我國新電改方案下民營資本進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)研究

劉光濤

摘 要：新電改方案雖然還沒有出臺(tái)，但是“放開兩頭，監(jiān)管中間”的方案在社會(huì)上引起了很大反響。方案的核心內(nèi)容是破除電網(wǎng)一網(wǎng)獨(dú)大，變電網(wǎng)以盈利為目的為以服務(wù)為目的，同時(shí)，將配電側(cè)和售電側(cè)放開，為民間資本的進(jìn)入打開大門。本文通過分析民營資本的現(xiàn)狀及其自身特點(diǎn)，在我國目前電力改革的轉(zhuǎn)型時(shí)期，鼓勵(lì)民營資本充分利用此次契機(jī)，認(rèn)真解讀新的電改政策，選擇正確的投資方向和渠道，充分利用自己的優(yōu)勢(shì)，積極投資電力產(chǎn)業(yè)。同時(shí)為我國電力企業(yè)的格局優(yōu)化做出進(jìn)一步的努力。

關(guān)鍵詞：新電改；民營資本；電力產(chǎn)業(yè)；售電側(cè)

1 我國的電力體制改革進(jìn)程

很長一段時(shí)間，電力系統(tǒng)都被認(rèn)為具有自然壟斷的性質(zhì)，這種壟斷存在于發(fā)電、輸電、配電到售電的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從生產(chǎn)到銷售的每個(gè)階段。隨著電力行業(yè)的發(fā)展，人們意識(shí)到這種垂直的一體的行業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏效率，繼而導(dǎo)致電力系統(tǒng)的各單位不能很好的盡到電力行業(yè)所承擔(dān)的職能。為此，從20世紀(jì)90年代開始，英國率先打破電力行業(yè)的壟斷格局，在電力行業(yè)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并取得了一定的成就。

我國電力行業(yè)改革起步較晚。1997年，我國電力公司成立。剛成立時(shí)，電力公司既是電力運(yùn)營者，同時(shí)又行使政府的職能。當(dāng)時(shí)實(shí)際上是政企未分的狀態(tài)，直到1998年電力部撤銷，電力行業(yè)的政府職能劃撥到國家經(jīng)貿(mào)委，該職能才開始日益淡化。2002年，國務(wù)院下發(fā)5號(hào)文——《電力體制改革方案》，標(biāo)志著我國第一輪電力改革的開始，制定了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的電改四大步驟。

通過 “廠網(wǎng)分開”，組建了兩大電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)和四大電力輔業(yè)集團(tuán)。兩大電網(wǎng)為南方電網(wǎng)和國家電網(wǎng)；五大發(fā)電集團(tuán)為華能集團(tuán)、華電集團(tuán)、國電集團(tuán)、中電投集團(tuán)和大唐集團(tuán)。通過 “主輔分離”，形成了中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司，重建后的兩家央企成為以項(xiàng)目總承包、工程管理、設(shè)計(jì)、施工、修造業(yè)務(wù)為主的綜合性電力建設(shè)集團(tuán)公司 （ 但業(yè)界普遍認(rèn)為 “主輔分離”并沒有徹底完成，例如輸變電設(shè)備制造這一電網(wǎng)企業(yè)輔助業(yè)務(wù)并沒有從電網(wǎng)企業(yè)剝離出去） ?！拜斉浞珠_”，將超高壓輸電網(wǎng)與中、低壓的配電網(wǎng)的資源分開，分別經(jīng)營核算，以形成發(fā)電、輸電、配電環(huán)節(jié)的全面競(jìng)爭(zhēng)和 “競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”。 由于涉及電網(wǎng)的運(yùn)行安全、效率、可行性等多方面問題，改革難度大，實(shí)施效果不明顯。

由于多方利益群體的干預(yù)及復(fù)雜技術(shù)問題壁壘的存在，電力改革一度停滯不前，但在十八屆三中全會(huì)之后，召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議中明確提出要抓緊制定電力體制改革總體方案?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（新電改總體方案）已獲原則性通過，基調(diào)為“四放開、一獨(dú)立、一加強(qiáng)”，即輸配以外的經(jīng)營性電價(jià)放開、新增配電業(yè)務(wù)放開、售電放開、公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)供電計(jì)劃放開，交易平臺(tái)相對(duì)獨(dú)立，加強(qiáng)監(jiān)管。雖然新電改方案不涉及 “輸配分開”和 “競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”這兩個(gè)最初的電改步驟，但“放開兩頭，監(jiān)管中間”的改革方案在進(jìn)一步促進(jìn)電力行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、提高電力行業(yè)運(yùn)營效率、降低電力使用成本方面又邁出了重要的一步。這為民營資本進(jìn)一步進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)敞開了大門。

2 民營資本進(jìn)入電力行業(yè)發(fā)展歷程

中國開始電力行業(yè)投資市場(chǎng)化改革始于1985年，當(dāng)時(shí)改革主要變?cè)蓢艺?dú)自出資建設(shè)發(fā)電廠的壟斷局面。為吸引各方投資主體投資發(fā)電企業(yè)建設(shè)，在政策引導(dǎo)下，地方政府、國內(nèi)大型企業(yè)和很多外商都加入了投資行列。隨著改革的深入，2002年，我國開始“廠網(wǎng)分開”的改革，拆分了當(dāng)時(shí)成立不久的國家電力公司。隨著電力行業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)一步發(fā)展，電力行業(yè)內(nèi)部涌現(xiàn)出了四十多家上市發(fā)電公司，比如香港華潤、國華電力等各大地方電力公司。對(duì)電力投資的主體越來越多元化、規(guī)?；?。同時(shí)，我國電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得到進(jìn)一步發(fā)展，但也存在的很多問題。目前投資的主體主要傾向于發(fā)電企業(yè)，對(duì)于電網(wǎng)的投資還很少，由于電力行業(yè)中電網(wǎng)壟斷優(yōu)勢(shì)的存在，我國發(fā)電企業(yè)在電力行業(yè)發(fā)展的受到很大束縛，很難有進(jìn)一步的突破，阻礙了電力行業(yè)整體效率的運(yùn)行。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展速度很快，同時(shí)對(duì)資金需求日益擴(kuò)大，因此電網(wǎng)投資是否開放、如何開放一直備受各界關(guān)注。2002年國務(wù)院有關(guān)電力體制改革的5號(hào)文件指出“在廠網(wǎng)分開的重組完成以后，允許發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)通過資本市場(chǎng)上市融資，進(jìn)一步實(shí)施股份制改造”，其后開始涌現(xiàn)一些民營資本進(jìn)人配電網(wǎng)領(lǐng)域。

今年3月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，新電改正式拉開帷幕。同時(shí)，也正在醞釀出臺(tái)很多配套文件，售電側(cè)體制改革就是其中一個(gè)。主要目的就是成立售電公司，允許民間資本進(jìn)入。于是，不足三個(gè)月的時(shí)間，僅深圳、山東、黑龍江三省就有十余家企業(yè)在工商注冊(cè)時(shí)申請(qǐng)了售電業(yè)務(wù)的公司，但由于具體售電業(yè)務(wù)的改革細(xì)則文件還未出臺(tái)，這些公司并沒有開展售電業(yè)務(wù)。

3 新的形勢(shì)為民營資本投資電力產(chǎn)業(yè)提供了更大的機(jī)遇

3.1 隨著我國對(duì)分布式能源的規(guī)劃及分布式能源的發(fā)展，民營資本介入電力產(chǎn)業(yè)有了更大的發(fā)展空間。

2015年3月15日，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》更明確提出，在我國要建立分布式電源發(fā)展新機(jī)制，主要采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)、電網(wǎng)調(diào)節(jié)”運(yùn)營模式，全面開放用戶側(cè)分布式電源市場(chǎng)。4月25日，國務(wù)院再次印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，又再次強(qiáng)調(diào)發(fā)展分布式能源。進(jìn)入分布式發(fā)電企業(yè)多為民營企業(yè)，由于民營企業(yè)以營利為目的，進(jìn)入跳出電力行業(yè)具有靈活性，其用電量易受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)經(jīng)營狀況影響，因此民營企業(yè)隨時(shí)可能跳出電力行業(yè)，所以銀行業(yè)對(duì)分布式發(fā)電項(xiàng)目融資持謹(jǐn)慎態(tài)度。這也是民營企業(yè)以謹(jǐn)慎態(tài)度進(jìn)入分布式能源行業(yè)的主要原因，不過新電改也確實(shí)為民營企業(yè)進(jìn)入分布式能源產(chǎn)業(yè)提供了很大的發(fā)展空間。

3.2 新電改中對(duì)售電側(cè)領(lǐng)域放開是此次電改的一大核心，這也為民營企業(yè)進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)提供了新的契機(jī)。

《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》為國內(nèi)售電側(cè)市場(chǎng)打開空間，允許多方投資主體進(jìn)入售電領(lǐng)域，比電力交易市場(chǎng)多元化。在政策影響下，全國不少地方尤其是南方用電量大的區(qū)域開始紛紛注冊(cè)成立售電公司。就眼下形勢(shì)看，未來將成立更多的售電公司，會(huì)有更多的投資主體來爭(zhēng)搶售電側(cè)領(lǐng)域這塊“肥肉”，這塊市場(chǎng)存在巨大利潤空間。目前，新電改的配套文件沒有下發(fā)，相關(guān)細(xì)節(jié)并無明確規(guī)定，公司資質(zhì)、經(jīng)營模式、盈利方式等重要內(nèi)容均不明確，依舊存在很多問題，比如競(jìng)爭(zhēng)性售電公司與電網(wǎng)公司如何合作，電網(wǎng)公司是否參與競(jìng)爭(zhēng)售電等關(guān)鍵問題。因此，如今的注冊(cè)成立只能是最初級(jí)的一步。

3.3 新電改下，我國電力行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制日益寬泛，電力的投資競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境得到改善，投資者投資信心得到增強(qiáng)。

在電力系統(tǒng)的發(fā)輸配送四個(gè)環(huán)境中，除了輸電領(lǐng)域外，其他的各個(gè)環(huán)節(jié)領(lǐng)域都可以引入市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此，電力市場(chǎng)的的投資廣度應(yīng)該放開，破除電力行業(yè)壁壘。在多年電力改革中，電力投資體制改革是一項(xiàng)重要的內(nèi)容，也取得了很大的進(jìn)步，民營資本走入電力產(chǎn)業(yè)參與電力投資已經(jīng)沒有任何的限制，進(jìn)入和跳出電力行業(yè)取得了很大自由。同時(shí)，民營資本投資發(fā)電行業(yè)的包括核電、風(fēng)電、小水電等領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境隨著我國電力體制改革的深入得到了極大的改善，而隨著我國發(fā)電行業(yè)的拆分，五大發(fā)電集團(tuán)和兩大電網(wǎng)集團(tuán)的成立，電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制日益完善，為民營資本的進(jìn)入開拓了很大空間。同時(shí)，隨著我國電力能源競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)的開始，原來存在于地域省際間的行政保護(hù)也因?yàn)楦母锏倪M(jìn)行而取消，民營資本的投資也日益合理，有了與國電系、地方電力在同一平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。受改革的影響及政策導(dǎo)向的支持，民營企業(yè)對(duì)電力行業(yè)尤其是售電側(cè)的市場(chǎng)需求及盈利空間非常看好，投資者對(duì)電力投資的發(fā)展前景信心充足。

4 我國民營資本進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)具有自己的特點(diǎn)

4.1 民營企業(yè)進(jìn)入電力行業(yè)是具有選擇性的。

新的電改方案實(shí)施后，電力行業(yè)將會(huì)出現(xiàn)以下幾類企業(yè)：

①發(fā)電企業(yè)的電力生產(chǎn)、針對(duì)電網(wǎng)企業(yè)、其他售電主體（新電改方案下引入的新的競(jìng)爭(zhēng)主體）及大用戶的電力銷售；

②電網(wǎng)企業(yè)的電力輸配；

③發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和其他售電企業(yè)針對(duì)最終用戶的電力銷售；

④輔助企業(yè)提供的輔助業(yè)務(wù)。

從需求和供給替代角度分析，以上各種業(yè)務(wù)類型內(nèi)部在不同的業(yè)務(wù)主體之間存在競(jìng)爭(zhēng)約束，但這些不同的業(yè)務(wù)類型之間由于存在顯著的功能性差異，不存在替代性，因而可以分別形成不同的相關(guān)商品市場(chǎng)。除了輸配市場(chǎng)的自然壟斷外，其他市場(chǎng)皆允許民營資本的介入。

4.2 我國進(jìn)入電力系統(tǒng)的民營企業(yè)起步晚、數(shù)量少、規(guī)模小，具有靈活性。

雖然國家多元主題辦電、多方渠道辦電的方針在電力體制改革之初就已推行，但對(duì)民營資本進(jìn)入電力行業(yè)的壁壘90年代中期才大量放開，目前投資電力行業(yè)的只有幾十家民營企業(yè)，新電改之后，才陸續(xù)有民營公司出現(xiàn)在售電市場(chǎng)，但因相關(guān)的具體政策未出臺(tái)，民營企業(yè)處于觀望狀態(tài)，待政策出臺(tái)，隨時(shí)準(zhǔn)備進(jìn)入。

4.3 民營資本對(duì)投資項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)不合理，投資方式和融資渠道比較單一。

目前，在投資結(jié)構(gòu)上，由于投資資金規(guī)模的限制，我國民營企業(yè)在發(fā)電行業(yè)的投資主要集中于一些小型水電站，對(duì)大中型電力項(xiàng)目的投資很少，有能力投資大中型電力項(xiàng)目的企業(yè)也較少，且對(duì)電網(wǎng)投資主要集中在售電側(cè)，還是由于政策的出臺(tái)對(duì)民營企業(yè)的引導(dǎo)，具體實(shí)施狀況還未知。對(duì)輸配電的投資也少，目前主要集中在融資渠道，主要依靠?jī)?nèi)源性融資，債權(quán)融資和股權(quán)融資，在投資上沒有實(shí)現(xiàn)多元化，電力投資方式也主要以新建的形式參與投資，并購、參股、控股，形式少，投資的總體能力較弱。

4.4 電力投資市場(chǎng)不完善，相對(duì)于民營企業(yè)而言競(jìng)爭(zhēng)壓力大。

電力市場(chǎng)改革是一項(xiàng)長期而艱巨的工程，由于五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)公司及其地方發(fā)電集團(tuán)的長期存在，電力改革的破冰異常艱難，發(fā)電側(cè)和售電側(cè)允許民營介入的同時(shí)，也允許央企的介入，比如發(fā)電企業(yè)也可以直接走入售電市場(chǎng)，參與售電市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，這給民營企業(yè)帶來極大沖擊。

5 我國鼓勵(lì)民營資本多路徑積極投資電力產(chǎn)業(yè)

5.1 發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，加大民營資本投資可行性電力產(chǎn)業(yè)，比如發(fā)電行業(yè)中生物質(zhì)發(fā)電、太陽能發(fā)電，售電側(cè)的民營售電公司等。這些領(lǐng)域在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)過程中，民營資本有明顯的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，可轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)勝勢(shì)。

5.2 破除電力產(chǎn)業(yè)中關(guān)鍵領(lǐng)域的行政壟斷。

我國能源行業(yè)自身有著自己的特點(diǎn)，資本密集性強(qiáng)、環(huán)保要求高等，對(duì)民營資本的準(zhǔn)入門檻較高，這些特點(diǎn)成為阻礙民營企業(yè)進(jìn)入電力行業(yè)最主要的原因。自第一次電力改革后，電力體制改革遇到了很大困難，基本陷入停滯。雖然小有所成，總體實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開，但在電力系統(tǒng)運(yùn)行方面仍以計(jì)劃為主，很多地方政府為了當(dāng)?shù)氐目傮w經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)地方發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)制訂計(jì)劃，輸配售分離沒有實(shí)現(xiàn)，效率低下，電網(wǎng)與調(diào)度企業(yè)一體化，難以保證公平公正。因此要探索社會(huì)民營資本進(jìn)入能源投資領(lǐng)域的新機(jī)制，確保形成良

性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，保障民營企業(yè)與國有企業(yè)具有平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)地位。

5.3 建立強(qiáng)有力的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，確保民營資本進(jìn)入的公平公正。

電力改革實(shí)踐證明，強(qiáng)有力的監(jiān)管是保障電力市場(chǎng)健康有效運(yùn)行和發(fā)展的一個(gè)重要條件。目前中國正在全力建構(gòu)電力監(jiān)管體系，我們應(yīng)該認(rèn)真分析其他國家在電力監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定科學(xué)合理的電力監(jiān)管目標(biāo)及相應(yīng)的措施。

一是盡快完善相關(guān)法律法規(guī)的制度體系及組織機(jī)構(gòu)；

二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能上統(tǒng)一、在監(jiān)管程序簡(jiǎn)明。必須建立集中統(tǒng)一、高效透明的新型監(jiān)管體制，在電力行業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的專業(yè)化管理。

5.4 政策注重對(duì)民營企業(yè)進(jìn)入電力產(chǎn)業(yè)的正確引導(dǎo)。

我國電監(jiān)會(huì)制定的《關(guān)于加強(qiáng)電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實(shí)施意見》，目的在于為民間資本投資電力創(chuàng)造公平公正的電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。電監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步放開電力市場(chǎng)，積極推進(jìn)電價(jià)改革，加快推行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，推行項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)，完善電力監(jiān)管制度。很多民營企業(yè)認(rèn)為政府的相關(guān)舉措是一方面，但實(shí)際卻面臨很多問題。

因此，政策要定位于加強(qiáng)完善監(jiān)管、促進(jìn)改革、做好服務(wù)三方面，制定相應(yīng)的政策與要求，為民間資本投資電力營造良好環(huán)境。

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