轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的影響研究——以邵陽(yáng)市為例

鐘 海(中國(guó)人民銀行邵陽(yáng)市中心支行，湖南 邵陽(yáng) 422000)

一、引言

自1994年推行以分稅制為主要特點(diǎn)的財(cái)稅改革體制以來(lái)，轉(zhuǎn)移支付制度一直承擔(dān)起平衡中央和地方財(cái)權(quán)，縮減區(qū)域間的財(cái)稅收支差距的重要作用。從邵陽(yáng)市本級(jí)的情況來(lái)看，從2008年到2013年，邵陽(yáng)市全轄一般轉(zhuǎn)移支付收入資金由144.35億元增長(zhǎng)到199.89億元，年均增速為7.7%。按年度平均達(dá)到了全市財(cái)政收入的X倍。無(wú)論是絕對(duì)數(shù)規(guī)模，還是相對(duì)數(shù)的量級(jí)，轉(zhuǎn)移支付收入資金是邵陽(yáng)市本級(jí)財(cái)政最為重要的支柱。

從理論上講，轉(zhuǎn)移支付制度通過(guò)增加地方政府的可用財(cái)力，進(jìn)而支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)，縮小地區(qū)差異。從長(zhǎng)期看，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷健全，經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性和均衡性的增強(qiáng)，轉(zhuǎn)移支付的力度應(yīng)該呈現(xiàn)逐步下降，但是這是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，其實(shí)現(xiàn)的前提條件是經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展且轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)是以縮小地區(qū)財(cái)政差異，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)而設(shè)定。

基于上述考慮，我們研究探討轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響，主要是從以下角度進(jìn)行:一是轉(zhuǎn)移支付占地方政府可支出財(cái)力的比重。比重越高說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持力度越大，同時(shí)也反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后較大，比重越低則可能有多個(gè)方面的原因，既有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，同時(shí)也可能由于政策安排的原因造成。二是轉(zhuǎn)移支付增速與財(cái)政收入增速的對(duì)比。分析轉(zhuǎn)移支付收入的增速與收入增速的相關(guān)性分析，如果為正，則說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付收入對(duì)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)有促進(jìn)作用，如果為負(fù)，則反之。

二、轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響分析

轉(zhuǎn)移支付在我國(guó)的體制中承擔(dān)著平衡中央和地方政府的財(cái)權(quán)關(guān)系，平衡發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力。在我國(guó)的財(cái)政體制中具有極為重要的地位和作用。分析轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，可以從多個(gè)角度切入。在研究這一問(wèn)題上，我們主要根據(jù)我們履職的需要，結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性展開(kāi)研究。財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切，長(zhǎng)期看，財(cái)政增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度是高度一致的，同時(shí)，財(cái)政體制對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用也會(huì)通過(guò)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)而通過(guò)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)、總量、增量的變化表現(xiàn)出來(lái)，因此，我們選擇從轉(zhuǎn)移支付占地方政府可用財(cái)力的變化、轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)的相關(guān)性關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)與財(cái)政支出增長(zhǎng)的相關(guān)性關(guān)系進(jìn)行分析。

(一)轉(zhuǎn)移支付收入占地方政府可用財(cái)力的比重逐年下降。地方政府的可用財(cái)力中，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付收入是其中的一項(xiàng)重要的組成部分，從2008年以來(lái)，上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付收入占邵陽(yáng)市各級(jí)政府可用財(cái)力的比重呈現(xiàn)出了逐年下降的趨勢(shì)，總比重從79.3%下降到69.5%，下降了9.8個(gè)百分點(diǎn)。轉(zhuǎn)移支付收入占比下降一方面表明了地方政府自身可用的財(cái)政收入增長(zhǎng)速度快于轉(zhuǎn)移支付收入的增長(zhǎng)速度，相對(duì)增長(zhǎng)速度的變化降低了轉(zhuǎn)移支付收入的比重。另一個(gè)方面也表明了轉(zhuǎn)移支付的力度有所下降，需要在制度安排作出相應(yīng)的調(diào)整。事實(shí)上，邵陽(yáng)在全省、全國(guó)仍屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，截至2013年末，邵陽(yáng)市人均GDP為全省的43.8%，人均財(cái)力為全省的78.2%，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距依然明顯。在這樣的現(xiàn)實(shí)條件下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴程度仍然是比較高的，因此，應(yīng)在轉(zhuǎn)移支付制度層面上加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持力度，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力的提升。

(二)轉(zhuǎn)移支付收入增長(zhǎng)與地方財(cái)政收入增長(zhǎng)呈負(fù)相關(guān)。轉(zhuǎn)移支付收入增長(zhǎng)與地方政府收入增長(zhǎng)的相關(guān)性分析是建立在轉(zhuǎn)移支付具有保障地方政府可用財(cái)力進(jìn)而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，帶動(dòng)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。即，轉(zhuǎn)移支付收入是地方財(cái)力不足的有效補(bǔ)充，在地方財(cái)政收入不足時(shí)，轉(zhuǎn)移支付力度大，兩者呈現(xiàn)出此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，如果兩者具有明顯的負(fù)相關(guān)關(guān)系，則說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付對(duì)保障地方政府財(cái)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有較強(qiáng)的促進(jìn)作用，轉(zhuǎn)移支付政策具有較強(qiáng)的效果;如果兩個(gè)之間的相關(guān)性系數(shù)為正，則說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付在制度安排是尚存在不合理性，在保障地方政府財(cái)力，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展上效果微弱。按照這一思路，我們以2007年以來(lái)的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，分析轄內(nèi)7個(gè)縣域和市本級(jí)的轉(zhuǎn)移支付收入增長(zhǎng)和地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的相關(guān)性程度。從表1中的數(shù)據(jù)來(lái)看，平均的相關(guān)性系數(shù)為-0.5，屬于弱負(fù)相關(guān)關(guān)系，且數(shù)據(jù)的個(gè)體之間差異較大，表明轉(zhuǎn)移支付起到了保障地方政府財(cái)力的作用，但是在區(qū)分地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上沒(méi)有較高的識(shí)別能力，也就是說(shuō)轉(zhuǎn)移支付的資金分配和調(diào)度機(jī)制上與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層次、資源條件、階段性特點(diǎn)匹配不夠。

表1 邵陽(yáng)各縣市區(qū)的轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政收入的相關(guān)性系數(shù)

(三)轉(zhuǎn)移支付收入與地方財(cái)政支出增長(zhǎng)正相關(guān)。地方財(cái)政支出大致可以分為三個(gè)部分，即當(dāng)期歸屬本級(jí)政府財(cái)政收入、以往年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余的財(cái)政資金和當(dāng)期上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付收入資金。轉(zhuǎn)移支付收入與地方財(cái)政支出的關(guān)系受地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和轉(zhuǎn)移支付力度和合理性的影響較大，一般來(lái)說(shuō)，發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出與上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付是負(fù)相關(guān)關(guān)系，其反映的經(jīng)濟(jì)含義是，轉(zhuǎn)移支付削弱了發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力，表現(xiàn)為發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政“溢出支持”。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支出與上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付是正相關(guān)關(guān)系，其經(jīng)濟(jì)含義為轉(zhuǎn)移支付增強(qiáng)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)力，相關(guān)性越強(qiáng)，則地方政府的財(cái)政支出對(duì)轉(zhuǎn)移支付依賴的力度越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)更低。從邵陽(yáng)市各縣市區(qū)的情況來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政支出的相關(guān)系數(shù)平均為0.53。這反映了邵陽(yáng)市的整體財(cái)政支出對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依賴性較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然較為落后，仍需國(guó)家轉(zhuǎn)移支付給予較大的支持。從個(gè)體差異上來(lái)看，也反映了轉(zhuǎn)移支付制度在識(shí)別縣域經(jīng)濟(jì)條件上的不足的問(wèn)題。

表2 邵陽(yáng)各縣市區(qū)轉(zhuǎn)移支付與財(cái)政支出的相關(guān)性系數(shù)

三、對(duì)轉(zhuǎn)移支付支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果較弱的原因分析

(一)轉(zhuǎn)移支付制度安排不合理。轉(zhuǎn)移支付制度的安排可能與現(xiàn)行的上下級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配度不協(xié)調(diào)，同時(shí)在資金分配和調(diào)度上對(duì)地方經(jīng)濟(jì)個(gè)體發(fā)展的差異性缺乏有效的診斷手段和政策糾正安排，造成了制度安排在調(diào)節(jié)地區(qū)間的財(cái)力差異的效果不充分和低效率。就轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)而言，一般性轉(zhuǎn)移支付中大部分具有專項(xiàng)用途，扣除具有專項(xiàng)用途的轉(zhuǎn)移支付收入后，真正可由地方自主支配的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付僅占轉(zhuǎn)移支付總量的22%。許多轉(zhuǎn)移支付是貫徹中央或上級(jí)政府的政策意圖，不一定完全符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要，形成地方想做的事情沒(méi)有財(cái)力保障無(wú)法去做，而上級(jí)確定的項(xiàng)目雖然不一定最符合實(shí)際需要，導(dǎo)致地方政府必需的公共服務(wù)產(chǎn)品提供不到位。

(二)財(cái)政收入增長(zhǎng)存在依賴非稅收入等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)度不高的收入來(lái)源。從實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)看，財(cái)政收入依賴非稅收入的情況比較明顯，2014年上半年，非稅收入占邵陽(yáng)整體財(cái)政收入的比重達(dá)到了44.6%，并且近幾年一直保持高速增長(zhǎng)，占比逐年提升。在現(xiàn)行的管理體制下，財(cái)稅收入任務(wù)是政府考核的核心，為了完成財(cái)稅收入，地方政府采取“空轉(zhuǎn)”等方式掩蓋了真實(shí)的財(cái)稅收入，造成財(cái)政收入虛增的表象。在財(cái)政收入與轉(zhuǎn)移支付力度相互匹配的體制下，這實(shí)質(zhì)上形成了“財(cái)政收入虛增、轉(zhuǎn)移支付力度下降”的惡性循環(huán)。這客觀上導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)“失真”，從而誤導(dǎo)上級(jí)政府作出制度安排和資金分配設(shè)定，破壞了轉(zhuǎn)移支付政策發(fā)揮作用的環(huán)境和條件。

(三)體制性因素的制約。1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制改革以來(lái)，明確了財(cái)政收入中央和地方政府的分成機(jī)制。這一財(cái)稅體制運(yùn)行至今，在明確財(cái)權(quán)分成的同時(shí)，中央和地方的事權(quán)劃分和職責(zé)劃分一直未有跟進(jìn)的配套措施。在這種情況下，轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)起平衡中央和地方政府財(cái)力的重要作用。而這段時(shí)期正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化的階段，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)不斷擴(kuò)大，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡也十分突出。在體制的制約下，轉(zhuǎn)移支付難以有效匹配好中央和地方財(cái)力。

四、改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的相關(guān)政策建議

(一)建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方積極性的原則，進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)管理、公共服務(wù)職能，同時(shí)改革和完善行政管理體制，加強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)配合。全國(guó)性公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配性質(zhì)的支出責(zé)任由中央全額承擔(dān);地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任由地方政府全額承擔(dān);具有跨地區(qū)”外部性”的公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任，分清主次責(zé)任，由中央與地方各級(jí)政府按照一定比例共同承擔(dān)。爭(zhēng)取在若干關(guān)系民生的重大領(lǐng)域支出責(zé)任劃分上取得突破。在維持中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重相對(duì)穩(wěn)定的情況下，結(jié)合下一步稅制改革和政府間支出責(zé)任劃分調(diào)整情況，按照”財(cái)力與事權(quán)”相統(tǒng)一的原則，適當(dāng)調(diào)整中央與地方政府間收入劃分。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比重多高合適，需要從宏觀調(diào)控的目標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付的政策意圖來(lái)判斷，要由現(xiàn)實(shí)的財(cái)政體系來(lái)支撐。目前存在著部分地方基本公共服務(wù)能力不足同時(shí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套壓力較大的現(xiàn)象，還有些地方自有資金安排重點(diǎn)支出不足同時(shí)大量安排樓堂館所等一般性支出。在這種情況下，中央要實(shí)現(xiàn)政策意圖和管理要求，需要專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的合理搭配。應(yīng)繼續(xù)加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度，切實(shí)提高地方政府財(cái)政自主性，另一方面按照貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)要求，進(jìn)一步加大對(duì)”三農(nóng)”、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共安全、節(jié)能環(huán)保等社會(huì)事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域轉(zhuǎn)移支付力度，推動(dòng)民生的改善和基本公共服務(wù)均等化。

(三)提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理的科學(xué)性和透明度。進(jìn)一步完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的科學(xué)性，能夠采取因素法分配的盡量采取因素分配辦法，逐步將具備條件的專項(xiàng)資金由現(xiàn)行的項(xiàng)目審批制改為項(xiàng)目備案制;提前項(xiàng)目審核，加快資金撥付進(jìn)度;增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的透明度，每一項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的設(shè)立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據(jù)、有操作規(guī)程，堅(jiān)持公開(kāi)、公正、透明、效率的原則，對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配、使用的全過(guò)程監(jiān)管，除要求保密的外，適時(shí)公布專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金管理辦法，逐步做到公開(kāi)透明。

(四)改革政府考核機(jī)制，杜絕“虛、假、空”的財(cái)稅增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)的真實(shí)性直接影響決策的準(zhǔn)確性，并通過(guò)決策的執(zhí)行進(jìn)一步放大從而扭曲政策的效果。要改變地方政府，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府部門為達(dá)到考核要求，采取“空轉(zhuǎn)”、“挪移”等手段造成財(cái)稅收入數(shù)據(jù)的失真的行為，根源上還是要改革現(xiàn)行的政府考核機(jī)制，根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，推行差異化考核，打破唯GDP的考核方式。