地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題成因及其控制策略選擇

薛婧　王家俊

【摘 要】 我國(guó)地方政府財(cái)務(wù)狀況較為嚴(yán)峻，地方政府干預(yù)行為的不適當(dāng)以及制度設(shè)計(jì)的滯后等原因?qū)е仑?cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。文章基于服務(wù)型政府建設(shè)背景，圍繞地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)核心概念，對(duì)地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式和成因進(jìn)行探討，指出我國(guó)地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中存在的問題，提出以績(jī)效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向的地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制建議與對(duì)策，以期為政府資金的利用率提升和資源配置的高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供有益的借鑒，切實(shí)建立為人民服務(wù)的服務(wù)型政府。

【關(guān)鍵詞】 績(jī)效導(dǎo)向； 政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 控制策略

中圖分類號(hào)：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）20-0038-02

作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，財(cái)政承擔(dān)著資源配置、收入分配和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的任務(wù)。面對(duì)當(dāng)前實(shí)施的積極財(cái)政政策，我國(guó)地方政府的支出規(guī)模大幅增加，因此所引發(fā)的收支矛盾日益凸顯。如何防范和化解地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是亟需解決的問題。

一、地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式與成因

地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府在財(cái)務(wù)運(yùn)行過程中，受外部或內(nèi)部因素影響而發(fā)生財(cái)政資金損失或正常支出困難，導(dǎo)致政府喪失提供社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的最基本公共產(chǎn)品的能力，以及政府履行法律所規(guī)定的支付責(zé)任大規(guī)模違約的可能性。

（一）地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式

從實(shí)際出發(fā)，地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括地方政府的過度舉債行為引起的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管不力等導(dǎo)致的高投入低產(chǎn)出的投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政收不抵支帶來的赤字風(fēng)險(xiǎn)三大塊。一是地方財(cái)政歷史負(fù)債過多，造成了債務(wù)規(guī)模較大，負(fù)債形式多樣等現(xiàn)狀，這些歷史累積的負(fù)債使如今的地方政府確實(shí)難以償還。二是地方財(cái)政投資效益低，往往是投進(jìn)了本錢，卻少有收益。財(cái)政投資本來是促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良劑，然而由于缺乏有效規(guī)劃，合理競(jìng)爭(zhēng)，往往容易導(dǎo)致其負(fù)債累累。三是地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)不合理，供需矛盾突出，少量收入根本就無法滿足巨額支出，財(cái)政赤字預(yù)算向來是常態(tài)，而且此現(xiàn)象級(jí)別越低也越是明顯，矛盾也更深。

（二）地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

地方財(cái)務(wù)雖是由地方政府出資，行政干預(yù)，但其會(huì)受到相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益人自身利益的影響，加之大大小小的宏觀微觀因素，會(huì)使地方財(cái)務(wù)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

1.收支倒掛是造成地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要因素。它的形成是多方面因素共同作用的結(jié)果。地方政府財(cái)政收入受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，稅收征收管理結(jié)構(gòu)本身就存在漏洞，有限的稅源很難滿足巨額的政府支出，同時(shí)又存在偷稅漏稅的情況，社會(huì)效益和財(cái)政效益不同步。

2.地方政府行為目標(biāo)超出財(cái)力承受范圍。政府作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者和協(xié)調(diào)者，在公共基礎(chǔ)建設(shè)中承擔(dān)著重要的角色，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的加強(qiáng)更是加重了地方政府的使命感。舉債投資大型項(xiàng)目，提高政府業(yè)績(jī)，脫離競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，往往使地方政府面臨財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難、負(fù)債累累的情形。

3.利益驅(qū)動(dòng)使得地方政府一些職能部門添亂。一些本應(yīng)專注于公共基礎(chǔ)建設(shè)的生產(chǎn)建設(shè)部門，為了提升所謂的部門業(yè)績(jī)，就公然利用本部門的職能和壟斷性，依靠政府進(jìn)行大額舉債，大力建設(shè)項(xiàng)目工程，從而增加政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制仍對(duì)政府投資產(chǎn)生不利影響。上級(jí)下?lián)艿馁Y金不僅僅有生產(chǎn)、建設(shè)的財(cái)政資金，還包括政府為了支援貧窮地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目資金。由于這些資金的使用程序極其嚴(yán)密，加之具有不容置疑的權(quán)威性，導(dǎo)致很難做到量體裁衣。以項(xiàng)目確定的資金不能摻雜財(cái)政資金，只能獨(dú)立運(yùn)行，削弱政府的投資力量，導(dǎo)致投資分散，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，資金運(yùn)轉(zhuǎn)低效。

5.政府資金的使用缺乏有效的績(jī)效考評(píng)制度。普遍的粗放式管理制度、監(jiān)管不力，這些都容易導(dǎo)致政府資金去向不明、項(xiàng)目超計(jì)劃預(yù)算、政府績(jī)效尚缺而追責(zé)又難的情況發(fā)生。

二、我國(guó)地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在的關(guān)鍵問題剖析

（一）管理體制理論與實(shí)踐發(fā)展緩慢

我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚處在逐步建設(shè)之中，體制的不完善、法律的不健全都會(huì)導(dǎo)致實(shí)際財(cái)政資源的極度不確定性。在經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的變化都可能產(chǎn)生一些新的社會(huì)契約，一些私人風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)毫不猶豫地轉(zhuǎn)嫁到地方政府頭上，而這種風(fēng)險(xiǎn)的邊際效果又會(huì)因?yàn)榈胤秸袨橐?guī)范的欠缺而輕易放大。因此，目前的地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要根源于改革過程中制度建設(shè)的滯后，風(fēng)險(xiǎn)與利益的不對(duì)稱和有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制的缺失正是引發(fā)國(guó)家財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源。

（二）政策指導(dǎo)和法律標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)缺乏

缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)和法律保障的風(fēng)險(xiǎn)管理沒有一定的強(qiáng)制力，容易忽視預(yù)算外成本和因未來的不確定性而導(dǎo)致的損失，而當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度、準(zhǔn)備金制度、風(fēng)險(xiǎn)披露制度和監(jiān)控制度缺少其一時(shí)，就會(huì)造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理假若不想受制于預(yù)算內(nèi)的考核和靜態(tài)評(píng)估，勢(shì)必要加大規(guī)章制度的建設(shè)，制定并實(shí)施謹(jǐn)慎的財(cái)政政策，即既要全面評(píng)估財(cái)政狀況，又要考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策，使風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)在化，提高避險(xiǎn)能力。

（三）政府財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不合理

政府績(jī)效主要從三個(gè)方面考核：一是政府的履職能力，二是投入-產(chǎn)出及其效率，三是效果評(píng)估。由于我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估起步較晚，對(duì)于國(guó)外公共組織績(jī)效評(píng)估也缺乏理論和實(shí)踐的研究，因此對(duì)政府績(jī)效定性研究較多，定量研究較少，對(duì)諸如績(jī)效的基本內(nèi)涵、運(yùn)作機(jī)理、評(píng)估時(shí)的操作流程都沒有統(tǒng)一的制度、原則。不僅如此，風(fēng)險(xiǎn)總是處于變化之中，風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，滯后的績(jī)效管理，就容易造成評(píng)估內(nèi)容不系統(tǒng)、不全面，評(píng)估程序不規(guī)范，人為因素成為有效評(píng)估的主要障礙，最終造成評(píng)估結(jié)果的不公正、不客觀，甚至完全流于形式。因此想對(duì)政府績(jī)效情況進(jìn)行多層次和全方位的評(píng)估，就需要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系，引入社會(huì)評(píng)估和政府內(nèi)部自我評(píng)估，對(duì)于糾正政府工作的不正之風(fēng)和腐敗行為，杜絕上行下效的官宦作為尤為重要。

三、基于績(jī)效評(píng)價(jià)管理地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)70年代末，在世界范圍內(nèi)掀起一場(chǎng)公共部門管理變革運(yùn)動(dòng)，即：新公共管理運(yùn)動(dòng)，其中一個(gè)主要的內(nèi)容就是政府績(jī)效評(píng)價(jià)。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容即公共受托責(zé)任，就是地方政府、機(jī)構(gòu)和人員接受了公眾委托，為了管理公共資源的所承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)管理、公共服務(wù)職能履行及報(bào)告提交的義務(wù)。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)既算是一種制度上的創(chuàng)新，又能夠?qū)φO(jiān)督進(jìn)行強(qiáng)化，還可以使地方政府降低行政成本、提升服務(wù)質(zhì)量、提高工作效率，進(jìn)而有效地管理控制地方政府可能產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，最終達(dá)成政府可控性和有效性的平衡。

國(guó)外對(duì)地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的研究于20世紀(jì)的80年代末萌芽，真正深入的研究則在20世紀(jì)90年代。其代表人物是世界銀行的高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿（Hana Polackova Brixi），由她提出的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣是一個(gè)國(guó)外政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面理論上的貢獻(xiàn)。在風(fēng)險(xiǎn)矩陣中，她提出了兩個(gè)新概念：“隱性債務(wù)”和“或有債務(wù)”，并對(duì)其做了明確的界定和區(qū)分，這對(duì)全面分析和評(píng)估地方政府債務(wù)，控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無疑提供了一個(gè)有用的工具。美國(guó)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，其中提出了一套績(jī)效評(píng)價(jià)體系，首先是政府財(cái)政績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，然后是績(jī)效預(yù)算的編制，最后是績(jī)效目標(biāo)和實(shí)施成果的差距比較。地方政府的各個(gè)部門都要為進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)提交年度績(jī)效報(bào)告，這種績(jī)效評(píng)價(jià)體系大大降低了地方政府財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)?！都幽么笳?jī)效評(píng)價(jià)政策和標(biāo)準(zhǔn)》于2001年由加拿大內(nèi)閣財(cái)政委員會(huì)發(fā)布，該績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須與政府各部門的實(shí)際管理工作進(jìn)行有效的結(jié)合，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)地方政府要積極建立以結(jié)果為基礎(chǔ)和導(dǎo)向的管理模式。此外，澳大利亞財(cái)政與管理部就在預(yù)算報(bào)告中引入目標(biāo)和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，且政府各部門均據(jù)此編制了年度預(yù)算報(bào)告及其年度績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

地方政府可以借鑒國(guó)內(nèi)的績(jī)效評(píng)估總體框架，結(jié)合地方財(cái)政特點(diǎn)，對(duì)地方政府財(cái)政資金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，用結(jié)果產(chǎn)出作為評(píng)價(jià)財(cái)政政策實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，才可以有效保證財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的降低，財(cái)政資金發(fā)揮到最大作用。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向下我國(guó)地方政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制策略選擇

從國(guó)外政府控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看出，政府行政管理工作的一個(gè)重要組成部分就是財(cái)務(wù)活動(dòng)的績(jī)效評(píng)價(jià)，且這種績(jī)效評(píng)價(jià)體系是否科學(xué)化、制度化已成為衡量行政管理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

（一）建立完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防范機(jī)制

地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的檢測(cè)范圍包括了政府債務(wù)水平、財(cái)政赤字以及預(yù)期借款需求占政府收入的比例等各類指標(biāo)。只有對(duì)這些指標(biāo)中長(zhǎng)期的真實(shí)水平進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)考核，才能真正做到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控預(yù)警。這需要地方政府積極關(guān)注這些指標(biāo)的變化，把風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。

對(duì)于我國(guó)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范來說，首先就要根據(jù)政府各部門的權(quán)責(zé)制定相應(yīng)的問責(zé)制度，防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，以及責(zé)任轉(zhuǎn)移無法追究責(zé)任的現(xiàn)象發(fā)生。可以根據(jù)實(shí)際情況專門設(shè)立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防范基金，建立規(guī)范的地方政府財(cái)政償債機(jī)制，成立專門的稽查小組和專門的財(cái)政債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，確保財(cái)政債務(wù)真實(shí)，有據(jù)可查。

（二）完善分稅制財(cái)政體制

分稅制財(cái)政管理體制的完善需要從三個(gè)方面落實(shí)。一是處理好地方各級(jí)政府間的關(guān)系，明確行政機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間、上級(jí)與下級(jí)政府之間的權(quán)屬事權(quán)劃分與界定。二是處理好中央與地方間稅收收入的分配，逐步建立及完善地方稅收體系。三是建立健全政府間轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)有針對(duì)性地加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保地方政府全部達(dá)到最低服務(wù)水準(zhǔn)；加大省級(jí)財(cái)政的幫扶力度，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化績(jī)效預(yù)算監(jiān)督

隨著公共財(cái)政逐步民主化，政府財(cái)政績(jī)效預(yù)算公開已成為必然趨勢(shì)。加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革，不僅是科學(xué)發(fā)展觀的要求，更是深化我國(guó)行政管理體制改革的要求，它有利于提高政府的責(zé)任意識(shí)，從源頭上監(jiān)督政府的財(cái)政行為，優(yōu)化資源配置，避免只有上級(jí)政府監(jiān)督地方財(cái)政行為的“軟約束”尷尬。

完善政府績(jī)效預(yù)算管理制度，需要從財(cái)政預(yù)算最初的編制開始，實(shí)行對(duì)全過程的有效監(jiān)督。這一項(xiàng)工作需要各級(jí)組織機(jī)構(gòu)的全力配合，因此在重要的環(huán)節(jié)要賦予社會(huì)各階層監(jiān)督政府預(yù)算收支的權(quán)力。例如，人大在聽取政府有關(guān)部門績(jī)效管理的大致情況時(shí)，尤其要注意大額專項(xiàng)資金的使用情況，組織相關(guān)人員做好事前評(píng)估工作，建立專門小組及時(shí)對(duì)工程進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)采集的數(shù)據(jù)和民眾的建議，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行控制和監(jiān)督。在這期間人大的拒批權(quán)、社會(huì)公眾和媒體的批評(píng)權(quán)、投資者的撤資權(quán)、信用機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)權(quán)等都是能夠切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算監(jiān)督的有效途徑。

地方人大可以制定相關(guān)法律條例來規(guī)范財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，再根據(jù)當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)中的法制化水平，規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，從而績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)能夠單獨(dú)行使，地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠在法律的保障下順利進(jìn)行，最終使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作從被動(dòng)評(píng)價(jià)提升為政府部門的主動(dòng)行為，進(jìn)而更大程度地推動(dòng)和保障地方政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的法治化進(jìn)程，有效緩解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善地方政府的政績(jī)績(jī)效考核體系

以GDP增長(zhǎng)幅度為核心的評(píng)價(jià)指標(biāo)作為衡量政府績(jī)效的準(zhǔn)繩，忽略了政府公共服務(wù)價(jià)值的重要性，因此首先要構(gòu)建多元化的政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更加關(guān)注一些民生指標(biāo)、效率指標(biāo)、居民滿意度指標(biāo)，把諸如經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力、資源利用的效率、政策目標(biāo)的長(zhǎng)期收益性納入評(píng)價(jià)考核體系。其次，地區(qū)發(fā)展的不平衡、資源配置的不合理，需要我們針對(duì)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r確定切實(shí)可行的評(píng)估模式，切忌一刀切。再者，推進(jìn)評(píng)估主體的多元化，增強(qiáng)評(píng)估過程的透明度和公開性。保證每個(gè)公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，推行“民評(píng)官”，使公民和政府之間架起有效溝通的橋梁，同時(shí)可以讓諸如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)參與政府績(jī)效的評(píng)估，使政府政績(jī)績(jī)效考核更具公允性和客觀性。

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