股，以體現(xiàn)農(nóng)民在同一地域內(nèi)對土地的收益享有平等合法的權(quán)益；④將農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作股設(shè)置土地股，將承包地按其面積、土地質(zhì)量折價入股，這種做法能夠在兼顧公平的基礎(chǔ)上突出效率，鼓勵承包地面積較大的農(nóng)民積極入股，同時鼓勵農(nóng)民對集體經(jīng)濟組織土地利用情況進行監(jiān)督；⑤在土地分紅中，應(yīng)規(guī)定按勞分配比例高于人口股和土地股的分配比例，這樣能夠有效調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

3.2.2 在實行農(nóng)村土地股份制改革的過程中應(yīng)注意的問題

①保護農(nóng)村耕地，對農(nóng)村耕地用途進行管制，確保我國農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展；②我國幅員遼闊，地域差異較大，在制定土地股份制改革時，各地應(yīng)因地制宜，而非一刀切，應(yīng)該堅持“是否促進了土地資源的有效配置，是否保障以更好實現(xiàn)了農(nóng)民的土地權(quán)益”作為評價土地股份制改革的標準；③堅持設(shè)置多種股權(quán)的原則，一般設(shè)立土地股、人口股、集體股，同時也可以根據(jù)各地實際情況考慮設(shè)立資金股、技術(shù)股等多種股權(quán)；④根據(jù)人口動態(tài)性的特征建立動態(tài)化的管理模式。

同時，應(yīng)注重解決農(nóng)村集體建設(shè)用地以及宅基地的流轉(zhuǎn)入市問題，在大中城市周邊農(nóng)村，應(yīng)逐步探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這一過程中注重各種土地使用制度改革的相互配套，如征地制度的改革工作。從根源上解決目前小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的問題，疏導與治理結(jié)合，切實做好小產(chǎn)權(quán)房管制工作。

參考文獻：

[1] 程浩.集體土地制度視角下的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)管制研究動態(tài)分析[J].經(jīng)濟社會體制比較，2013，（3）.