公共文化服務(wù)發(fā)展失衡的社會管理歸因

張瑜 郭偉

摘要：通過整理“十一五”期間我國公共文化服務(wù)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，對公共文化服務(wù)發(fā)展失衡的社會管理原因進(jìn)行闡述歸納與系統(tǒng)分析，嘗試為盡快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，實現(xiàn)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的目標(biāo)提供治理變革啟示。

關(guān)鍵詞：公共文化服務(wù)；失衡；社會管理；歸因

公共文化服務(wù)體系是社會主義文化體系的重要組成部分?！笆晃濉逼陂g，公共文化服務(wù)體系在保障民生，實現(xiàn)公民基本文化權(quán)益方面發(fā)揮了積極作用，取得了良好的社會成效。但不可否認(rèn)，由于受到歷史地理條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會二元結(jié)構(gòu)以及行政管理體制、傳統(tǒng)思想觀念的影響，公共文化服務(wù)水平在持續(xù)提升的同時，發(fā)展失衡的困境依然存在。當(dāng)前，我國正處于“十二五”規(guī)劃期的后期，公共文化服務(wù)體系建設(shè)逐漸走向深入，公共文化服務(wù)內(nèi)涵不斷擴(kuò)展，亟需建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。因此本文基于對“十一五”期間的數(shù)據(jù)統(tǒng)計與分析，深刻剖析了該時期公共文化服務(wù)發(fā)展失衡的社會管理原因，以期為構(gòu)建中國特色的現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系提供治理借鑒。

一、公共文化服務(wù)發(fā)展的三大失衡

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直以來被全社會所詬病，認(rèn)為其是“制約城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)發(fā)展一體化，影響城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均等化”的主要原因。因此，“十一五”期間，中央和地方政府在推動公共文化服務(wù)體系發(fā)展的進(jìn)程中，一直致力于通過各種財政扶持政策加大對農(nóng)村的文化經(jīng)費投入，盡可能的縮小城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)差距。但截止到“十一五”末期的全部統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，這種失衡狀態(tài)依然存在且仍在擴(kuò)大。

首先，從我國文化事業(yè)經(jīng)費的城鄉(xiāng)投入情況看，2006～2010年的五年中，國家每年投入到城市的文化事業(yè)費分別是113.43億元、198.96億元、182.45億元、206.29億元和222.27億元，而每年投入到農(nóng)村的文化事業(yè)費只占全國文化事業(yè)經(jīng)費的28.2%、28.2%、26.8%、29.4%和36.0%，也只是到了“十一五”規(guī)劃的最后一年，農(nóng)村文化事業(yè)經(jīng)費才占到了全國文化事業(yè)經(jīng)費的1/3以上。

其次，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2011年》的人口數(shù)據(jù)統(tǒng)計：“十一五”期間，城市人口與農(nóng)村人口的比例約為0.8：1、0.85：1、0.89：1、0.94：1和1：1，城鄉(xiāng)人口比基本持平。但比較這一時期城鄉(xiāng)公共文化事業(yè)費卻發(fā)現(xiàn)，城市文化事業(yè)費相當(dāng)于農(nóng)村文化事業(yè)費的2.54倍、2.54倍、2.78倍、2.40倍和1.78倍，且農(nóng)村人均文化事業(yè)費不僅與城市人均文化事業(yè)費差距較大，就連全國平均水平也一直未能企及，從而使城鄉(xiāng)之間公共文化服務(wù)的失衡狀態(tài)尤為突出。

再次，從2008～2010年地市級與縣市級公共圖書館年均每館購書經(jīng)費來看：2008年，地市級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費是53.47萬元，而縣市級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費是8.16萬元，前者是后者的6.6倍。兩年后，地市級公共圖書館平均每館的購書經(jīng)費上升到74.97萬元，較之2008年增加了21.5萬元，而縣市級公共圖書館平均每館購書經(jīng)費較之2008年只增加了3.5萬元，前者增幅是后者增幅的6倍多。

最后，從城鄉(xiāng)居民所享有的公共文化資源和擁有的公共文化設(shè)施來看：全國大中城市聚集了一大批專業(yè)文化、圖書、文博單位和大中專藝術(shù)院校，并且城市歌舞廳、影劇院、公園、文化廣場等文化娛樂設(shè)施隨處可見。而我國農(nóng)村大多位于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)或邊遠(yuǎn)地區(qū)，不僅本身擁有的文化資源較為匱乏，而且挖掘自身優(yōu)秀文化資源與吸引外部先進(jìn)文化資源的能力也較為低下。因此，從公共文化服務(wù)發(fā)展之初就存在城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量失衡的先天不足。

（二）區(qū)域發(fā)展失衡

公共文化服務(wù)發(fā)展的第二個失衡體現(xiàn)為區(qū)域失衡。我們以中國32個行政區(qū)劃為考察對象（不含港澳地區(qū)），通過對各省份文化事業(yè)費、人均文化事業(yè)費、人均購書經(jīng)費、人均擁有藏書量等指標(biāo)的測算來說明這種失衡現(xiàn)象的具體情況。

首先，根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計年鑒2011》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2010年，文化事業(yè)經(jīng)費超過10億元的地區(qū)有11個，較上年增加3.75%，排名前五位的省份與上年無別，分別是廣東（26.99億元）、浙江（24.20億元）、上海（18.63億元）、江蘇（16.31億元）和北京（16.17億元），多為東部經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份或直轄市。而文化事業(yè)費最少的五個省份分別是西藏（2.11億元）、寧夏（2.45億元）、海南（2.74億元）、貴州（5.37億元）和甘肅（5.56億元），多為西部邊疆省份或少數(shù)民族地區(qū)。

其次，從2010年人均文化事業(yè)費來看，超過30元的省份有11個，占全部省份的34.4%。最高的北京市人均文化事業(yè)費為82.44元，是最低的河北省人均文化事業(yè)費的8.4倍。并且年鑒顯示，相對排名靠后的三個省份與上年統(tǒng)計完全相同，依然是：河北（9.78元）、河南（10.12元）和安徽（12.91元），三省均處于我國的中部地區(qū)。

再次，從各地區(qū)公共圖書館人均購書費和人均擁有藏書量看，2010年全國各地公共圖書館人均購書費最多的省份（前五名）分別是上海、天津、北京、浙江和遼寧，排名后五位的省份分別是河南、貴州、河北、安徽與湖南，最多的上海市是最少的河南省的42.2倍，且后五省的人均購書費只約等于全國平均數(shù)的四分之一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國水平（0.829元）。此外，人均擁有藏書量最少的省份（后五位）包括西藏（0.18冊）、河南（0.20冊）、安徽（0.21冊）、河北（0.22冊）與貴州（0.23冊）、其人均擁有量均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均數(shù)（0.46冊）。

最后，按照各省份在中國版圖中的地理區(qū)位和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對32個省份進(jìn)行東、中、西部的劃分，并再次隨機(jī)選取人均文化事業(yè)費、人均擁有藏書量和人均購書經(jīng)費等指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計，對比分析后發(fā)現(xiàn)：東、中、西部公共文化服務(wù)在“十一五”末期依然呈現(xiàn)出比較明顯的發(fā)展失衡狀態(tài)。東部地區(qū)人均文化事業(yè)費是西部的1.28倍，是中部的1.95倍。東、中、西部人均擁有公共圖書館藏書量的差異指數(shù)分別為1.47、0.67和0.80，中西部人均購書經(jīng)費仍與全國平均水平有較大差異。

通過上表的分析也有兩個特別發(fā)現(xiàn)：1.西部地區(qū)的若干指標(biāo)結(jié)果要優(yōu)于中部地區(qū)，如西部人均文化事業(yè)費是中部的1.52倍，西部人均擁有藏書量與人均購書經(jīng)費多于中部，這主要是因為西部地區(qū)人口基數(shù)較少所致。2.即使處于同一經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域的省份，在文化投入方面也存在差距，而且有些西部省份或中部省份的個別指標(biāo)會超過所謂的東部發(fā)達(dá)省份，這說明公共文化服務(wù)發(fā)展的水平高低并非完全受制于經(jīng)濟(jì)因素，還受到諸如行政因素（領(lǐng)導(dǎo)者的重視程度、文化治理理念、文化管理制度等）、社會因素（文化資源稟賦、文化環(huán)境等）等多方面的影響。基于此，也就無需對“窮地方也可以搞好公共文化服務(wù)”感到驚訝了。

（三）階層發(fā)展失衡

“社會分層，是指人們在社會分工的基礎(chǔ)上，依據(jù)社會關(guān)系在不同層面上的同一性而形成的社會層次結(jié)構(gòu)，由社會分工而造成的階層差別是客觀存在的?！彪S著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型的速度加快，社會階層間的收入差距逐漸拉大，在文化層面上呈現(xiàn)出公共文化服務(wù)貧富分化的“馬太效應(yīng)”。

首先，以全國城鎮(zhèn)居民家庭人均年教育文化娛樂服務(wù)和產(chǎn)品支出為例。2008年，文化娛樂用品支出家庭人均最高與最低相差960元，低收入家庭人均支出只相當(dāng)于高收入家庭人均支出的26.7%；文化娛樂服務(wù)支出最高的高收入家庭人均為1425元，是低收入家庭的5.53倍；再將全國城鎮(zhèn)居民家庭人均年文化娛樂用品及服務(wù)支出的平均水平1507元與農(nóng)村居民家庭人均年文化娛樂用品及服務(wù)的平均水平322.86元進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，后者只相當(dāng)于前者的22%，深刻彰顯了公共文化服務(wù)在社會階層上的失衡狀態(tài)。

其次，以廣大農(nóng)民工群體為例，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截止2010年，全國農(nóng)民工總量達(dá)到2.42億人，占城鎮(zhèn)常住人口的1/3，主要集中在城市。但是這么龐大的社會群體，卻未享受到與城鎮(zhèn)居民同等的公共文化服務(wù)。這一方面源于農(nóng)民工群體整體受教育水平較低，收入較少，需求表達(dá)的渠道較窄，再加上地方政府的重視程度與服務(wù)意識不夠，使得這一群體的文化生活較匱乏、文化消費能力較薄弱，文化權(quán)利意識較淡薄，由此造成這些“窮二代”、“窮三代”的公民文化權(quán)益與需求被忽視甚至忽略。另一方面，根據(jù)隨機(jī)走訪的調(diào)查結(jié)果顯示，城市人口普遍不歡迎農(nóng)民工進(jìn)入城市生活，認(rèn)為農(nóng)民工的融入會影響城市生活質(zhì)量與社會管理模式，因此，城市居民會運用地方保護(hù)主義將農(nóng)民工排斥在公共文化服務(wù)體系之外，形成農(nóng)民工享有公共文化服務(wù)的文化壁壘與制度屏障。

二、公共文化服務(wù)發(fā)展失衡的原因分析

作為文化建設(shè)的核心內(nèi)容，公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)代化直接影響著文化治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)實現(xiàn)。因此，歸納分析舊有公共文化服務(wù)體系發(fā)展失衡的社會管理原因，從而為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的治理提供策略就顯得尤為必要與重要。

（一）公共文化服務(wù)體系管理理念陳舊，管理模式落后

首先，政府對公共文化服務(wù)的管理始終秉持“政府本位”的管理理念，只強(qiáng)調(diào)政府的主體作用和文化管理職能，忽視了文化社會組織、專業(yè)人士以及人民群眾的主體作用和協(xié)同功能，忽視了社會資本的多渠道、多層面引入介入，忽略了文化社會組織的孵化、培育與發(fā)展，這使得各種社會文化資源因管理環(huán)境的約束而被迫成為公共文化服務(wù)供給的“次要角色”，由此形成了行政色彩濃厚、管理形式單一的公共文化服務(wù)格局。其次，政府單邊、單向的傳統(tǒng)管理模式、自說自話的舊式管理思想導(dǎo)致其對文化資源的管控過多，對文化權(quán)益分配的影響過大。再加之全能型政府辦文化與公益性文化事業(yè)單位行政化，文化社會組織發(fā)育差異化，文化資源區(qū)域壁壘化等要素制約，致使公共文化服務(wù)供給的社會化、市場化模式?jīng)]有施展平臺，造成政府、市場、社會三者間的關(guān)系更加混亂，從而又變相助長了政事不分、政企不分的現(xiàn)象與政府職能“越位”、“缺位”、“錯位”的情況發(fā)生，阻礙了公共文化服務(wù)陣地共建、資源共享、項目共推的多層次、多維度的共建格局形成。

（二）公共文化服務(wù)體系管理體制老化，供給機(jī)制僵化

首先，我國對公共文化服務(wù)實行的是多頭管理、條塊分割的管理體制，這勢必導(dǎo)致對公共文化服務(wù)的管理出現(xiàn)“各吹各的號，各唱各的調(diào)”現(xiàn)象，造成公共文化服務(wù)的效能與效率低下及其公共文化資源的極大浪費。其次，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為了實現(xiàn)部門利益、地區(qū)利益的最大化，很少有部門或地區(qū)愿意將其擁有的公共文化服務(wù)設(shè)施、文化隊伍和文化資源進(jìn)行協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌與整合，這一方面使公共文化服務(wù)不能與地區(qū)或部門的傳統(tǒng)文化、民族文化和專業(yè)文化發(fā)展有效結(jié)合，從而極大程度地挖掘并開發(fā)文化潛能。同時也使公共文化服務(wù)的供給呈現(xiàn)出“單兵推進(jìn)”狀態(tài)，不能從全局視野做好公共文化服務(wù)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃與頂層設(shè)計，出現(xiàn)“邊際效率遞減”的不良結(jié)果。再次，現(xiàn)有的公共文化服務(wù)供給機(jī)制只關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施等服務(wù)硬件的投入與使用，忽視了對公共文化服務(wù)日常運行和后續(xù)管理的監(jiān)督，這導(dǎo)致全國雖然涌現(xiàn)出一大批文化站、文化廣場、農(nóng)家書屋等文化設(shè)施，但這些文化設(shè)施的實際利用率和服務(wù)質(zhì)量并不高，很大一部分公共文化服務(wù)變成了“硬件強(qiáng)而軟件弱”、“物質(zhì)基礎(chǔ)強(qiáng)而人力資源弱”的“形象工程”。

（三）公共文化服務(wù)體系任務(wù)落實膚淺，手段應(yīng)用單一

公共文化服務(wù)體系的主要內(nèi)容包括三方面：一是建立覆蓋城鄉(xiāng)的、從上到下的公共文化服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；二是實施一系列重點文化工程，提高提供公共文化服務(wù)的能力；三是推廣各地實踐創(chuàng)造的典型經(jīng)驗，推動公共文化服務(wù)的方式創(chuàng)新。但根據(jù)“十一五”期間的統(tǒng)計公報顯示，全國各地，尤其是農(nóng)村地區(qū)只是從表面上完成了公共文化服務(wù)體系的建設(shè)內(nèi)容，在公共文化服務(wù)內(nèi)容的豐富度、深入度、影響力以及對人民群眾的吸引力方面還有很多不足之處，亟待進(jìn)一步改善。此外，政府獨攬公共文化服務(wù)的意識強(qiáng)烈，對公共文化服務(wù)體系的管理多以集權(quán)、強(qiáng)制、剛性管控為主，帶有較強(qiáng)的“權(quán)治”、“人治”色彩。因而，政府購買文化服務(wù)、文化服務(wù)合同外包、志愿服務(wù)等多元形式都只是停留在政策文件層面，未從實際供給中予以采納。再加上我國公共文化服務(wù)立法總體比較滯后，相關(guān)內(nèi)容散見于一些單項的法律法規(guī)中，沒有形成完整、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，導(dǎo)致政府在公共文化服務(wù)供給過程中貪腐、瀆職的現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。

（四）公共文化服務(wù)體系服務(wù)目的變形，管理實質(zhì)走樣

首先，舊有的公共文化服務(wù)體系雖然提出以滿足人民需求作為服務(wù)供給的邏輯起點與奮斗目標(biāo)，但在實際供給中，并未真正反映“人民中心”的深刻內(nèi)涵，其主要是圍繞政府一元主體的權(quán)威決策，注重從上到下的安排需求，忽視了由下到上的訴求表達(dá)，造成公共文化服務(wù)與人民群眾多樣化文化訴求目標(biāo)錯位與供需脫節(jié)。其次，公共文化服務(wù)體系的主要特征是公益性與均等性。即不分男女老少，不分富人窮人，不分城市農(nóng)村，不分地域，都平等免費地享受公共文化服務(wù)。但截止“十一五”末期，我國對于公共文化服務(wù)資源與文化服務(wù)建設(shè)的經(jīng)費投入仍只是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平簡單的進(jìn)行“一刀切”，“一攬子”進(jìn)行財政撥付，并未充分考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域和階層之間公共文化服務(wù)的實際差異與實際需要，未充分考量省際、區(qū)際的文化資源稟賦與文化建設(shè)實情就盲目進(jìn)行資源配置，使得文化資源分配從起點上就無法達(dá)到公平正義。再次，政府在公共文化服務(wù)管理過程中，只關(guān)心公共文化服務(wù)的覆蓋率、擁有率以及普及率，未將公共文化服務(wù)的效能、質(zhì)量與公眾滿意度等軟評價指標(biāo)列入政績考核體系，造成公共文化服務(wù)的績效考核機(jī)制流于形式，也使“盡快實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化”的目標(biāo)成為一句空話。

三、結(jié)語

十八屆三中全會吹響了“建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮”的時代號角，標(biāo)志著新時期文化建設(shè)和文化發(fā)展的新方向。公共文化服務(wù)體系作為文化治理體系的核心內(nèi)容，必須堅持系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的理念引導(dǎo)，建立以法律法規(guī)為保障前提，以政府主導(dǎo)、多元方式協(xié)同參與為基礎(chǔ)條件，以多種資源互補(bǔ)互惠與交互共享為依托平臺，以開放、包容、多元、和諧精神為動力機(jī)制，不斷實現(xiàn)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的的長期性、公平性、效率性和規(guī)范性，使億萬人民群眾在公共文化服務(wù)中獲得文化實惠、共享改革開放文化成果并以更大的熱情和主人翁精神積極投身到文化治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中。

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注：文中的所有數(shù)據(jù)都是依據(jù)中國統(tǒng)計年鑒2010年、2011年、中國文化文物統(tǒng)計年鑒2010年、2011年和中華人民共和國文化部2013年文化發(fā)展統(tǒng)計公報統(tǒng)計整理后得出。

（作者單位：張瑜，北方民族大學(xué)管理學(xué)院；郭偉，北方民族大學(xué)組織部）