農(nóng)村土地相關知識（連載二）

3 2015農(nóng)村土地確權政策

中央一號文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題。今年的文件提出進一步加強三農(nóng)工作，改革是動力，法治是支撐。文件稱，農(nóng)村是法治建設相對薄弱的領域，必須加快完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系，同步推進城鄉(xiāng)法治建設。

值得關注的是，去年12月下旬召開的中央農(nóng)村工作會議討論了《中共中央國務院關于進一步深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見（討論稿）》，將成為農(nóng)村改革工作的指導文件。

為何仍關注農(nóng)業(yè)

相較2014年中央一號文件《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，今年一號文件的主題同樣聚焦在這一領域。

從主題的內容和要求來看，2013年至今的三個中央一號文件間存在“很強的關聯(lián)性和連續(xù)性”，只是側重點不同。

一號文件之所以仍然關注農(nóng)業(yè)，主要在于農(nóng)業(yè)是新四化同步的短板。加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是現(xiàn)實與歷史的重大任務。此外，在國民經(jīng)濟進入新常態(tài)的背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展要主動適應這一轉變。

除此以外，農(nóng)業(yè)自身發(fā)展面臨新的矛盾和問題。一方面，資源約束矛盾；另一方面，生態(tài)環(huán)境受損，資源利用開發(fā)的強度過大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力越來越接近極限。

2014年中央農(nóng)村工作會議提到，雖然中國糧食總產(chǎn)實現(xiàn)“十一連增”，但是農(nóng)業(yè)面臨四大難題：一是遭遇“天花板”，國內主要農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)全面超過國際價格；二是“地板”抬高，農(nóng)產(chǎn)品成本仍在不斷上升；三是補貼“黃線”，加入WTO的承諾使得“黃箱政策”的補貼不能再繼續(xù)增加；四是生態(tài)環(huán)境對農(nóng)業(yè)亮起了紅燈。

這就要求必須加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。必須盡快從主要追求質量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營轉到數(shù)量質量效應并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來。

促進農(nóng)民增收

在促進農(nóng)民增收方面，此次一號文件提出要保證農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，強化農(nóng)業(yè)社會化服務，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

為了讓市場對農(nóng)產(chǎn)品進行定價，2014年中央一號文件啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點。今年文件規(guī)定，將繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策，總結新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點經(jīng)驗。

中央農(nóng)村工作會議提到，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合互動。要增加農(nóng)民收入，必須延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值。因此這次文件鼓勵大力發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村服務業(yè)。

對于工商資本下鄉(xiāng)，中央多次強調嚴禁長時間、大面積租賃農(nóng)民土地。今年文件要求，土地經(jīng)營權流轉要尊重農(nóng)民意愿，不得硬性下指標、強制推動。盡快制定工商資本租賃農(nóng)地的準入和監(jiān)管辦法，嚴禁擅自改變農(nóng)業(yè)用途。

此前多名農(nóng)業(yè)學者表示，企業(yè)經(jīng)營和農(nóng)戶經(jīng)營要有分工。企業(yè)要干適合自身的，不要跟農(nóng)民去搶。根據(jù)國際經(jīng)驗，不是一種經(jīng)營主體代替另一種經(jīng)營主體。

這次文件很重要的指導思想是，總結多年經(jīng)驗，進行糾偏，規(guī)范引導。

土地確權“總體上要確地到戶”

值得關注的是，農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革和農(nóng)村土地制度改革試點這兩方面內容在今年一號文件中都有所涉及。

對于前者，對土地等資源性資產(chǎn)，要重點抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作；對非經(jīng)營性資產(chǎn)，重點探索有利于提高公共服務能力的集體統(tǒng)一運營管理有效機制；對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點是明晰產(chǎn)權歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。健全農(nóng)村集體“三資”管理監(jiān)督和收益分配制度。

至于農(nóng)村土地制度改革試點，一直備受矚目。文件再次強調三個前提：土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。分類實施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。

4農(nóng)村土地流轉新政策

2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹執(zhí)行。

《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，全文如下。

伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量轉移，農(nóng)業(yè)物質技術裝備水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權流轉明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。實踐證明，土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進農(nóng)業(yè)技術推廣應用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應從我國人多地少、農(nóng)村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進。為引導農(nóng)村土地（指承包耕地）經(jīng)營權有序流轉、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想

全面理解、準確把握中央關于全面深化農(nóng)村改革的精神，按照加快構建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和走生產(chǎn)技術先進、經(jīng)營規(guī)模適度、市場競爭力強、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國家糧食安全、促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導土地經(jīng)營權有序流轉，堅持家庭經(jīng)營的基礎性地位，積極培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。改革的方向要明，步子要穩(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應，與農(nóng)業(yè)社會化服務水平提高相適應，讓農(nóng)民成為土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路。

（二）基本原則

———堅持農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，以家庭承包經(jīng)營為基礎，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方式共同發(fā)展。

———堅持以改革為動力，充分發(fā)揮農(nóng)民首創(chuàng)精神，鼓勵創(chuàng)新，支持基層先行先試，靠改革破解發(fā)展難題。

———堅持依法、自愿、有償，以農(nóng)民為主體，政府扶持引導，市場配置資源，土地經(jīng)營權流轉不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權益、不得改變土地用途、不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

———堅持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)。

二、穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關系

（一）健全土地承包經(jīng)營權登記制度。

建立健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經(jīng)營權登記制度，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系、促進土地經(jīng)營權流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎性工作。完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權屬證書，強化土地承包經(jīng)營權物權保護，為開展土地流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據(jù)。建立健全土地承包經(jīng)營權信息應用平臺，方便群眾查詢，利于服務管理。土地承包經(jīng)營權確權登記原則上確權到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權確股不確地。切實維護婦女的土地承包權益。

（二）推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作

按照中央統(tǒng)一部署、地方全面負責的要求，在穩(wěn)步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。在工作中，各地要保持承包關系穩(wěn)定，以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)確認承包地歸屬；堅持依法規(guī)范操作，嚴格執(zhí)行政策，按照規(guī)定內容和程序開展工作；充分調動農(nóng)民群眾積極性，依靠村民民主協(xié)商，自主解決矛盾糾紛；從實際出發(fā)，以農(nóng)村集體土地所有權確權為基礎，以第二次全國土地調查成果為依據(jù)，采用符合標準規(guī)范、農(nóng)民群眾認可的技術方法；堅持分級負責，強化縣鄉(xiāng)兩級的責任，建立健全黨委和政府統(tǒng)一領導、部門密切協(xié)作、群眾廣泛參與的工作機制；科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，確保工作質量。有關部門要加強調查研究，有針對性地提出操作性政策建議和具體工作指導意見。土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預算，中央財政給予補助。（未完待續(xù)）