金融助推博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的SWOT分析與對策

張 偉(中國人民銀行烏魯木齊中心支行，新疆 烏魯木齊 830000)

黨的十八屆三中全會指出要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地改革制度，加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。2014年中央一號文件專題對當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作做出具體要求?！蛾P(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見》更是指明了服務(wù)三農(nóng)和金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的新方向。經(jīng)過多年的探索與完善，博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無論是流轉(zhuǎn)面積，還是流轉(zhuǎn)形式都得到了充分發(fā)展，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌工作的開展。但金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作仍面臨著許多困難與挑戰(zhàn)。本文將重點(diǎn)圍繞金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、優(yōu)勢、困難等方面展開分析，提出具有針對性的政策建議。

一、金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

(一)博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況現(xiàn)狀

截至2014年4月，博州累計完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并地共計54.98萬畝，占全州耕地總面積的25.5%。博樂市被國家農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)市，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)的先行先試政策在博州落地生根。2013年在精河縣大河沿子鎮(zhèn)成立了專業(yè)農(nóng)民合作社，這是轄內(nèi)第一家以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營為主營業(yè)務(wù)的合作社，開啟了博州專業(yè)合作社參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的新起點(diǎn)。從表1可以看出，每年超過150000畝的速度，博州土地流轉(zhuǎn)面積迅速增加，流轉(zhuǎn)土地面積占農(nóng)村土地總面積中的比例增加更明顯。

表1 博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占比表 (單位:萬畝)

(二)博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中金融支持情況

自2005以來，博州農(nóng)村信用社大膽探索出農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式。博州農(nóng)村信用聯(lián)社依據(jù)自治區(qū)聯(lián)社制訂的《土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法》，結(jié)合博州實(shí)際出臺了《博州土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則》，主動摸索開展博州特色的農(nóng)地承包權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。截止2013年底，博州開展的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)共有三家農(nóng)村信用合作聯(lián)社，累計發(fā)放貸款4.45億元。金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn):

1.貸款對象集中于種植大戶。農(nóng)地承包權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展，有效解決了博州農(nóng)戶個人信貸難度大和額度小等問題。例如:第五師八十四團(tuán)農(nóng)戶陳某辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，于2011年4月獲得流動資金300萬元;2012年陳某擴(kuò)大了棉花種植規(guī)模，將自己名下的四千畝土地經(jīng)營權(quán)抵押給信用社獲取一千萬元的貸款，大大緩解了資金缺口，嘗到了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的甜頭。

2.貸款利率優(yōu)惠，辦理流程較為便利。博州農(nóng)村信用社為有效支持博州農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展，農(nóng)地承包權(quán)抵押貸款實(shí)行惠農(nóng)貸款利率，較基準(zhǔn)利率上浮70%，平均較當(dāng)?shù)芈?lián)保貸款利率低20%。在辦理貸款環(huán)節(jié)上，申請貸款的農(nóng)戶只需提供農(nóng)村土地承包合同、身份證等有關(guān)資料，經(jīng)農(nóng)地共同評定、抵押公證辦理、貸款合同簽訂后農(nóng)戶便能獲得放款，整個過程中信用社有專人負(fù)責(zé)協(xié)助各個環(huán)節(jié)相關(guān)手續(xù)，為貸款人提供了便利。

3.采取抵押公證的辦法辦理貸款。由于無法在有關(guān)機(jī)構(gòu)獲取法定抵押登記，經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)采用了公證抵押的辦法。一是農(nóng)村土地承包合同必須是經(jīng)政府公證部門公證的正式合同;二是土地的發(fā)包方要出具同意辦理抵押的承諾書;三是由借款者、經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)、發(fā)包方三方簽訂共同約定認(rèn)可其法定效力的農(nóng)村土地抵押補(bǔ)充協(xié)議書。若借款方不能正常償還借款本息，經(jīng)辦金融機(jī)構(gòu)有權(quán)收回借款方的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，并按該地塊本年土地市場的平均價格為基準(zhǔn)，采取轉(zhuǎn)包他人或其他形式獲得補(bǔ)償，直到貸款本息的還清為止。

二、金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的SWOT分析

(一)金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢

1.博州近年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為該項(xiàng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。近年來博州經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)，為開展各項(xiàng)工作提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特別是湖北省對口援疆的建設(shè)為該項(xiàng)工作帶來了巨大的機(jī)遇，為土地流轉(zhuǎn)信貸業(yè)務(wù)提供了良好的條件。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的資金需求空間非常巨大。從金融供給看，截至2010年末，新疆博州地區(qū)金金融機(jī)構(gòu)存差達(dá)86.58億元，是“十五”末的4.2倍。從存貸比例變化情況來看:截至2010年末，博州金融機(jī)構(gòu)的存貸款比例僅為44.51%，比“十五”末下降25.63個百分點(diǎn)。截至2010年底，轄內(nèi)信用社、農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行和郵政儲蓄的存差高達(dá)43.27億元，存貸比僅為45.26%。因此探索利用農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，開發(fā)出適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型信貸產(chǎn)品，從而為博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供強(qiáng)有力的金融信貸支持。

3.當(dāng)?shù)卣С至Χ容^大，逐步解決了金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的障礙。博州政府一直關(guān)注和支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)，先后出臺了一系列的制度規(guī)定來扶持、規(guī)范管理自治州的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行。同時，博州已經(jīng)建立8個土地流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳，政府主管部門也印制了統(tǒng)一格式的土地流轉(zhuǎn)合同文本等，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和程序逐步趨于規(guī)范。

(二)金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的劣勢

1.農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的影響仍然較大。目前博州金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，還是以探索農(nóng)地承包權(quán)抵押等業(yè)務(wù)為抓手，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)全面放開為方向，增添信貸抵押品范圍，增強(qiáng)農(nóng)戶獲取貸款的能力。由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，極易受到天氣、市場等各類因素的影響，使得農(nóng)戶的第一還款源的不穩(wěn)定性較大，會限制該項(xiàng)業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。

2.參與機(jī)構(gòu)的實(shí)力仍較弱。目前，博州開展農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)村信用聯(lián)社，而中農(nóng)工建四大國有銀行、郵儲銀行等實(shí)力較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)均未開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。由于農(nóng)信社資金實(shí)力、風(fēng)險管理、利率定價水平等方面的能力相對較低，影響到機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展能力，勢必會影響到全州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信貸產(chǎn)品的推廣。

3.失地農(nóng)戶就業(yè)問題是影響土地流轉(zhuǎn)信貸業(yè)務(wù)開展的關(guān)鍵。在土地流轉(zhuǎn)過程中，必然會造成部分農(nóng)戶失去或者脫離土地。這部分農(nóng)戶的就業(yè)問題如果解決不好，不但違背了土地流轉(zhuǎn)的初衷，也會成為影響土地流轉(zhuǎn)信貸業(yè)務(wù)探索的阻礙。從目前來看，博州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較為緩慢，這給解決失地農(nóng)戶就業(yè)問題帶來了壓力。

(三)金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的機(jī)遇

1.中央高度重視新疆工作營造了良好的政策環(huán)境。隨著中央新疆工作座談會和第二次新疆工作座談會的貫徹落實(shí)，全面深化對口援疆工作，博州發(fā)展進(jìn)入一個重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)可以增加轄內(nèi)信貸資金存量，讓金融支持在促進(jìn)新疆維護(hù)社會穩(wěn)定和長治久安、同步推進(jìn)“新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化”、服務(wù)“三農(nóng)”與解決農(nóng)村中小企業(yè)融資問題中發(fā)揮更大的作用。中央新疆工作座談會和第二次中央新疆工作座談會、金融支持新疆跨越式發(fā)展座談會的良好機(jī)遇，為金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)營造了良好的政策大環(huán)境。

2.試點(diǎn)工作帶來了巨大的政策優(yōu)勢。博樂市被國家農(nóng)業(yè)部確定為全國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)市，博州主動擴(kuò)大范圍，將溫泉縣和精河縣也納入登記試點(diǎn)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)自治州全面推開此項(xiàng)工作。博州的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專業(yè)機(jī)構(gòu)得到突破，精河縣大河沿子鎮(zhèn)成立了專業(yè)農(nóng)民合作社，這是轄內(nèi)第一家以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營為主營業(yè)務(wù)的合作社，開啟了博州專業(yè)合作社參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的新起點(diǎn)。這些試點(diǎn)工作的開展，也必將為博州帶來“先行先試”的政策優(yōu)勢。

3.上級金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)業(yè)務(wù)認(rèn)可度高，給予了較大支持。博州金融支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的途徑是辦理農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款形式。該項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展得到了轄內(nèi)農(nóng)信社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)行和郵儲銀行等機(jī)構(gòu)的高度關(guān)注，其中農(nóng)信社是主要的貸款投放機(jī)構(gòu)，農(nóng)村商業(yè)銀行也已經(jīng)逐步開展了該項(xiàng)業(yè)務(wù)。而且，自治區(qū)聯(lián)社對此項(xiàng)業(yè)務(wù)一直持肯定態(tài)度，這也有助于提高機(jī)構(gòu)繼續(xù)深入開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。

(四)金融支持博州農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的威脅

1.法律約束使得金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺少必要的司法保護(hù)。由于現(xiàn)行法律制度不能為信貸資金提供風(fēng)險保障，金融機(jī)構(gòu)行使追償權(quán)缺乏法律支持，一旦發(fā)生貸款訴訟案件，法院可能會因貸款合同違反法律規(guī)定而做出對銀行不利的判決。為降低風(fēng)險，金融機(jī)構(gòu)高度謹(jǐn)慎，偏向采取“五戶聯(lián)保+土地抵押”等以土地抵押作為輔助工具的貸款形式來規(guī)避法律風(fēng)險。如何解決法律支撐的問題，是影響金融推動博州農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.政府支持政策落實(shí)方面的問題直接影響相關(guān)信貸業(yè)務(wù)的開展。金融支持是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有效運(yùn)行的一個重要方面，必須需要得到政府的大力支持。政府支持政策能否有效、及時落實(shí)，也將影響到相關(guān)信貸業(yè)務(wù)的順利開展。一旦政府支持政策不能有效落實(shí)，將會阻礙相關(guān)業(yè)務(wù)的開展。

3.農(nóng)村土地管理混亂，使得金融機(jī)構(gòu)無法辨別土地權(quán)屬。雖然博州已開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，但很多農(nóng)村土地承包合同因存在年代久遠(yuǎn)、要素不全、與事實(shí)不符等情況，無法核實(shí)合同的真實(shí)性;土地流轉(zhuǎn)自發(fā)性強(qiáng)，私下協(xié)議轉(zhuǎn)讓比例高達(dá)85%以上，轉(zhuǎn)讓后普遍存在戶名未更改現(xiàn)象，導(dǎo)致銀行無法準(zhǔn)確、及時界定土地的權(quán)屬，信貸資金缺乏安全保證。

三、政策建議

(一)完善相關(guān)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)法律，尋求政策和法律認(rèn)同

結(jié)合現(xiàn)行的農(nóng)村土地政策法規(guī)和農(nóng)村金融市場的特殊性，應(yīng)盡快修改完善《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，針對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域，鼓勵各縣市采取“先行先試”的政策思路。這些地區(qū)或者處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度較高地域，或者城鄉(xiāng)結(jié)合周邊區(qū)縣，農(nóng)村土地和農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢所趨，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)適當(dāng)放松現(xiàn)行法律政策關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)抵押的限制性規(guī)定。

(二)加快土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

一是盡快全面啟動農(nóng)村土地、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記工作，為激活農(nóng)村資本市場確立基礎(chǔ);二是建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易中心、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布中心和相應(yīng)的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，確保供求信息的充分銜接，促進(jìn)土地抵押物產(chǎn)權(quán)得到市場各方的認(rèn)可;三是地方政府組織農(nóng)業(yè)、國土、工商、公安、法院、銀行等部門共同設(shè)立土地流轉(zhuǎn)的信貸服務(wù)中心，逐步完善博州在農(nóng)地價值評估、抵押登記等方面規(guī)章制度和金融機(jī)構(gòu)關(guān)于農(nóng)地抵押貸款管理辦法及其配套政策措施。四是完善價格形成機(jī)制和糾紛調(diào)處機(jī)制。借貸雙方往往自行協(xié)商，缺乏科學(xué)的評估依據(jù)，形成的評估結(jié)果差異較大，因此需要考慮這些現(xiàn)實(shí)因素，處理解決好評估糾紛。

(三)推動建立新型合作模式，創(chuàng)新農(nóng)村土地信貸產(chǎn)品

結(jié)合博州實(shí)際，考慮通過土地統(tǒng)一整理對外租賃經(jīng)營和股份合作經(jīng)營為主要途徑的土地股份合作制，推動建立新型合作模式。前者以組建土地合作社，將區(qū)域內(nèi)的全部或部分土地集中起來，合作社統(tǒng)一經(jīng)營租賃業(yè)務(wù)，農(nóng)戶作為成員共享股息收入，此種做法相對適用于勞動力轉(zhuǎn)移比例較高的地區(qū)(連隊(duì))。而第二種途徑則主要用于農(nóng)戶對土地依賴程度比較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)，農(nóng)戶將手中的土地承包經(jīng)營權(quán)作為資本要素入股當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)戶作為股東按期分得利潤，與農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)實(shí)現(xiàn)共享利益。

(四)構(gòu)建農(nóng)村土地信貸擔(dān)保體系，完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

一是創(chuàng)建新型擔(dān)保主體。成立農(nóng)地專業(yè)擔(dān)保協(xié)會，可由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)+農(nóng)戶、專業(yè)合作社+農(nóng)戶、種養(yǎng)大戶+農(nóng)戶共同參與的形式，全體會員共同繳納資金作為協(xié)會共擔(dān)基金，貸款則是以“協(xié)會擔(dān)保+農(nóng)地抵押”雙保險的方式獲得金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款;二是政府財政發(fā)起，出資并吸引合作社、農(nóng)業(yè)化龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶等共同組建的專業(yè)性質(zhì)擔(dān)保公司，農(nóng)戶將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)權(quán)抵押給專業(yè)性質(zhì)擔(dān)保公司，由擔(dān)保公司提供信用擔(dān)保;三是在地方政府財政允許的情況下，可以考慮出資設(shè)立政府性的土地抵押貸款風(fēng)險專項(xiàng)補(bǔ)償基金，與擔(dān)保機(jī)構(gòu)、貸款銀行共同承擔(dān)土地信貸風(fēng)險，按比例補(bǔ)償貸款損失。同時，依托專項(xiàng)補(bǔ)償基金，可以對土地抵押貸款承貸銀行、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)績獎勵，充分調(diào)動各方積極性;四是適當(dāng)引入土地抵押貸款保險機(jī)制，通過專業(yè)保險機(jī)構(gòu)介入，豐富農(nóng)業(yè)保險品種，進(jìn)一步健全土地貸款風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。

(五)加大各部門協(xié)調(diào)配合力度，共同營造促進(jìn)流轉(zhuǎn)的環(huán)境

現(xiàn)階段，博州農(nóng)地抵押承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是土地管理工作的新生事物，是一項(xiàng)改革和創(chuàng)新，涉及到農(nóng)業(yè)、國土、社保、銀行、財政、民政、司法、保險等多個部門。因此，應(yīng)加強(qiáng)政府的領(lǐng)導(dǎo)，各部門應(yīng)加強(qiáng)溝通、配合、協(xié)調(diào)，確保此項(xiàng)工作健康有序開展。

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