淺析農(nóng)村土地制度改革問題

武艷

摘 要：土地問題是農(nóng)民問題的核心，土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。當(dāng)前農(nóng)村中出現(xiàn)的失地農(nóng)民問題，土地利用效率低下以及土地產(chǎn)權(quán)主體模糊等都涉及到土地的所有、使用以及流轉(zhuǎn)問題，因此農(nóng)村土地制度的改革對于解決當(dāng)前的土地問題和農(nóng)民問題有著重要意義。本文從上述背景出發(fā)，分為四部分討論了當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革問題。首先闡明我國的土地制度。其次，對我國當(dāng)前的土地制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析闡述。再次，分析我國農(nóng)村土地制度改革存在的主要問題。最后，針對我國農(nóng)村土地制度改革存在的問題提出對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；現(xiàn)狀；改革

一、我國的土地制度概述

英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾經(jīng)說過“Nature is the mother of wealth and the father of labor.”，這句話被無數(shù)人引用過次，我們將其翻譯為“土地是財(cái)富之母，勞動是財(cái)富之父”。這句話充分說明了土地在人類生存發(fā)展中的重要地位，以及人類辛勤勞動與土地相輔相成的關(guān)系。土地資源的特殊屬性稀缺性，要求我們對土地資源要進(jìn)行合理的開發(fā)和使用，以達(dá)到最大的利用價值。由于土地的這些特殊價值，世界各個國家都對土地制度有各自的規(guī)定，在我國，實(shí)行的是土地的社會主義公有制，其中，城市土地歸國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)村集體所有，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。

二、我國土地利用現(xiàn)狀及問題

1、《土地管理法》中對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)進(jìn)行了這樣的規(guī)定—“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。”但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民早已將宅基地看做自己的私有財(cái)產(chǎn)，因此宅基地的繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押在農(nóng)村已經(jīng)是司空見慣而且不斷發(fā)展的客觀事實(shí)。

2、當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快，由此帶來了土地需求的大量增加。大量農(nóng)村集體土地被征收征用，改變了原有用途。這帶來的一個明顯后果就是，農(nóng)民失去土地，成為失地農(nóng)民。被征收征用土地后，失地農(nóng)民的社會保障制度存在缺失，這些帶來了種種問題。

3、中央政府與地方政府的博弈。中央政府與地方政府在土地方面的做法大相徑庭，源于二者的利益出發(fā)點(diǎn)。中央政府為的是國家長遠(yuǎn)利益，要保證13億人的糧食安全問題以及社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，為了提高政績，大量征用農(nóng)村集體土地，耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

4、我國目前實(shí)行的城鄉(xiāng)二元土地所有制下，農(nóng)村土地使用者與城市土地使用者的產(chǎn)權(quán)存在嚴(yán)格的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村集體土地的使用權(quán)不能抵押或自由轉(zhuǎn)讓，城市土地制度發(fā)展比較完善，城市土地可以在土地市場上自由流轉(zhuǎn)。

三、我國農(nóng)村土地制度改革存在的主要問題

1、產(chǎn)權(quán)制度

（1）產(chǎn)權(quán)主體虛置

在法律中明確規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，也就是說，農(nóng)村土地所有權(quán)主體是集體。但“集體”屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組中的具體哪個，法律沒有明確的規(guī)定。由產(chǎn)權(quán)主體不明確又會導(dǎo)致另一個問題，征地后的補(bǔ)償問題以及由此引發(fā)的社會矛盾。

（2）發(fā)展權(quán)得不到重視

在農(nóng)村土地征收方面，法律主要依據(jù)的是土地的原有用途，對于土地未來的發(fā)展，則不做過多的考慮。而且現(xiàn)在存在的一個問題是，按照農(nóng)地現(xiàn)有的用途，土地的發(fā)展權(quán)究竟應(yīng)該歸屬于哪方，政府、集體還是農(nóng)民？這些都是當(dāng)前未界定清楚的問題。

（3）農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏相關(guān)法律依據(jù)

A、有些土地問題沒有相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。比如有關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的買賣、農(nóng)村宅基地和住房的征收補(bǔ)償以及地役權(quán)的界定等等，就處于無法可依的狀態(tài)。

B、有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。在土地方面，中央和政府制定了相當(dāng)多的法律法規(guī)，以此來約束用地者的行為，但是不依照相關(guān)法律規(guī)定，違法進(jìn)行土地買賣的事情，卻時有發(fā)生。雖然違法情況的屢屢出現(xiàn)，但相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行卻很不得力。執(zhí)法不嚴(yán)的一個后果就是導(dǎo)致有法不依。

2、征收制度

（1）征地補(bǔ)償問題

《土地管理法》對征收土地標(biāo)準(zhǔn)有相關(guān)規(guī)定，而且征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高，但許多地方在執(zhí)行這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時依據(jù)的是最低的補(bǔ)償款，大大損害了農(nóng)民的利益。此外，一些地方政府有拖欠、挪用被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)的行為。此外，對于農(nóng)村宅基地和住房的征收補(bǔ)償沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（2）農(nóng)村集體土地征收中缺乏農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制。

在我國，土地征收主要由政府主導(dǎo)。由于沒有農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的參與制定，政府制定的征地補(bǔ)償安置方案有可能考慮不到農(nóng)民的具體情況，所以制定的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)很可能侵害到農(nóng)民的權(quán)益。

3、流轉(zhuǎn)制度

（1）農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)交易程序不規(guī)范

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，在土地流轉(zhuǎn)過程中要簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，這種行為可以保障農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益。但是一些農(nóng)民缺乏法律意識，很多農(nóng)戶之間是口頭協(xié)議?？陬^協(xié)議不好明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，而且不具備法律效力，這就為日后的土地糾紛埋下了隱患。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率低

目前我國的土地流轉(zhuǎn)率平均為5%～6%。造成流轉(zhuǎn)率低的原因首先是因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的安身立命之本，加上對土地流轉(zhuǎn)后的生活預(yù)期低，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的意愿便大大降低。其次，一些收益好的農(nóng)民是不愿流轉(zhuǎn)土地的，農(nóng)民通過耕種的收益要大于流轉(zhuǎn)土地的收益，這種情況下農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)的，這也是造成土地流轉(zhuǎn)率低的原因。

（3）土地流轉(zhuǎn)市場不完善

我國法律規(guī)定了土地可以流轉(zhuǎn)，但是相較于城市土地市場，農(nóng)村土地市場是還很不完善。具體表現(xiàn)為信息滯后、專業(yè)人才缺乏、中介服務(wù)市場沒有建立等等。這些問題的懸而未決使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難重重。

四、改革對策

1、征地制度改革方面

適度提高征地補(bǔ)償費(fèi)，可以以土地的市場價格為標(biāo)準(zhǔn)，確定合適補(bǔ)償方案，征地補(bǔ)償方式除了單一貨幣補(bǔ)償外，也可以采用就業(yè)安置、實(shí)物補(bǔ)償?shù)?。要建立農(nóng)村社會保障體制，為失地農(nóng)民提供生活保障，解決其后顧之憂。在征地中，還應(yīng)建立農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，選出農(nóng)民代表，進(jìn)行談判，以解決農(nóng)民對于征地價格等的問題。

2、產(chǎn)權(quán)制度改革方面

首先要明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體到底是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“村”還是“村民小組”，應(yīng)作出明確的規(guī)定。其次要明確界定農(nóng)民的收益權(quán)，保障農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)以及轉(zhuǎn)讓權(quán)等。最后，要完善相關(guān)的法律法規(guī)，我國在土地產(chǎn)權(quán)方面出現(xiàn)的諸多問題，有一部分原因即是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)制度方面的缺失甚至空白，造成了無法可依的狀態(tài)，以致滋生了許多矛盾與問題。

3、流轉(zhuǎn)制度改革方面

土地流轉(zhuǎn)對于推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平意義重大。所以，要大力培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。針對農(nóng)村信息滯后的情況，可以招聘專業(yè)的人員，為農(nóng)民提供咨詢建議等服務(wù)。此外，我國目前土地流轉(zhuǎn)范圍較窄，除了耕地之外，應(yīng)逐步放開對其他農(nóng)村土地的約束，允許其他土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。還要建立完善農(nóng)村社會保障體系，提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。