地方政府競爭：財政赤字?jǐn)U張及其攀比效應(yīng)
——來自縣域的證據(jù)*

李尚蒲　羅必良

經(jīng)濟學(xué)管理學(xué)

地方政府競爭：財政赤字?jǐn)U張及其攀比效應(yīng)
——來自縣域的證據(jù)*

李尚蒲羅必良

地方政府競爭呈現(xiàn)階段性特征，從廉價土地出讓轉(zhuǎn)化為依靠財政赤字膨脹和債務(wù)擴張。采用廣東省及其相鄰省區(qū)的沿邊縣域數(shù)據(jù)進行實證分析，結(jié)果表明：（1）地方政府間財政赤字存在“攀比效應(yīng)”，縣域財政赤字呈現(xiàn)逐年攀升的趨勢，相鄰縣域的空間溢出效果明顯；（2）財政分權(quán)效應(yīng)對財政赤字影響顯著為正，地方政府呈現(xiàn)主動負債的特征；（3）縣域經(jīng)濟發(fā)展水平對財政赤字影響顯著，人均GDP較低的地區(qū)表現(xiàn)出對經(jīng)濟發(fā)展“不平等”的厭惡，其財政行為表現(xiàn)為明顯的“趕超”沖動；（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對地方政府財政赤字的影響具有雙重性，呈現(xiàn)路徑依賴效應(yīng)。

地方政府競爭財政赤字攀比效應(yīng)沿邊縣域

一、引言

地方經(jīng)濟增長實績構(gòu)成了地方官員政績考核的重要依據(jù)。1994年分稅制改革使得“財權(quán)上移”、“事權(quán)留置”，由此形成的財政缺口直接導(dǎo)致地方政府進一步尋求兩個方面的行為努力，即努力追求預(yù)算內(nèi)財政收入和預(yù)算外與非預(yù)算資金收入的增加。前者刺激了以“工業(yè)園區(qū)”為標(biāo)志的工業(yè)化迅速推進，后者導(dǎo)致了以“城市經(jīng)營”為特征的“土地城鎮(zhèn)化”的急劇擴張。［1］于是，對經(jīng)濟增長的政績追求與彌補財政缺口的雙重激勵，形成了中國特有的增長機制，并進一步演變?yōu)橛傻胤秸鲗?dǎo)的區(qū)際競賽及其“為增長而競爭”的模式。［2］

這一競爭模式因為“中國式分權(quán)治理”及其“財政資源預(yù)算軟約束”等體制特征，激勵著地方政府在區(qū)際競爭中進一步表達為“擴張性偏向財政政策”。方紅生、張軍通過考察1994—2004年中國28個省區(qū)的非平衡面板數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟繁榮期，中國地方政府有63.78%的概率執(zhí)行擴張性政策，而在經(jīng)濟衰退期，地方政府有75.16%的概率仍是執(zhí)行擴張性政策。［3］擴張性財政政策最典型的方式是通過財政赤字?jǐn)U大政府支出的規(guī)模。盡管1995年頒布的《預(yù)算法》第二十八條明確規(guī)定“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但地方財政赤字的名義值仍然從1994年的1632.75億元擴大至2010年的33244.60億元。①數(shù)據(jù)來源于中宏數(shù)據(jù)庫：http://edu.macrochina.com.cn/skins/1/edu/index.shtml。

財政赤字的常態(tài)化使得地方政府負債己經(jīng)積累到相當(dāng)嚴(yán)重的程度，特別是2005年后地方政府呈現(xiàn)主動的債務(wù)融資特征，債務(wù)規(guī)模不斷擴大。2010年末，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額達107174.91億元，其中高達48.85%的債務(wù)是在2009年和2010年形成。②國家審計署：《2011年第35號公告：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2011年6月27日）。國家審計署對15個省、3個直轄市及所屬的省會城市與市轄區(qū)共計36個地方政府本級政府性債務(wù)的審計結(jié)果表明，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元。其中，2011年舉債6307.40億元，占16.39%；2012年舉債11 419.62億元，占29.68%。③國家審計署：《2013年第24號公告：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2013年6月10日）?？梢?，地方政府債務(wù)總體上有進一步擴張的趨勢。④最新的數(shù)據(jù)表明，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)總計達20.6989萬億元。參見《經(jīng)濟參考報》2014年8月4日。

財政赤字與政府債務(wù)緊密相連，其中，赤字是“流量”，債務(wù)是“存量”。那么，在中央的土地政策不斷收緊、地方政府土地出讓收入逐步規(guī)范以及政府債務(wù)風(fēng)險不斷積累的背景下，地方政府競爭對財政赤字規(guī)模具有怎樣的影響？一個地方的債務(wù)擴張行為，是否會導(dǎo)致關(guān)聯(lián)區(qū)域類似的行動響應(yīng)，從而表現(xiàn)出政府赤字規(guī)模擴張的區(qū)際競爭與攀比效應(yīng)？考慮到地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)獲取的受限性，本文重點考察地方政府財政赤字規(guī)模的區(qū)際關(guān)系。

二、地方政府競爭行為的演變及其策略選擇

（一）競爭行為及其演變

地方政府競爭的生成前提在于，一是存在碎片化的地方政府，二是地方政府嚴(yán)重依賴地方財力資源。［4］事實上，我國地方政府的競爭行為呈現(xiàn)廣泛性、多樣性和激烈性，不僅表現(xiàn)為贏得優(yōu)惠政策、吸引人才，更重要的是表現(xiàn)為利用轄區(qū)土地資源進行引資與融資競爭，具有顯著的路徑依賴且呈不斷加劇的特征。［5］

我國地方政府競爭行為一直存在明顯的階段性特征，即從分稅制改革前的地方政府“藏富于企業(yè)”，到分稅制改革后對國有企業(yè)改制“甩包袱”，再到利用土地資源和“主動負債融資”。分稅制以來的地方政府競爭大體呈現(xiàn)三個階段：

第一個階段（1994—2003年）“廉價土地出讓”為主的競爭模式。預(yù)算內(nèi)地方財政收入主要來源于稅收，而稅收主要依賴于生產(chǎn)型的增值稅，這激勵了地方政府對GDP最大化的追求。GDP的增長依賴于投資與出口，所以興辦工業(yè)園區(qū)和“招商引資”成為政府的重要工作，其成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”密切相關(guān)。于是，地方政府追求GDP的增長轉(zhuǎn)化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際引資競爭”。優(yōu)惠條件競爭的一個重要方面是政府利用其土地一級市場的壟斷權(quán)與建設(shè)用地的管制權(quán)，競相提供“低地價”甚至“零地價”。引資競爭轉(zhuǎn)換為“占地競賽”。1998年啟動住房商品化改革后，土地增值空間顯現(xiàn)，獲取“征地價格剪刀差”進一步成為各地預(yù)算外收入的重要來源，對農(nóng)地資源的掠奪與占用在已有的路徑依賴下雪上加霜。

第二階段（2004—2008年）“經(jīng)營城市”的競爭模式。中央政府對開發(fā)區(qū)進行清理，對耕地保護紅線再三重申，政府土地儲備制度和建設(shè)用地市場化供給等政策陸續(xù)出臺，地方政府進入到通過“以地養(yǎng)地”、“城市經(jīng)營”來獲得建設(shè)資金的“良性”循環(huán)階段。由此，以土地的抵押獲取債務(wù)性融資收入，成為地方政府?dāng)U大投資的重要來源。因此，這一階段地方政府的財政收入構(gòu)成演變?yōu)椤巴恋刎斦?、地方政府融資平臺、政策性銀行支持”的混合模式。

第三階段（2009年以來）地方債務(wù)膨脹的競爭模式。一方面，土地資源有限與征地成本上升，特別是在中央多輪政策調(diào)控下，多數(shù)地方政府的土地出讓收益大幅度減少；另一方面，全球金融危機后我國實施經(jīng)濟刺激計劃，催生以政府信用為背景的銀行貸款增加和地方政府債務(wù)膨脹。于是，各級地方政府利用政府信用和對土地資源的壟斷優(yōu)勢，通過土地擔(dān)保、地方政府債券創(chuàng)造了各種融資手段，地方政府債務(wù)由此節(jié)節(jié)攀升。

根據(jù)國家審計署2013年第32號公告《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，可以發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)已經(jīng)呈現(xiàn)下列特點：（1）總量增長快。2013年6月底地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)總額達到108859.17億元，其中，省市縣三級地方政府的債務(wù)比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%；（2）市縣級政府成為主要的負債主體。在全國地方政府債務(wù)總額中，市級和縣級占有的債務(wù)分別達到44.49%和36.35%。與2010年底相比，市級、縣級債務(wù)的年均增長率分別達到17.36%和26.59%；（3）從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別占到債務(wù)總額的50.76%、11.16%和10.71%；（4）地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為34865.24億元，占省、市、縣三級政府負有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。

（二）財政赤字?jǐn)U張：根源及其表現(xiàn)

1.分稅制改革與有限財政分權(quán)。按照國際通行的做法，我國在1994年實施分稅制改革，框定中央與地方的財稅關(guān)系。改革的核心一方面是改善中央政府的財政調(diào)控能力，另一方面是調(diào)動地方政府積極性。但實際形成的財政分權(quán)制度是一種有限分權(quán)，具體表現(xiàn)為：（1）在中央政府授權(quán)的框架下，地方政府不享有獨立的稅權(quán)。改革后，中央有不斷集中稅收、上收財力的趨向，地方政府延續(xù)原先的職責(zé)，承擔(dān)了絕大部分地方公共品支出責(zé)任；（2）由于上級政府的監(jiān)管有限以及戶籍制度的固化使居民“用腳投票”的機制失靈，地方政府在公共物品供給方面行為失范，嚴(yán)重偏離居民福利最大化，支出結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的特征；（3）財政壓力轉(zhuǎn)嫁行為普遍，上級地方政府把開支責(zé)任壓給下級地方政府?？梢园l(fā)現(xiàn)，以1994年分稅制改革為分界點，地方政府的財政收入占財政總收入的比重，1993年為79.79%，1994—2010年降低為55.46%，財政支出的比例則維持在75.86%的水平（圖1）。

圖1　1993—2010年地方政府財政收入與支出占總量的比重

2.財政資源屬性加劇了地方預(yù)算軟約束行為。公共財政具有“公共池”資源性質(zhì)，當(dāng)上級財政對下級財政存在隱性關(guān)系合約（兜底責(zé)任）時，公共財政的“公共池資源”屬性會導(dǎo)致預(yù)算軟約束問題。一方面，當(dāng)?shù)胤秸萑胴斦Ь硶r，中央政府會出手援助，例如，分稅制改革后，轉(zhuǎn)移支付占地方財政支出約40%的比重，地方政府頻頻使用“跑部錢進”的策略緩解地方財政壓力。中央給予的轉(zhuǎn)移支付會掩蓋地方提供公共服務(wù)的真正成本，使地方政府產(chǎn)生財政幻覺；另一方面，由于預(yù)算內(nèi)財權(quán)的上繳與事權(quán)留置，地方政府則利用財政資源的預(yù)算軟約束空間解決支出能力不足問題。

1993年，地方政府的預(yù)算外收入占財政收入的25.92%，1994—2000年這一比例增加為38.90%，盡管之后該比例有所下降，但地方政府的財政赤字卻顯著增加（表1）。由表1可見，1993年地方政府實現(xiàn)財政盈余132.41億元，隨后其財政赤字規(guī)模接連攀升，2010年的赤字規(guī)模是1994年的20.36倍。其中，1994—2000年年均增長率為14.61%，2001—2010年年均增長率顯著上升為23.51%。財政赤字?jǐn)U張已經(jīng)成為地方政府財政行為的常態(tài)。

（三）競爭策略：財政赤字的攀比效應(yīng)及其假設(shè)

地方政府間的財政支出競爭及其競爭策略一直是公共經(jīng)濟學(xué)的重要研究領(lǐng)域。最早的研究來自Case、Rosen和Hines，他們基于1970—1985年美國各州數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，一個州的人均支出和相鄰州的人均支出顯著正相關(guān)。［6］已有文獻不僅關(guān)注支出總量競爭的分析，而且考慮了不同類型財政支出之間的互動關(guān)系。國內(nèi)的研究主要集中于考察我國省級政府在財政支出政策方面的策略互動行為。研究表明，中國的省級政府財政支出之間不僅在總量上存在明顯的策略互動，而且在本級基本建設(shè)、教育、科學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生的投資和預(yù)算外支出都表現(xiàn)出顯著的策略互動特征。［7］

表1　地方政府的預(yù)算外收入與財政赤字規(guī)模

必須重視的是，在分權(quán)體制和軟預(yù)算約束背景下，地方政府間的財政支出競爭有可能進一步演化為財政赤字的競爭與攀比。

1.中國式分權(quán)：軟預(yù)算約束。一是從契約角度看，財政支出是政府執(zhí)政正當(dāng)性的基礎(chǔ)，也是解決市場失靈和刺激經(jīng)濟增長的常態(tài)化工具；①例如，美國政府在20世紀(jì)70年代將財政赤字作為常態(tài)，為應(yīng)對2008年的金融危機赤字率攀升，2012年因財政收支矛盾持續(xù)激化而陷入“財政懸崖”的危機。二是根據(jù)“粘蠅紙效應(yīng)”理論，財政資源屬性和地方政府競爭是引發(fā)財政支出擴張和赤字膨脹的誘因；三是分稅制改革規(guī)定了預(yù)算財政收入?yún)s沒有限定支出，財政支出的自主權(quán)掌握在地方政府手中。地方政府擁有對財政支出的自主裁量權(quán)，甚至可以通過“引導(dǎo)”的方式擴大轄區(qū)財政支出擴張，表現(xiàn)為“逆預(yù)算軟約束”，即地方政府可以通過權(quán)力自上而下地在其管轄范圍內(nèi)攫取其他組織和個人的資源來突破現(xiàn)有預(yù)算的限制。［8］

假設(shè)1：財政分權(quán)程度影響著地方政府財政赤字規(guī)模。

2.不平等厭惡與趕超沖動。中國區(qū)域間經(jīng)濟和社會發(fā)展存在著諸多不平衡。這種不平衡會影響決策者的心理感受及其社會評價，對發(fā)展不平等的厭惡往往會激發(fā)“趕超”沖動，并由此影響著地方財政赤字規(guī)模。落后地區(qū)對發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟表現(xiàn)得尤為急迫，更傾向于通過稅收優(yōu)惠減免、擴大本級政府支出、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式吸引投資，從而刺激地方政府本級財政赤字增加；經(jīng)濟增長水平較低的地區(qū)對財政赤字規(guī)模變化更敏感，往往對經(jīng)濟發(fā)達的相鄰地區(qū)采取財政模仿策略，增加本地財政赤字膨脹，模仿行為的主要動機在于提高本地在競爭區(qū)域（本省或鄰域）中的相對位次。

假設(shè)2：地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平在區(qū)域中的位次排名影響著地方財政赤字規(guī)模。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鎖定與路徑依賴。在市場經(jīng)濟條件下，資本往往會流向投資收益率較高的區(qū)域，一旦形成專用性資本，就會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對投資的持續(xù)性要求及其路徑依賴。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所形成的路徑依賴具有兩重性：對于先發(fā)地區(qū)和實施“趕超戰(zhàn)略”的區(qū)域來說，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，吸引產(chǎn)業(yè)資本的進入，必須不斷改善投資環(huán)境和基礎(chǔ)實施，這有可能會加劇地區(qū)擴張性財政支出及其赤字膨脹；對于部分“吃飯財政”的欠發(fā)達地區(qū)而言，由于缺乏區(qū)際競爭力，有可能“破罐子破摔”，放棄財政擴張競爭而轉(zhuǎn)換為對“貧困”資格的認定和獲得上級政府轉(zhuǎn)移性支付的“底部競爭”的財政行為。

假設(shè)3：地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征影響著區(qū)域財政赤字規(guī)模。

三、模型選擇和數(shù)據(jù)來源

（一）計量模型選擇

本文采用空間計量模型分析縣域政府的財政赤字競爭行為。由于區(qū)際競爭不僅具有區(qū)域互動性，而且具有時間依賴性，因此，當(dāng)?shù)貐^(qū)間存在空間滯后項時，普通最小二乘估計將是有偏且不一致的；當(dāng)存在空間誤差項時，普通最小二乘估計雖是無偏卻不再有效，其標(biāo)準(zhǔn)誤差將是有偏的。需要在普通最小二乘回歸模型（OLS）、空間滯后模型（SLM）和空間誤差模型（SEM）三者中進行選擇。

空間滯后模型是將因變量的空間相關(guān)性視為內(nèi)生變量，其表達式為：

空間誤差模型是通過誤差項來體現(xiàn)空間相關(guān)性，其表達式為：

其中，被解釋變量Yit代表區(qū)域i和年度t的地方政府財政赤字規(guī)模。在控制變量中，F(xiàn)Dit表示財政分權(quán)水平，GDPit為人均GDP水平，ISit為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。

此外，空間權(quán)重矩陣ωij采用i區(qū)域與j區(qū)域之間的W為n×n階的空間權(quán)值矩陣，表示W(wǎng)中的元素。本文采用空間鄰近權(quán)重矩陣，即當(dāng)區(qū)域i與區(qū)域j相鄰時，ωij為1；反之，當(dāng)i與j不相鄰時，ωij為0。

（二）數(shù)據(jù)來源與指標(biāo)選擇

本文選取廣東省與鄰省接壤的沿邊縣域作為實證考察對象，原因為：

第一，關(guān)于區(qū)際競爭策略互動行為的已有研究，主要集中于省級層面。本研究選擇縣域是希望在研究對象方面做出有益的補充。

第二，廣東作為我國改革開放的前沿地區(qū)，依托體制機制的先動優(yōu)勢，成為全國經(jīng)濟最為發(fā)達的省份之一。兩個方面的事實值得關(guān)注：（1）與廣東接壤的省區(qū)均將吸引珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為重要的工作部署，并分別將與廣東接壤的縣域作為其對接廣東經(jīng)濟的“橋頭堡”；（2）廣東經(jīng)濟發(fā)展一直存在明顯的區(qū)域不平衡，推進廣東邊緣區(qū)域特別是沿邊縣域的發(fā)展，已經(jīng)成為廣東的重要戰(zhàn)略選擇。因此，廣東與相鄰省區(qū)的縣際競爭應(yīng)該尤為激烈。

圖2　廣東及相鄰省區(qū)沿邊縣域行政圖

廣東與廣西、湖南、江西以及福建接壤（圖2），四省區(qū)相鄰接壤的沿邊縣域共有53個（后文簡稱“沿邊縣域”）。其中，廣東省鄰接外省區(qū)的縣域有27個（包括廉江市、化州市、高州市、信宜市、羅定市、郁南縣、封開縣、懷集縣、連山縣、連南縣、陽山縣、連州市、乳源縣、樂昌市、仁化縣、南雄市、始興縣、翁源縣、連平縣、和平縣、龍川縣、興寧市、平遠縣、蕉嶺縣、梅縣、大埔縣、饒平縣），與廣東省接壤的外省區(qū)縣域共計26個，其中，廣西省9個（浦縣、博白縣、陸川縣、北流市、容縣、岑溪市、蒼梧縣、梧州萬秀區(qū)、賀州八步區(qū)），湖南省5個（江華縣、藍山縣、臨武縣、宜章縣、汝城縣），江西省7個（崇義縣、大余縣、信豐縣、全南縣、龍南縣、定南縣、尋烏縣），福建省5個（武平縣、上杭縣、永定縣、平和縣、詔安縣）。

本文選取1990—2010年上述53個縣域作為分析樣本，數(shù)據(jù)來自歷年的《廣東統(tǒng)計年鑒》、《廣西統(tǒng)計年鑒》、《福建統(tǒng)計年鑒》、《江西統(tǒng)計年鑒》和《湖南統(tǒng)計年鑒》。具體指標(biāo)選擇如下：

（1）財政赤字。衡量財政赤字規(guī)模的常用指標(biāo)包括財政赤字總額、財政赤字率（財政赤字占GDP的比重）、人均財政赤字等。財政赤字率指標(biāo)能夠說明各個縣域在當(dāng)年以財政赤字支出方式動員了多大比例的社會資源，而且剔除了通脹和收入等因素對財政支出規(guī)模的影響。

（2）財政分權(quán)?，F(xiàn)有文獻大多采用下級政府的財政收支份額來刻畫財政分權(quán)程度。為便于分析，本文將53個縣域視為同一競爭區(qū)域。財政分權(quán)指標(biāo)選擇被定義為：FD＝縣級人均財政支出/（縣級人均財政支出+沿邊縣域人均財政支出）。

（3）人均GDP水平。地方聲譽與政府政績的表達，使得各地GDP水平在區(qū)域中的相對位次顯得極為重要。本文選取沿邊各縣域人均GDP作為對經(jīng)濟發(fā)展不平等的衡量指標(biāo)。其中，為消除通脹等價格波動因素的影響，面板模型采用人均GDP的排名位次。

（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的路徑依賴特征，第一產(chǎn)業(yè)比重高的經(jīng)濟落后地區(qū)可能在財政支出的橫向競爭中處于劣勢地位，但非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重相對較高的區(qū)域則可能對財政支出與投資具有路徑依賴特征。本文選取第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比值作為各縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的衡量指標(biāo)。主要變量的統(tǒng)計描述見表2。

表2　變量的描述統(tǒng)計

可以看出：第一，各縣財政赤字和財政分權(quán)逐年遞增；第二，競爭區(qū)域內(nèi)收入差距擴大，即各縣人均GDP實際值的離散趨勢逐年增大；第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平普遍提升，即第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重呈明顯下降趨勢。

四、計量分析：來自縣域數(shù)據(jù)的驗證

（一）財政赤字的空間格局

本文從全局空間自相關(guān)（Moran’s I指數(shù)）的角度對地方政府赤字?jǐn)U張是否存在空間依賴性進行探索性空間分析。首先基于空間分析軟件OpenGeoDa和ArcGIS 10.0以及matlab軟件進行參數(shù)估計，然后根據(jù)相應(yīng)的統(tǒng)計檢驗確定空間計量模型，并進行相應(yīng)的比較分析。

表3　全局空間自相關(guān)測算

Moran’s I指數(shù)分析側(cè)重于從區(qū)域空間整體角度刻畫相鄰縣域財政赤字的集群格局。通常Moran’s I指數(shù)值在［-1，1］之間，其中，Moran’s I指數(shù)的絕對值越接近于1，表示相似或者相似屬性的空間單元集聚程度越大；反之，指數(shù)接近或等于0，說明空間單元屬性屬于隨機分布狀態(tài)。測算結(jié)果顯示，Moran’s I指數(shù)在1990—2010年間有所波動，但總體而言各縣財政赤字率在空間分布上具有顯著的正相關(guān)性，表明地方政府間財政赤字策略互動行為具有明顯的模仿與攀比效應(yīng)（表3）。

（二）計量模型分析：攀比效應(yīng)抑或替代效應(yīng)

1.模型估算。模型估算分為兩種類型，一是選擇代表性年份對空間截面數(shù)據(jù)進行估算，二是使用1990—2010年的面板數(shù)據(jù)進行測算。每類計量均基于三種方法（OLS、SLM和SEM）進行估算，并通過顯著性檢驗的比較來采用最為顯著的結(jié)果（表4）。

表4　空間計量結(jié)果

2.實證結(jié)果分析。第一，相鄰地區(qū)的財政行為影響著本地財政赤字規(guī)模，存在顯著的模仿行為與攀比效應(yīng)。（1）從分年份的截面數(shù)據(jù)回歸結(jié)果看，其空間自回歸系數(shù)或空間誤差系數(shù)都顯著為正（2000年除外），其參數(shù)估計值從1995年的0.2137上升到2005年的0.3544，再上升至2010年的0.4317，表明攀比效應(yīng)在時間維度上呈現(xiàn)不斷增強的趨勢；（2）空間面板數(shù)據(jù)回歸模型同樣表明縣級政府財政赤字存在明顯的攀比效應(yīng)。

第二，財政分權(quán)影響著財政赤字規(guī)模，具有顯著的分權(quán)效應(yīng)。財政分權(quán)對地方政府財政赤字規(guī)模具有顯著的正向驅(qū)動作用，而且分權(quán)效應(yīng)總體上呈現(xiàn)上升趨勢。從分年份的回歸結(jié)果看，按照支出法衡量的分權(quán)效應(yīng)對縣級政府財政赤字的驅(qū)動作用從1995年的0.2707上升至2010年的0.3733；從空間面板數(shù)據(jù)回歸模型看，分權(quán)效應(yīng)對縣級政府財政赤字率的影響同樣顯著為正。

第三，人均GDP影響著地區(qū)財政赤字規(guī)模，表現(xiàn)出顯著的追趕效應(yīng)。從分年度的回歸結(jié)果看，除了1990年之外，人均GDP對地方政府財政赤字具有顯著的負向作用并且呈現(xiàn)上升趨勢，表明經(jīng)濟發(fā)展水平越低，實施追趕戰(zhàn)略進而擴張財政赤字規(guī)模的沖動越為顯著?？臻g面板數(shù)據(jù)回歸模型也證明，人均GDP排名靠后的欠發(fā)達地區(qū)，其追趕沖動與財政赤字的膨脹更為顯著。

第四，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平影響地方政府財政赤字規(guī)模，具有顯著的路徑依賴效應(yīng)。從分年度回歸結(jié)果看，第一產(chǎn)業(yè)比重對地方政府財政赤字規(guī)模的影響為負且呈現(xiàn)逐年上升趨勢。這意味著，縣域產(chǎn)業(yè)層次越低，越是規(guī)避財政支出規(guī)模擴張和主動負債，放棄財政赤字競爭策略；產(chǎn)業(yè)層次越高，財政支出擴張沖動越顯著。空間面板數(shù)據(jù)回歸模型同樣表明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平對地方政府財政赤字規(guī)模具有路徑依賴性。

五、進一步討論

（一）財政赤字?jǐn)U張及其攀比效應(yīng)：廣泛性

本文的研究表明，廣東與相鄰省區(qū)沿邊縣域政府間財政赤字的策略互動存在普遍的模仿行為及攀比效應(yīng)，不僅具有顯著性，而且具有廣泛性。

圖3刻畫了1990、1995、2000、2005和2010等5個代表性年份沿邊縣域財政赤字Moran’s I指數(shù)的散點分布狀況。各代表性年份的散點分布均表達了明顯的空間正相關(guān)。

圖3　5個代表性年份沿邊縣域地方政府赤字Moran’s I散點圖

沿邊縣域財政赤字的空間正相關(guān)即模仿策略，主要集中于第一和第三象限。其中，第一象限表示某一縣域及其周圍縣域的屬性值均高于平均值，其空間正相關(guān)意味著存在顯著的財政赤字攀比效應(yīng)。

第三象限同樣表明了相關(guān)縣域的空間競爭，但由于是低值聚集（屬性值均低于平均值），意味著策略互動行為既可能是攀比競爭，也可能是“底部競爭”。但1990—2010年的沿邊縣域財政赤字的快速上升以及空間面板數(shù)據(jù)回歸模型中空間自回歸系數(shù)顯著為正，能夠說明第三象限的低值聚集大多以攀比競爭為主要策略。

從圖3可以發(fā)現(xiàn)，大部分縣域均位于第一象限（HH）和第三象限（LL），其縣域個數(shù)占總樣本的比例在1990年為75.47%，1995年為71.70%，2000年為73.58%，2005年為71.70%，2010年為66.04%。在整個1990—2010年期間，53個縣域中平均有38個縣域之間的財政赤字?jǐn)U張具有顯著的空間正相關(guān)性，從而表明廣東沿邊縣域政府間財政赤字策略互動行為所存在的攀比效應(yīng)具有廣泛性。

（二）縣際競爭及其赤字攀比：特殊性

區(qū)際競爭中地方政府間策略互動行為大體源于三類機制。［9］一是財政競爭機制，強調(diào)地方政府在地區(qū)競爭中通過財政手段爭奪有利于本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的稀缺資源，從而表現(xiàn)為行為上的策略互動；二是政策外溢效應(yīng)機制，通過財政政策外溢效應(yīng)的測度來刻畫地方政府間策略互動行為的直接形成機制，即財政政策的轄區(qū)外溢效應(yīng)會直接改變其他轄區(qū)政府偏好，從而導(dǎo)致地方政府行為具有明顯的空間相依性；三是標(biāo)尺競爭機制，主要側(cè)重于信息外溢性和政治體制對地方政府行為的影響，即由于存在信息外溢性，公眾往往會以其他地區(qū)的政府表現(xiàn)作為本地區(qū)政府績效的評判標(biāo)準(zhǔn)，從而產(chǎn)生一種標(biāo)尺效應(yīng)，使得本地區(qū)政府在制定財政政策時不得不考慮其他地區(qū)政府特別是相鄰地區(qū)政府的行為。

從我國分權(quán)體制特性來講，區(qū)際競爭主要是轄區(qū)內(nèi)同級政府通過財政手段爭奪上級財政資源，比如各省區(qū)爭奪中央政府資源（即所謂“兄弟競爭”與“父子競爭”［10］）。但值得注意的是，本文討論的53個縣域分屬不同的省級行政轄區(qū)，不同轄區(qū)間的縣域應(yīng)該不存在空間關(guān)聯(lián)性，但是，計量分析所表達的財政分權(quán)為什么會加劇“沿邊縣域”縣際財政赤字?jǐn)U張的策略互動與攀比效應(yīng)呢？這顯然與特定的區(qū)域性質(zhì)有關(guān)。

沿邊縣域的競爭具有兩重性。對于一個特定的縣域來說，不僅要面對本省區(qū)內(nèi)相鄰縣域的競爭，而且還面臨著外省區(qū)毗鄰縣域的競爭。因此，標(biāo)尺競爭機制和政策外溢效應(yīng)機制對縣際競爭及其攀比具有重要的行為發(fā)生學(xué)含義。

1990年，廣東沿邊縣域人均GDP為1092元，盡管只達到廣東全省人均GDP水平的44.37%，但絕對水平高于其他相鄰省區(qū)沿邊縣域的水平。其他省區(qū)沿邊縣域的人均GDP不及廣東，但卻在省區(qū)內(nèi)的相對水平好于廣東。因此，從“標(biāo)尺競爭”的角度來說，各縣域的競爭沖動并不明顯。1995年及之后，廣西縣域在全區(qū)的相對水平下降，但追趕廣東相鄰縣域的步伐加快；湖南、江西、福建的沿邊縣域，不僅要保住其在所處省份中的地位，而且加快了趕超廣東相鄰縣域的努力（表5）。

因此，中國的區(qū)際競爭不僅存在顯著的“兄弟競爭”，而且還存在普遍的“表兄競爭”。據(jù)此可以認為，中國的區(qū)際競爭是普遍而多樣的。

（三）值得警惕的現(xiàn)象：“區(qū)際財政競次”

沿邊縣域的區(qū)域特殊性與財政赤字?jǐn)U張的攀比效應(yīng)，并沒有顯著改善其所在省區(qū)中的經(jīng)濟地位（廣東、廣西、江西的沿邊縣域人均GDP相對其全省的平均水平一直顯著下降，湖南和福建雖略有波動但相對地位亦未得到有效提升）。

本文討論的沿邊縣域競爭，既不同于單一的行政體制等級中縱向的“父子競爭”，也不同于單一的同一行政轄區(qū)內(nèi)橫向的“兄弟競爭”，這類邊緣地帶異域間的區(qū)際競爭（可稱之為“交叉競爭”），極有可能導(dǎo)致地方政府間策略互動行為的“區(qū)際財政競次”模式。

表5　沿邊縣域人均G D P比較

第一，為了主動承接珠江三角洲的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強縣域招商引資的競爭力，沿邊縣域一方面會努力增加基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投資，另一方面則會努力降低進入產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻并提供優(yōu)惠的土地與稅收政策。前者無疑增加財政支出負擔(dān)，后者則會減緩財政增收，由此勢必導(dǎo)致縣域財政赤字的不斷積累。

第二，對于省市上級政府而言，與外省接壤的縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展，不僅能夠通過“橋頭堡”的擴散效應(yīng)帶動本轄區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且能夠以區(qū)際標(biāo)尺競爭所表達的“聲譽效應(yīng)”彰顯地區(qū)形象。

第三，在財政軟預(yù)算條件下，由此形成的“父愛主義”會進一步激勵沿邊縣域財政赤字規(guī)模的進一步放大。

鑒于上文所述，必須高度警惕“區(qū)際財政競次”在官員任期制背景下極有可能導(dǎo)致“不負責(zé)任”的財政赤字的肆意擴張現(xiàn)象。①2010年對全國28個省446位縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的問卷調(diào)查表明，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)任現(xiàn)職時間平均為3.25年，61.2%的任現(xiàn)職時間在3年及以下，71.8%的任現(xiàn)職時間在4年及以下，任現(xiàn)職5年以上的只有14.5%。受訪者前一任在此職位上工作不到1年的占10.8%，工作1.1—2年的占26.3%，工作2.1—4年的占48.7%，沒有一位前任任職時間在5年以上。參見羅中樞、王卓：《我國縣級主要領(lǐng)導(dǎo)人對干部人事制度改革態(tài)度的調(diào)查》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第2期。考慮到中國在省、市、縣不同行政轄區(qū)之間存在廣泛的沿邊區(qū)域，規(guī)范地方財政支出行為，建立地方政府項目投資的問責(zé)制和終身追究制度尤為必要。

最后，需要指出的是，已有關(guān)于地方政府競爭及其策略互動行為的研究，主要集中于行政上下等級間的縱向競爭與轄區(qū)內(nèi)同級之間的橫向競爭。本文首次關(guān)注跨轄區(qū)的縣際競爭及其財政赤字?jǐn)U張的攀比問題。因此，研究不同轄區(qū)間地方政府的競爭特性以及行政體制分割對其策略互動行為的影響，應(yīng)該是值得重視的領(lǐng)域。同樣，如何促進跨行政轄區(qū)間地方政府從競爭走向競合，更是值得關(guān)注的課題。

［1］周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》2006年第6期。

［2］張軍、周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經(jīng)濟學(xué)》，上海：上海人民出版社，2008年。

［3］方紅生、張軍：《中國地方政府競爭、預(yù)算軟約束與擴張偏向的財政行為》，《經(jīng)濟研究》2009年第12期。

［4］Boyne，G.A.，“Competition and Local Government:A Public Choice Perspective”，Urban Studies，vol.33，1996，pp. 703-721.

［5］羅必良、李尚蒲：《地方政府間競爭：土地出讓及其策略選擇——來自中國省級面板數(shù)據(jù)（1993-2009）的經(jīng)驗證據(jù)》，《學(xué)術(shù)研究》2014年第1期。

［6］Case，A.，H.Rosen，and J.Hines，“Budget Spillovers and Fiscal Policy Interdependence”，Journal of Public Economics，vol.52，1993，pp.285-307.

［7］［9］郭慶旺、賈俊雪：《地方政府間策略互動行為、財政支出競爭與地權(quán)經(jīng)濟增長》，《管理世界》2009年第10期。

［8］馬駿、劉亞平：《中國地方政府財政風(fēng)險研究：“逆向軟預(yù)算約束”理論的視角》，《學(xué)術(shù)研究》2005年第11期。

［10］王美今、林建浩、余壯雄：《中國地方政府財政競爭行為特性識別：“兄弟競爭”與“父子爭議”是否并存？》，《管理世界》2010年第3期。

責(zé)任編輯：張超

F061

A

1000-7326（2015）09-0066-10

*本文系國家自然科學(xué)基金重點項目“農(nóng)村土地與相關(guān)要素市場培育與改革研究”（71333004）、國家社會科學(xué)基金項目“土地出讓與地方政府債務(wù)問題研究”（12CJL017）的階段性成果。

李尚蒲，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院副教授；羅必良（通訊作者），華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授、長江學(xué)者（廣東廣州，510642）。