麗江古城科學(xué)保護(hù)管理的實(shí)踐

文和仕勇（麗江市旅游發(fā)展委員會(huì)主任）

麗江古城科學(xué)保護(hù)管理的實(shí)踐

文和仕勇（麗江市旅游發(fā)展委員會(huì)主任）

麗江古城，是麗江加快對(duì)外合作交流的主要平臺(tái)和窗口，是麗江打造文化硅谷、建設(shè)國(guó)際精品旅游勝地的金字招牌和國(guó)家級(jí)名片，是麗江實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越發(fā)展的催化劑和助推器。可以肯定，如果沒有古城，就不會(huì)有莘莘游客的蜂擁而至。因此，古城是麗江人的衣食父母，保護(hù)古城，就是保護(hù)父母，保護(hù)飯碗。麗江古城維護(hù)費(fèi)（簡(jiǎn)稱古維費(fèi)），是根據(jù)《云南省麗江古城保護(hù)條例》、省物價(jià)局和財(cái)政廳《關(guān)于麗江古城維護(hù)費(fèi)問題的通知》（云價(jià)經(jīng)發(fā)[2000]174號(hào)，2000年6月下發(fā)）、經(jīng)省政府批準(zhǔn)開征的全省唯一一項(xiàng)由景區(qū)直接負(fù)責(zé)征收的行政事業(yè)性收費(fèi)，其征收和查驗(yàn)具有強(qiáng)制性，被譽(yù)為古城科學(xué)保護(hù)管理的血液。

古維費(fèi)的征收情況

為解決遺產(chǎn)地保護(hù)管理資金匱乏難題，實(shí)現(xiàn)以旅游業(yè)發(fā)展的收入反哺古城保護(hù)的目的，從2001年開始征收古維費(fèi)，收費(fèi)主體為原麗江縣政府，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人每天20元，收費(fèi)對(duì)象為住宿星級(jí)飯店、賓館、招待所、客棧及標(biāo)準(zhǔn)間客房的人員，當(dāng)年征收1545萬元。2002年3月，成立麗江古城保護(hù)管理委員會(huì)辦公室；2005年10月,成立麗江古城保護(hù)管理局（簡(jiǎn)稱古管局）,負(fù)責(zé)征收古維費(fèi)。2002年8月，根據(jù)省計(jì)委和財(cái)政廳《關(guān)于調(diào)整麗江古城維護(hù)費(fèi)征收范圍等有關(guān)問題的批復(fù)》（云計(jì)收費(fèi)[2002]808號(hào)），將征收范圍調(diào)整為到原麗江縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)旅游及從事其它活動(dòng)的人員，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍為每人每天20元，對(duì)停留超過2天以上的，從第3天起不再征收，即每人次最高40元。2003年，麗江撤地設(shè)市，根據(jù)省財(cái)政廳和省計(jì)委《關(guān)于變更麗江古城維護(hù)費(fèi)收費(fèi)主體等有關(guān)問題的批復(fù)》（云財(cái)綜[2003]104號(hào)），收費(fèi)主體由原麗江縣政府變更為麗江市政府，征收對(duì)象為到古城區(qū)和玉龍縣原屬麗江縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)旅游及從事其它活動(dòng)的人員。2007年，根據(jù)省發(fā)改委和財(cái)政廳《關(guān)于調(diào)整麗江古城維護(hù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（云發(fā)改收費(fèi)[2007]252號(hào)），將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為每人次80元，此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行至今。期間，古管局不斷創(chuàng)新征收方式，推行票據(jù)實(shí)名制，建立征收電子信息系統(tǒng)，每年兩次抽獎(jiǎng)票據(jù)票號(hào)等辦法，不斷加大查征力度，征收額逐年增長(zhǎng)，2014年征收入庫(kù)3.39億元，是開征年的22倍。從2002年3月至2014年底，共征收24.13億元。

目前，古管局正采取有力措施加大征收。一是在昆明長(zhǎng)水機(jī)場(chǎng)、昆明火車站、大麗高速沿線、麗江火車站、麗江城區(qū)各主要街道設(shè)置宣傳牌，在省、市主流媒體開辟專欄，在麗江各旅游咨詢服務(wù)中心（點(diǎn)）、賓館、酒店、客棧等發(fā)放宣傳資料，內(nèi)外結(jié)合、全面覆蓋，加大宣傳力度。二是配強(qiáng)班子，壯大隊(duì)伍，加強(qiáng)麗江城區(qū)賓館、酒店、客棧代征的指導(dǎo)和督促。三是依托關(guān)坡、大麗高速拉市游客服務(wù)中心、麗江西旅游咨詢點(diǎn)等，加強(qiáng)對(duì)各旅行社代征的查稽查驗(yàn)。四是狠抓進(jìn)入古城區(qū)和玉龍縣各景區(qū)游客的查驗(yàn)補(bǔ)征。五是繼續(xù)在古城主要入口開展宣傳和查驗(yàn)。六是和市公安局經(jīng)偵支隊(duì)二大隊(duì)、治安支隊(duì)二隊(duì)、市旅發(fā)委二大隊(duì)聯(lián)手，嚴(yán)打黑社黑導(dǎo)協(xié)助游客偷逃、截留、挪用古維費(fèi)等違法犯罪活動(dòng)。

古維費(fèi)的使用情況

根據(jù)《云南省麗江古城保護(hù)條例》、云發(fā)改收費(fèi)[2007]252號(hào)、市政府辦《關(guān)于印發(fā)麗江古城維護(hù)費(fèi)征收辦法的通知》（麗政辦發(fā)[2007]98號(hào)）的規(guī)定，古維費(fèi)全額繳入地方財(cái)政專戶，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算管理（2012年起，實(shí)行一般預(yù)算管理）。按照收繳分離、收支兩條線的規(guī)定，支出則根據(jù)財(cái)政年度預(yù)算和古城保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，由市財(cái)政直接撥給古城管理有限責(zé)任公司，再由公司支付給項(xiàng)目實(shí)施方，古維費(fèi)從征收入庫(kù)到支出都不過古管局賬戶。使用情況，每年均接受市審計(jì)局的例行審計(jì)，還接受市人大、市財(cái)政局和市監(jiān)察局的監(jiān)督。古維費(fèi)主要用于以下方面：

加強(qiáng)物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)。2002年至2014年，累計(jì)投入35.85億元（含全部古維費(fèi)、貸款和利息）實(shí)施了一系列基礎(chǔ)設(shè)施工程。一是新建和完善了排水排污、街巷照明、供水管網(wǎng)和消防（2002至2014年，消防投入達(dá)4.13億元）、電力電信、路網(wǎng)（五花石鋪設(shè)、三線兩管入地）五大系統(tǒng)工程。二是增加了高標(biāo)準(zhǔn)公廁和環(huán)衛(wèi)、綠化綠地、文化、旅游接待四大設(shè)施。三是修繕和改造了以新華、光義、四方街為主的三條街道。四是拆除不協(xié)調(diào)建筑，恢復(fù)了建筑和園林的歷史原貌，降低了建筑和人口密度。其中，投資9138萬元，遷建軍分區(qū)，在原址恢復(fù)歷史上馬幫文化的代表馬家大院，建成以園林綠化為主的休閑園區(qū)白龍文化園；投資9000多萬元，搬遷武警支隊(duì)和市醫(yī)院，恢復(fù)流官文化園區(qū)和基督教堂；投資1億多元，拆除沿獅子山脈的部分現(xiàn)代建筑；投資1.11億元，遷建市委黨校；投資5.27億元，拆除原機(jī)床廠、食品公司、酒廠等不協(xié)調(diào)建筑5.2萬㎡；投資3975.5萬元，改造和新鋪五花石路面10.46萬㎡；投資2300萬元，整治獅子山環(huán)境；投資6800萬元，配合阿曼酒店完成獅子山環(huán)境整治民居修繕工程；投資8700萬元，整治東郊片區(qū)。五是建設(shè)數(shù)字古城：從2006年起，在主要街區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)建筑、獅子山區(qū)域安設(shè)電子監(jiān)控探頭149個(gè)，基本覆蓋了重點(diǎn)區(qū)域；2006年建成古管局官方網(wǎng)站，2009年將網(wǎng)站改版為中、英、日、法4個(gè)語種版本；2008年建成OA協(xié)同辦公自動(dòng)化系統(tǒng)；從2008年10月至今，建成古維費(fèi)征收管理系統(tǒng)；建成中心機(jī)房，保障數(shù)字古城各系統(tǒng)正常運(yùn)行；建成綜合視頻聯(lián)網(wǎng)觸摸查詢系統(tǒng)，目前已有49個(gè)觸摸屏；2010年投資368萬元，建設(shè)無線語音導(dǎo)游系統(tǒng)，共布置激發(fā)熱點(diǎn)282個(gè)，涵蓋各景點(diǎn)、路口導(dǎo)向及民族風(fēng)俗風(fēng)情語音解說；投資1.2億元，實(shí)施數(shù)字化管理技術(shù)集成及應(yīng)用示范項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了安全監(jiān)控、智能報(bào)警、電力控制、環(huán)境監(jiān)測(cè)、古跡監(jiān)測(cè)及預(yù)警等功能；投資3340萬元，建成博物館，利用GIS、GPS定位、WebMax、互聯(lián)網(wǎng)、無線通信等高新技術(shù)，搭建統(tǒng)一的應(yīng)用支撐平臺(tái)；率先在國(guó)內(nèi)成立遺產(chǎn)監(jiān)測(cè)中心，加強(qiáng)對(duì)建筑、環(huán)境、消防、治安、噪音等日常性監(jiān)測(cè)和執(zhí)法監(jiān)察，加快了與國(guó)際接軌步伐，監(jiān)測(cè)范圍由古城向束河和白沙延伸，監(jiān)測(cè)內(nèi)容從物質(zhì)文化遺產(chǎn)向非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域拓展；與云商科技合作，實(shí)現(xiàn)古城Wifi免費(fèi)全覆蓋，建立大象圈圈電商平臺(tái)，為游客提供全方位便捷服務(wù)；導(dǎo)入并實(shí)施了ISO9001質(zhì)量管理體系、ISO14001環(huán)境管理體系和GB-T28001職業(yè)健康安全管理體系認(rèn)證，探索出了一條保護(hù)、利用、發(fā)展共贏的科學(xué)之路。六是投資1.8億多元，于2013年4月完成白沙、古城、玉龍雪山消防用水、調(diào)水工程。七是計(jì)劃投資9830萬元，于2014年5月開工建設(shè)環(huán)城北路工程，工程全長(zhǎng)7.5公里，目前已完成投資4500萬元。

加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)。通過加強(qiáng)對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的傳承和保護(hù)，建立民族文化原真性保護(hù)體系。一是從2003年開始，每年安排近300萬元用于古城居民生活補(bǔ)助，盡量留住原住居民。二是與美國(guó)全球遺產(chǎn)基金會(huì)簽署《麗江古城傳統(tǒng)民居修復(fù)協(xié)議》，根據(jù)《麗江古城傳統(tǒng)民居保護(hù)維修手冊(cè)》，共同出資完成了具有歷史文化保護(hù)價(jià)值的299戶傳統(tǒng)民居、236個(gè)院落的恢復(fù)性修繕，該項(xiàng)目獲聯(lián)合國(guó)教科文組織亞太地區(qū)遺產(chǎn)保護(hù)優(yōu)秀獎(jiǎng)，創(chuàng)立了可供世界遺產(chǎn)地借鑒的模式。三是每年安排1000萬元作為民族文化保護(hù)發(fā)展基金，用于傳統(tǒng)民族文化的挖掘、整理、傳承和展示等。四是實(shí)施文化名人回落古城、地方民族特色店鋪保護(hù)、名人故居修復(fù)等項(xiàng)目；收回古城內(nèi)政府直管公房鋪面使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，集中用于傳統(tǒng)民族文化保護(hù)；目前，古城內(nèi)已有納西古樂、東巴文化傳承院等一大批民族文化傳承展演經(jīng)營(yíng)門店，形成了以方國(guó)瑜故居、和志剛書齋、雪山書院、王丕震紀(jì)念館等為代表的一批民族文化示范窗口。五是建設(shè)古城文庫(kù)，出版發(fā)行了《世界文化遺產(chǎn)麗江古城志》、《麗江古城楹聯(lián)集》、《納西文化叢書》等。六是補(bǔ)助本土作者、藝術(shù)人才創(chuàng)作的民族文化研究書籍及音樂光碟出版，已出版圖書95套、光碟35碟。七是成立麗江（納西）文化研究會(huì)，挖掘整理傳統(tǒng)民族文化。八是在實(shí)行云南省風(fēng)景名勝區(qū)準(zhǔn)營(yíng)證制度基礎(chǔ)上，壓縮商鋪數(shù)量和規(guī)模，取締在城內(nèi)經(jīng)營(yíng)的音像、珠寶玉器、歌舞廳、現(xiàn)代服裝等與古城風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的項(xiàng)目，淡化現(xiàn)代商業(yè)氣息。九是成立文化經(jīng)營(yíng)分公司，實(shí)施走進(jìn)納西人家、傳統(tǒng)民族文化商貿(mào)街等文化展示項(xiàng)目。十是開設(shè)東巴文化培訓(xùn)班、雪山書院東巴文化講學(xué)、納西母語教學(xué)、古城區(qū)小學(xué)遺產(chǎn)知識(shí)課程等，培養(yǎng)民族文化人才。

健全保護(hù)管理法制體系。近年來，各級(jí)地方人大和政府先后制定實(shí)施了許多關(guān)于保護(hù)古城的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定、辦法，為依法規(guī)范管理古城、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的法律保障。一是行政立法：在全國(guó)率先對(duì)一項(xiàng)世界遺產(chǎn)進(jìn)行行政立法，制定實(shí)施了《云南省麗江古城保護(hù)條例》、《云南省東巴文化保護(hù)條例》。二是技術(shù)立法：委托同濟(jì)大學(xué)編制了《世界文化遺產(chǎn)麗江古城保護(hù)規(guī)劃》，指導(dǎo)古城的保護(hù)和發(fā)展；制定實(shí)施了《世界文化遺產(chǎn)麗江古城管理規(guī)劃》，對(duì)古城的保護(hù)管理程序、方法作了技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)劃；制定實(shí)施了《世界文化遺產(chǎn)麗江古城傳統(tǒng)商業(yè)文化保護(hù)管理專項(xiàng)規(guī)劃》，使古城的商業(yè)行為與傳統(tǒng)風(fēng)貌和民族歷史相協(xié)調(diào)，課題獲市科技進(jìn)步一等獎(jiǎng)；制定實(shí)施了麗江古城《環(huán)境風(fēng)貌保護(hù)整治手冊(cè)》、《傳統(tǒng)民居保護(hù)維修手冊(cè)》、《施工隊(duì)伍管理辦法》等；古管局與10個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在麗江古城實(shí)行風(fēng)景名勝區(qū)準(zhǔn)營(yíng)證的通知》。三是成立綜合行政執(zhí)法局，加強(qiáng)日常執(zhí)法監(jiān)察。

加大宣傳提升品牌。通過推進(jìn)旅游標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，舉辦文化遺產(chǎn)日和麗江古城中國(guó)當(dāng)代文學(xué)論壇暨《大家》創(chuàng)刊20周年，參加世遺大會(huì)、國(guó)內(nèi)外各種文化遺產(chǎn)論壇和旅游宣傳促銷等活動(dòng)，借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、主流媒體、戶外廣告等，加大外宣力度，著力打造特色、提升品牌，向世界更好更多地展示麗江的自然風(fēng)光和民族文化，不斷提高古城的知名度和美譽(yù)度。古城先后榮膺改革開放30年中國(guó)最佳旅游目的地等30多項(xiàng)殊榮，是全國(guó)唯一的集世界文化遺產(chǎn)、國(guó)家歷史文化名城、全國(guó)文明風(fēng)景旅游區(qū)、國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、全國(guó)文明單位5項(xiàng)頂級(jí)桂冠于一身的旅游景區(qū)。

征收古維費(fèi)的意義

為古城保護(hù)管理提供了資金保障。1994年11月，省政府召開滇西北旅游規(guī)劃現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，提出了“開發(fā)麗江”思路，并確定了保護(hù)麗江古城的“54321”工程，從此，麗江旅游業(yè)進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的開發(fā)建設(shè)階段；1996年2月，麗江遭遇7級(jí)地震，古城房屋受到毀損；翌年12月，古城被列入《世界遺產(chǎn)名錄》；2006年2月，省政府召開滇西北旅游現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，提出實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展、名牌精品、大旅游開發(fā)”戰(zhàn)略和“做大麗江”思路；麗江的知名度和影響力日益擴(kuò)大，游客劇增，給古城造成損害，需要保護(hù)；古城始建于宋末元初，排污、照明、消防等設(shè)施不健全和滯后；大量不協(xié)調(diào)建筑蠶食古城，需要拆除搬遷；旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需要夯實(shí)基礎(chǔ)、加快建設(shè)、打造亮點(diǎn)……這一切，都需要大量資金的投入。聯(lián)合國(guó)教科文組織和國(guó)家都沒有安排專門的保護(hù)資金，偶有安排也非常有限，而麗江又是個(gè)邊疆民族貧困地區(qū)，地方財(cái)力無法承擔(dān)。古維費(fèi)的開征，因其提供源源不絕的資金支持，正好緩解了這一難題。如果說麗江古城是座活著的古城，那么古維費(fèi)就是古城永葆青春活力的新鮮血液，一時(shí)一刻也不能缺少，更不能中斷；失去了古維費(fèi)的支撐，古城的保護(hù)管理就是空談。

是古城保護(hù)管理最重要的融資平臺(tái)。以古維費(fèi)收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押，加強(qiáng)政銀、企銀合作，向銀行貸款，有效解決了融資難題，構(gòu)建起了古城保護(hù)管理的資金支撐體系。

有利于旅游市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)行。通過強(qiáng)化古維費(fèi)的征收查驗(yàn)工作，能有效打擊黑團(tuán)黑導(dǎo)擾亂旅游市場(chǎng)、干擾正常旅游秩序的不法行為，壓縮其偷逃利潤(rùn)空間，減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，為旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境，促進(jìn)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。

有利于改善環(huán)境和提升服務(wù)水平。通過收取古維費(fèi)和?？顚Ｓ?，能不斷改善古城人居及旅游環(huán)境、留住原住居民、維系古城民俗、建立活態(tài)的社區(qū)博物館、扶持民族文化，提升景區(qū)服務(wù)水平。

有利于彰顯古城開放的歷史文化。沒有圍墻，是麗江古城的特色之一，收取古維費(fèi)正好彰顯了這種開放性和鮮明特色。如果采取大眾化的建圍墻買門票方式，就違背了古城開放的歷史文化傳統(tǒng)。

有利于控制人流量。通過征收古維費(fèi)，能在一定程度上控制游客流量，減少人滿為患對(duì)古城的沖擊，營(yíng)造寧?kù)o祥和雅致的環(huán)境。