淺析社會(huì)行政在我國(guó)教育領(lǐng)域的發(fā)展

摘要：國(guó)家與社會(huì)的分化和不斷成長(zhǎng)的市民社會(huì)互動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)了社會(huì)公共組織的生成與發(fā)展，社會(huì)行政應(yīng)運(yùn)而生。社會(huì)行政應(yīng)用到我國(guó)教育領(lǐng)域，促進(jìn)了教育行政主體本體的重構(gòu)，也激發(fā)了我國(guó)教育行政體制的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會(huì)行政；教育行政主體；社會(huì)行政主體

一、社會(huì)行政的源發(fā)史

（一）社會(huì)行政的產(chǎn)生

“行政”即執(zhí)行與管理，通常被界定為對(duì)國(guó)家政務(wù)或國(guó)家事務(wù)的管理。國(guó)家行政通常是指由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家來(lái)實(shí)施各種行政行為，其觸角觸及社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，可謂“全能型”政府。但事實(shí)表明，政府不是萬(wàn)能的，對(duì)于當(dāng)代社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活越來(lái)越復(fù)雜而且專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的各項(xiàng)管理活動(dòng)，不可能且也沒(méi)有必要全方位壟斷。國(guó)家行政機(jī)關(guān)將一部分專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的社會(huì)管理事務(wù)從其原有的職能范圍中分離出去，依照法律法規(guī)授權(quán)或委托給專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織，并由其進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范化管理，這就是社會(huì)行政的雛形。社會(huì)行政是由有公共管理職能的社會(huì)組織依據(jù)授權(quán)，對(duì)特定社會(huì)關(guān)系以及社會(huì)發(fā)展中所出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題，進(jìn)行組織、實(shí)施、監(jiān)督等活動(dòng)的總稱(chēng)。

社會(huì)行政產(chǎn)生于國(guó)家與社會(huì)的分化和不斷成長(zhǎng)的市民社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的過(guò)程中。一般認(rèn)為，“英國(guó)1834年頒布的《濟(jì)貧法》在推動(dòng)社會(huì)行政問(wèn)世并逐漸興起的歷史中掀開(kāi)最早一頁(yè) ，也是工業(yè)革命早期以立法形式對(duì)貧困問(wèn)題的直接回應(yīng)”。進(jìn)入20世紀(jì)以后，日益活躍的社會(huì)組織經(jīng)歷了一系列變遷：從只關(guān)心部分社會(huì)成員的特殊利益擴(kuò)大到讓全體社會(huì)成員享受普遍利益；從傳統(tǒng)的私人領(lǐng)域發(fā)展到新興的公共領(lǐng)域；從追尋個(gè)體權(quán)利發(fā)展到按照公益的需要培育社會(huì)權(quán)力。與此同時(shí)，各國(guó)對(duì)政府行政體制推動(dòng)了持續(xù)性地改革，不斷分化出一些原屬于政府的行政職能，授權(quán)給社會(huì)公共組織，逐漸形成現(xiàn)代意義“社會(huì)行政”的概念，“即從簡(jiǎn)單的公共與私人領(lǐng)域大分法、政府部門(mén)與非政府部門(mén)的關(guān)系推展到個(gè)人參與公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會(huì)弱勢(shì)群體的需要同公民參與及社會(huì)整和加以聯(lián)系”。

（二）社會(huì)行政的域內(nèi)發(fā)展

社會(huì)行政在我國(guó)的興起和發(fā)展有著特定時(shí)代背景。通常認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)行政得到廣泛發(fā)展是因?yàn)檎褪袌?chǎng)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的管理中存在缺陷和不足。對(duì)于政府而言，由于信息不對(duì)稱(chēng)，其提供的公共物品及服務(wù)不一定能完全符合公眾的意愿和利益，政府聽(tīng)不到來(lái)自公眾最真實(shí)的聲音；而對(duì)于市場(chǎng)而言，由于自身的特點(diǎn)，對(duì)大眾需求的反饋有滯后性和盲目性，政府和市場(chǎng)在提供私人或公共物品上，都可能導(dǎo)致職能失靈。政府為了使社會(huì)政策更好地滿(mǎn)足社會(huì)公眾特別是特殊群體的需求，急需一個(gè)承接政府與市場(chǎng)公共職能的平臺(tái)，社會(huì)行政主體應(yīng)運(yùn)而生?！岸覈?guó)社會(huì)行政的起源不是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈的反應(yīng)，是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題的反應(yīng)，如對(duì)民主、自由、人權(quán)的渴望，對(duì)腐敗和濫用權(quán)力的抵制，對(duì)官僚主義和效率低下的反省。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益主體日益多元化，維護(hù)不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應(yīng)社會(huì)組織。當(dāng)社會(huì)利益主體發(fā)展得足夠強(qiáng)大，政府在轉(zhuǎn)變職能中不斷分權(quán)，二者結(jié)合促使國(guó)家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)，社會(huì)行政就此有了巨大發(fā)展空間”。

社會(huì)行政的崛起，無(wú)論是對(duì)于完善行政組織的職能、豐富行政組織的形式，還是對(duì)于擴(kuò)張行政組織承擔(dān)行政任務(wù)的途徑、拓展當(dāng)代行政行為的類(lèi)型，都起到了不可替代的積極作用。中國(guó)正處在深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)及影響下，政府逐步轉(zhuǎn)變職能，將專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)領(lǐng)域授權(quán)給社會(huì)組織或中介組織管理，以提高行政效能，促使各類(lèi)社會(huì)組織長(zhǎng)足發(fā)展。目前，我國(guó)各種類(lèi)型的社會(huì)組織在教育、文化、科技、慈善、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用，社會(huì)行政也隨著社會(huì)組織的多元化滲透到各領(lǐng)域。那么，社會(huì)行政在我國(guó)教育領(lǐng)域有怎樣的發(fā)展呢？筆者以下就這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、社會(huì)行政在中國(guó)教育領(lǐng)域的發(fā)展

（一）促進(jìn)教育行政主體重構(gòu)

中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)行政得到發(fā)展，國(guó)家不再對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生活完全控制，社會(huì)公眾為了維護(hù)自身利益，要求發(fā)出自己的聲音，紛紛組成了各種類(lèi)型的公民社會(huì)組織，這些活動(dòng)運(yùn)用在教育領(lǐng)域，使得社會(huì)行政性質(zhì)的教育中介組織產(chǎn)生并得到發(fā)展。

教育中介組織的產(chǎn)生促進(jìn)了教育行政主體的重構(gòu)，其職能在相關(guān)法律、法規(guī)、政策中得到進(jìn)一步明確和細(xì)化。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中肯定了“非政府組織和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在諸如高中及以上教育的辦學(xué)水平評(píng)估、人力資源預(yù)測(cè)和就業(yè)指導(dǎo)等管理服務(wù)領(lǐng)域可以發(fā)揮作用”（見(jiàn)該《決定》第十一條第二款）。國(guó)務(wù)院《關(guān)于中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要的實(shí)施意見(jiàn)》中明確提出“為了保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過(guò)科學(xué)的研究與論證，要建立健全社會(huì)中介組織，包括教育咨詢(xún)決策研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書(shū)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)各界參與教育決策與管理的作用”（見(jiàn)該《意見(jiàn)》第十四條第二款）。2008年中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)深化改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，重申“四個(gè)分開(kāi)”的要求，即“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”（見(jiàn)該《意見(jiàn)》第三項(xiàng)內(nèi)容：加快政府職能轉(zhuǎn)變）?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》在第十七章“管理體制改革”中提出“培育專(zhuān)業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善教育中介組織的準(zhǔn)入、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)、基金會(huì)等各類(lèi)社會(huì)組織在教育公共治理中的作用”（見(jiàn)該《綱要》第四十七條第三款）。

社會(huì)行政性質(zhì)的教育中介組織的產(chǎn)生使政府教育管理職能轉(zhuǎn)變，改革由內(nèi)部擴(kuò)大到外部。如今我國(guó)的國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不是唯一合法的教育行政主體了，雖然它仍然是最重要、最根本的行政主體，但隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾參與公共事務(wù)管理不斷深入發(fā)展，其他公共組織或法人機(jī)構(gòu)在特定條件下，也能依法擁有某些代替國(guó)家從事教育行政管理的職權(quán)，共同致力我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。

（二）激發(fā)教育行政體制創(chuàng)新

教育行政體制是國(guó)家宏觀教育管理體制，是國(guó)家對(duì)整個(gè)教育宏觀的辦學(xué)體制和國(guó)家對(duì)各級(jí)各類(lèi)教育的管理體制，是國(guó)家管理教育事業(yè)的組織體系和相關(guān)制度的總稱(chēng)。教育行政體制不是一成不變的，它會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而做出相應(yīng)的變革以適應(yīng)教育發(fā)展的趨勢(shì)。社會(huì)行政的發(fā)展為教育行政體制注入了新的內(nèi)容?！叭蚪?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐步放緩使就業(yè)危機(jī)成為世界性難題”，教育行政體制必須做出適應(yīng)社會(huì)需要的變革。

1. 教育行政主體本體重構(gòu)撬動(dòng)教育行政體制創(chuàng)新

傳統(tǒng)的行政主體理論把行政主體狹義地界定為政府機(jī)關(guān)，認(rèn)為除此以外的組織都不能成為行政主體。在改革開(kāi)放以前，包括改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)家與社會(huì)管理活動(dòng)受到早期行政主體本體觀的影響，在教育領(lǐng)域完全使用“教育行政機(jī)關(guān)”代表教育行政主體。然而，隨著當(dāng)代社會(huì)生活的發(fā)展，人們逐漸沖破這種狹隘的認(rèn)識(shí)，對(duì)這種“唯國(guó)家論”的本體觀從理論上發(fā)出質(zhì)疑?！耙院诒ば詾闃?biāo)志，西方行政學(xué)確立了由傳統(tǒng)行政學(xué)向公共行政學(xué)的轉(zhuǎn)向，越來(lái)越多的學(xué)者基于國(guó)家與社會(huì)管理領(lǐng)域出現(xiàn)的一系列新現(xiàn)象，開(kāi)始傾向于將行政活動(dòng)看作相關(guān)主體在國(guó)家領(lǐng)域和社會(huì)公共領(lǐng)域的管理活動(dòng)，為徹底突破傳統(tǒng)本體觀鋪平道路”。

中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立破除了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的絕對(duì)控制，原有的高依賴(lài)關(guān)系被分化，逐漸出現(xiàn)了公民社會(huì)與政治國(guó)家分立與互動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)，社會(huì)群體利益分化導(dǎo)致進(jìn)入社會(huì)矛盾多發(fā)期。代表不同利益的公眾，為維護(hù)自身利益，各自組成不同類(lèi)型的社會(huì)組織，其中有些甚至還獲得了法人地位，在公共生活中主動(dòng)擔(dān)負(fù)起社會(huì)管理角色。這些變化在教育行政活動(dòng)領(lǐng)域的最初表現(xiàn)就是原有的那種由國(guó)家高度控制教育的行政管理模式開(kāi)始逐步松動(dòng)，出現(xiàn)各類(lèi)教育非政府組織和中介組織。社會(huì)行政性質(zhì)的教育中介組織的產(chǎn)生打破了原有教育行政主體的結(jié)構(gòu)，撬動(dòng)了教育行政體制的創(chuàng)新，也符合教育行政體制創(chuàng)新的潮流和趨勢(shì)。

2. 社會(huì)行政的發(fā)展推動(dòng)教育行政體制創(chuàng)新的新方向

教育行政體制的核心元素包括教育行政主體、教育行政權(quán)力、教育行政職能。其核心問(wèn)題是主體、權(quán)力和職能以何種性質(zhì)、形態(tài)及方式組合，并據(jù)此開(kāi)展教育行政活動(dòng)。當(dāng)前我國(guó)教育行政主體已不僅僅是國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)，各類(lèi)教育公共組織或中介組織也可以依法擁有特定的職權(quán)從事教育行政管理，“實(shí)現(xiàn)教育效益最大化，帶動(dòng)我國(guó)教育現(xiàn)代化建設(shè)”。新主體的加入會(huì)給原有的教育行政體制帶來(lái)一系列新思路和新命題。

（1）權(quán)力分配問(wèn)題

教育行政體制的核心是國(guó)家教育行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。包括行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、同級(jí)之間、機(jī)關(guān)內(nèi)部及與各類(lèi)學(xué)校之間的各種權(quán)力分配關(guān)系。最初，中國(guó)完全通過(guò)教育行政機(jī)關(guān)管理教育行政事務(wù)。后來(lái)，一些具有獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體地位的教育社會(huì)組織和中介組織逐漸被設(shè)置為行政主體。它們的權(quán)力從哪來(lái)？權(quán)力的內(nèi)容是什么？權(quán)力在什么情況下會(huì)喪失？與原有的教育行政主體是平分權(quán)力還是獨(dú)立享有某些權(quán)力？目前教育行政主體除教育行政機(jī)關(guān)外，占多數(shù)的是法律授權(quán)主體和行政授權(quán)主體，但它們與教育行政機(jī)關(guān)都有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在進(jìn)行教育事務(wù)管理時(shí)易產(chǎn)生壟斷和腐敗。因此，如何使社會(huì)行政性質(zhì)的教育公共組織和中介組織在進(jìn)行教育事務(wù)管理過(guò)程中，既有權(quán)力，又不濫用權(quán)力，也不受其他權(quán)力左右，保持公平、公正、高效、有效，這是我國(guó)教育行政體制改革創(chuàng)新必然面臨的命題。

（2）主體地位問(wèn)題

隨著政府職能轉(zhuǎn)變，教育事務(wù)中專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的事務(wù)由社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織來(lái)承擔(dān)，政府通過(guò)委托等形式把行政管理事務(wù)交給社會(huì)民間組織去辦理。這些組織與教育行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人之間會(huì)形成怎樣的關(guān)系呢？各自的權(quán)利義務(wù)如何分配？這些社會(huì)行政主體的法律地位該如何界定？這些社會(huì)行政主體既扮演著教育行政權(quán)力的行使者，也是監(jiān)督、制約政府行政行為的監(jiān)督者，還是受政府管理和監(jiān)督的行政管理相對(duì)人。社會(huì)行政性質(zhì)的教育行政主體在扮演這些角色的過(guò)程中處于何種法律地位？公法人？私法人？社團(tuán)法人？公務(wù)法人？如何承擔(dān)責(zé)任？如何提高公信力？這些都是社會(huì)行政在教育領(lǐng)域的發(fā)展應(yīng)得到明確的命題。雖然目前學(xué)界對(duì)此也有研究，但還未能系統(tǒng)化，沒(méi)能上升到立法層面。此項(xiàng)研究是動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，也將是相當(dāng)艱巨的過(guò)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]龔怡祖.當(dāng)代教育行政原理[M].北京大學(xué)出版社，2009.

[2]熊躍根.論國(guó)家、市場(chǎng)與福利之間的關(guān)系——西方社會(huì)政策理念發(fā)展及其反思[J].社會(huì)學(xué)研究，1999（03）.

[3]鐘艷君.淺析社會(huì)行政的發(fā)展對(duì)教育行政主體觀的影響[A].第三屆全國(guó)農(nóng)林院校教育科學(xué)類(lèi)研究生學(xué)術(shù)論壇論文集[C]，2011.

[4]蔣潔.中歐高校本科課程調(diào)整的比較研究[J].教學(xué)研究，2014（06）.

[5]龔怡祖，鐘艷君.教育行政主體觀之演進(jìn)及其對(duì)體制創(chuàng)新的影響—當(dāng)代社會(huì)管理創(chuàng)新過(guò)程的一個(gè)側(cè)面[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011（03）.

[6]龔怡祖.當(dāng)代教育行政原理[M].北京大學(xué)出版社，2009.

[7]蔣潔.教育信息云儲(chǔ)流的利弊分析及對(duì)策研究[J].現(xiàn)代教育技術(shù)，2014（10）.

（作者單位：南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院；南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）