治理理論視角下我國農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新研究

胡文秀，李 壯

（1.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079；2.華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢430079）

農(nóng)村社區(qū)是國家治理的基本單元。自2001年開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)以來，新型農(nóng)村社區(qū)如雨后春筍般在全國范圍內(nèi)建成。2006年，黨的十六屆六中全會(huì)首次完整地提出了“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的概念，以及推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的具體規(guī)劃，并對(duì)農(nóng)村社區(qū)的性質(zhì)及任務(wù)作了明確規(guī)定，即“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”。從目前學(xué)術(shù)界的觀察與研究中，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)重視社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視社區(qū)管理體制的現(xiàn)代化?！氨泼裆蠘恰薄皭喝酥未濉薄白灾慰辙D(zhuǎn)”等問題考驗(yàn)著新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)管理體制——鄉(xiāng)政村治的合理性。已有研究從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力、稅費(fèi)改革、農(nóng)民政治參與、鄉(xiāng)村社會(huì)等角度出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前以鄉(xiāng)政村治為特征的農(nóng)村社區(qū)管理體制效能低，其原因歸納為四個(gè)方面：一是作為國家基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以直接行政管理代替村民自治；二是稅費(fèi)改革致使農(nóng)村治理資源空虛；三是農(nóng)民政治參與程度低導(dǎo)致村莊治理民主化低；四是村莊社會(huì)分化導(dǎo)致公共事務(wù)合作困難。［1-5］筆者認(rèn)為，以上研究只是就當(dāng)前社會(huì)因素的分析，而缺少對(duì)我國農(nóng)村社區(qū)管理體制變遷的歷史和結(jié)構(gòu)的思考。因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)治理的轉(zhuǎn)型受到社會(huì)傳統(tǒng)、歷史制度與國家治理的制約?；诖?，本文擬通過梳理我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的變遷歷程，探究農(nóng)村社區(qū)管理與國家治理的互動(dòng)邏輯，同時(shí)在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的背景下，借鑒治理理論資源，剖析新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)管理體制的困境，探索農(nóng)村社區(qū)管理體制的創(chuàng)新路徑，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。

一、我國農(nóng)村社區(qū)管理體制的歷史演進(jìn)

農(nóng)村社區(qū)管理體制是指農(nóng)村社區(qū)管理的組織體系及運(yùn)行機(jī)制。它具體由農(nóng)村社區(qū)組織的組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)劃分、管理方式、運(yùn)行機(jī)制和工作制度等組成。農(nóng)村社區(qū)管理體制是一個(gè)歷史性概念，其內(nèi)涵和外延均隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化。從封建專制時(shí)代延續(xù)到當(dāng)代，在國家的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的制度變遷背景中，農(nóng)村社區(qū)內(nèi)外的關(guān)系格局不斷地進(jìn)行調(diào)整和重組，衍生出不同的社區(qū)管理體制。

（一）鄉(xiāng)紳治理：一種原生型治理邏輯

在漫長的傳統(tǒng)社會(huì)中，我國是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的大國。由于有限的財(cái)政資源和低效率的信息溝通，我國古代治理呈現(xiàn)空間性的斷裂：一方面，實(shí)行高度的中央集權(quán)統(tǒng)治，擁有龐大的官僚集團(tuán)和體系，卻難以直接統(tǒng)治鄉(xiāng)村，即“皇權(quán)不下縣”；另一方面，鄉(xiāng)村公共事務(wù)不受當(dāng)權(quán)者重視，造成“從縣衙到每戶的家門口之間國家管理的真空地帶”。［6］國家與農(nóng)民之間只有賦稅徭役的關(guān)聯(lián)。我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)為一種基于血緣關(guān)系或榮譽(yù)傳統(tǒng)的原生型治理邏輯，儒家文化的教化促使這種邏輯內(nèi)化為鄉(xiāng)民的倫理道德，因此有名望的鄉(xiāng)紳自然成為治理主體，在熟人社會(huì)按照固有社會(huì)原則治理，這造就了我國精英政治傳統(tǒng)以及政治參與積極性低的特征，為村民自治的實(shí)施埋下不成熟的民主基因。

（二）“經(jīng)紀(jì)人”管理：一種掠奪性治理傾向

從清末到新中國成立之前，地方出現(xiàn)軍閥割據(jù)的局面，中央未形成統(tǒng)一的權(quán)威。為了增收賦稅和勞役，國家權(quán)力強(qiáng)制性地從縣一級(jí)下沉到鄉(xiāng)一級(jí)，試圖實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的滲透。原有的鄉(xiāng)村精英不堪日益加重的稅費(fèi)攤派任務(wù)，不愿與民為敵。因此在民國很長一段時(shí)期，鄉(xiāng)村地痞、流氓和土豪劣紳迅速與保甲勢力相融合，履行稅收和公共管理職能，成為農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際統(tǒng)治者，形成“經(jīng)紀(jì)人”管理。這些土豪劣紳既以國家政權(quán)的名義向鄉(xiāng)民征收超額賦稅和勞役，又巧取豪奪、中飽私囊，隨意壓迫鄉(xiāng)民，造成國家政權(quán)的“內(nèi)卷化”①“內(nèi)卷化”概念的最早提出者是美國人類學(xué)家吉爾茲，又被譯為“過密化”。吉爾茲在分析印度尼西亞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)，用“內(nèi)卷化”概念說明“一種社會(huì)或文化模式在某一發(fā)展階段達(dá)到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級(jí)模式的現(xiàn)象”。黃宗智在《長江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》中，把“內(nèi)卷化”這一概念用于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)變遷的研究，稱沒有發(fā)展的增長即“內(nèi)卷化”。而杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家——1900～1949的華北》中，借用“內(nèi)卷化”的概念說明鄉(xiāng)村“贏利性經(jīng)紀(jì)”對(duì)國家政權(quán)的負(fù)面影響。和鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾的激化，最終蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”②杜贊奇提出的“贏利型經(jīng)紀(jì)”，主要形容那些被國家利用，但卻沒有合法收入的機(jī)構(gòu)和職員，他們表面上代表國家，但并沒有納入國家官僚體系中；他們名義上維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，但卻以權(quán)力欺壓剝削農(nóng)民。所以也可以用“貪婪經(jīng)紀(jì)”或“掠奪經(jīng)紀(jì)”形容他們。參見：［美］杜贊奇.文化，權(quán)力與國家：1900～1942年的華北農(nóng)村［M］.王福明，譯.南京：江蘇人民出版社，1996.。

在此階段，國家對(duì)鄉(xiāng)村資源的掠奪，不僅使國家治理成本急劇擴(kuò)大，又使鄉(xiāng)村社會(huì)利益主體之間的沖突越來越激烈，沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展和資源提取的目的。

（三）隊(duì)社體制：一種建構(gòu)型治理體系

從1958年人民公社在全國范圍內(nèi)廣泛成立到1983年人民公社解體，人民公社體制在我國延續(xù)了25年之久。人民公社制度的推廣施行，在我國農(nóng)村的發(fā)展過程中打下了深深的烙印。直到今天，在我國各農(nóng)村社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織體制和治理過程中，仍能看到公社的影子。

1962年《農(nóng)村人民公社條例》中確立了“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的治理模式，即實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社管理委員會(huì)、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有的“政社合一”體制。在該體制下，公社既承擔(dān)著一級(jí)國家政權(quán)組織的行政職能，同時(shí)也擔(dān)負(fù)著集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。鄉(xiāng)村的一切權(quán)力集中于國家，國家通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制壟斷所有權(quán)力與資源。這種“國家全能主義模式”的治理體系實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力在基層社會(huì)的延伸，農(nóng)村全部事務(wù)（包括個(gè)人生活事務(wù)）由國家介入，呈現(xiàn)高度行政化的特點(diǎn)。雖然這種建構(gòu)型的治理體系能夠?qū)ⅰ胺稚⒌鸟R鈴薯”式的農(nóng)民組織起來，具有強(qiáng)大的動(dòng)員能力和社會(huì)整合能力，但加大了國家控制社會(huì)的成本，加深了農(nóng)民對(duì)國家政權(quán)的不滿。

（四）鄉(xiāng)政村治：一種制度關(guān)聯(lián)型治理分化

十一屆三中全會(huì)以后，人民公社體制迅速瓦解，逐步建立起以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)兩級(jí)基層組織失去了其原有職能，農(nóng)村社區(qū)成為國家治理的“真空地帶”，出現(xiàn)一定程度的無序和混亂狀態(tài)。為了填補(bǔ)國家權(quán)力退出農(nóng)村社區(qū)后的治理缺位，在國家制度供給和農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的雙向推動(dòng)下，“鄉(xiāng)政村治”治理體系漸成。農(nóng)村社區(qū)管理體制相應(yīng)地從“政社合一”過渡到“政社分開”。

在“鄉(xiāng)政村治”體制下，國家與農(nóng)村社區(qū)之間的關(guān)系不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力關(guān)系，而是指導(dǎo)-協(xié)作關(guān)系；村委會(huì)與村民之間的關(guān)系不再是強(qiáng)制性的行政關(guān)系，而是選舉-授權(quán)關(guān)系；國家與農(nóng)民之間的關(guān)系不再是直接的管控與命令，而是倡導(dǎo)-自愿關(guān)系。村委會(huì)在國家與農(nóng)民之間發(fā)揮橋梁的作用，征繳稅收、計(jì)劃生育等各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的完成，更多地依靠村組織（包括村委會(huì)和村黨支部）中介來完成。

“鄉(xiāng)政村治”模式是在全能主義治理模式在鄉(xiāng)村社會(huì)退出之后，通過國家政權(quán)對(duì)農(nóng)民自我管理公共事務(wù)的支持和確認(rèn)，將分散的農(nóng)民吸納到國家體制之中，達(dá)到國家管理與村民自治的協(xié)調(diào)。［7］因此可以將之概括為制度關(guān)聯(lián)型的治理分化。

在梳理了歷史上的農(nóng)村社區(qū)管理體制后，不難發(fā)現(xiàn)：我國農(nóng)村社區(qū)管理體制變遷受制于整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度及其管理體制。現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)勢必改變國家與農(nóng)村之間的關(guān)系格局，農(nóng)村社區(qū)管理體制還將繼續(xù)變革。

二、現(xiàn)階段我國農(nóng)村社區(qū)管理體制面臨的問題

（一）制度脫嵌：社區(qū)管理的組織體系不完備

改革開放以來，我國農(nóng)村社區(qū)組織快速發(fā)展，組織規(guī)模和數(shù)量不斷擴(kuò)大。但與發(fā)達(dá)國家相比，農(nóng)民的組織化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，社區(qū)管理的組織體系建設(shè)比較滯后，還不能提供有效的公共服務(wù)。主要表現(xiàn)為：一是作為正式社區(qū)自治組織——村民委員會(huì)，自治能力較弱，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有較強(qiáng)的依附性；二是農(nóng)民原子化嚴(yán)重，當(dāng)發(fā)生利益沖突時(shí)，農(nóng)民往往處在利益格局中“無助的角落”，沒有能力和膽量進(jìn)行自我保護(hù)；三是民間自發(fā)的非營利性組織在農(nóng)村發(fā)展緩慢，不能與村委會(huì)通過一定的機(jī)制進(jìn)行有效地合作，從而為農(nóng)民提供所需的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

造成農(nóng)村社區(qū)管理的組織體系滯后的原因是多方面的。第一，從傳統(tǒng)因素上講，農(nóng)民就像“一堆分散的馬鈴薯”，缺少自主地建立契約化組織的傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)民守著自己有限的土地，盡管存在范圍有限的商品經(jīng)濟(jì)，但幾乎都過著自給自足的生活。農(nóng)民之間的聯(lián)系主要限于血緣，很少通過結(jié)社表達(dá)自己的利益訴求。第二，從政治體制上講，一方面村委會(huì)與村黨支部之間的職能定位模糊，雖然村委會(huì)是村民自治組織，對(duì)村民直接負(fù)責(zé)，實(shí)際過程中往往是村黨支部掌握社區(qū)事務(wù)的最高決策權(quán)，架空了村委會(huì)的作用，另一方面村委會(huì)異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機(jī)構(gòu)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”，行使部分政府性質(zhì)的職能，村委會(huì)的角色陷入“尷尬”。第三，從經(jīng)濟(jì)因素上講，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行使農(nóng)民獲得自主的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的發(fā)展積極性，農(nóng)民政治參與的動(dòng)力被個(gè)人創(chuàng)業(yè)、個(gè)體發(fā)展的熱情瓦解。

（二）模糊治理：參與社區(qū)管理的各主體職、權(quán)、責(zé)界限不清

除了社區(qū)管理組織體系不完備的問題，現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)管理體制存在的另一個(gè)突出問題，即社區(qū)管理主體之間職、責(zé)、權(quán)界限很不清晰。

首先，體現(xiàn)在村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上下級(jí)的支配”關(guān)系上，村民自治組織行政化嚴(yán)重。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系不再是上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系，而是—種“指導(dǎo)-協(xié)助”關(guān)系。但在實(shí)際運(yùn)作中，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維，將農(nóng)村社區(qū)看做傳統(tǒng)“單位”的替代物，把一部分政府職能（主要指稅收、計(jì)劃生育、社區(qū)治安等行政性職能，以及教育、衛(wèi)生、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)服務(wù)性職能）攤派給農(nóng)村社區(qū)，村委會(huì)成了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村的“一條腿”；另一方面，對(duì)于村委會(huì)來說，村干部實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工具，而無暇處理村莊公共事務(wù)，這使村民委員會(huì)遠(yuǎn)離其“自治”屬性，村民自治功能弱化。

其次，體現(xiàn)在村“兩委”的關(guān)系上，村“兩委”關(guān)系不協(xié)調(diào)。農(nóng)村實(shí)際存在兩個(gè)具有不同權(quán)力來源的村治組織，即村黨支部和村委會(huì)，習(xí)慣上統(tǒng)稱為“兩委”。正因?yàn)闄?quán)力來源不同，法律賦予前者為政治領(lǐng)導(dǎo)核心，后者為自治事務(wù)中心。現(xiàn)階段，由于黨的文件和國家法律對(duì)于雙方職能界定不清，村“兩委”在實(shí)際的運(yùn)作過程中，往往職能交叉、權(quán)力關(guān)系無序、利益沖突、溝通不暢。

再次，體現(xiàn)在村委會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能關(guān)系上，村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織往往“合二為一”。所謂“一套班子，兩塊牌子”，村民委員會(huì)不僅行使村級(jí)公共管理的職能，而且還行使村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理職能。

最后，體現(xiàn)在村民和村委會(huì)關(guān)系上，村民對(duì)村委會(huì)缺乏信任，政治參與熱情低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“縱向延伸”滲透到農(nóng)村社區(qū)，村委會(huì)主要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府交辦的事項(xiàng)。一方面由于村委會(huì)的自治權(quán)力受到削弱，其在完成“任務(wù)”的決策過程不可能做到真正的民主；另一方面村民很少參與村級(jí)事務(wù)，村民自治淪為村干部自治。

（三）財(cái)力匱乏：社區(qū)財(cái)力支撐體系不合理

農(nóng)村社區(qū)管理與一定的資金支持是分不開的。近年來，國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的絕對(duì)數(shù)額在不斷增加，但農(nóng)業(yè)支出在國家財(cái)政總支出中的比重在2000～2005年呈下降趨勢，總體增幅保持在8%左右。與此同時(shí)，從地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支出規(guī)模來看，投入也呈逐年下降趨勢。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，原本財(cái)政基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著大量的財(cái)政赤字負(fù)擔(dān)，機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到阻礙，更不用說為農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)，村委會(huì)可以運(yùn)用村辦企業(yè)盈余提供公共服務(wù)；對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村社區(qū)，一方面缺乏維系村級(jí)組織生存的資源基礎(chǔ)，另一方面很難為農(nóng)民提供有價(jià)值的公共服務(wù)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，中央補(bǔ)貼農(nóng)民直補(bǔ)到戶，仍沒有解決公共物品供給不足的問題。此外，鄉(xiāng)村兩級(jí)取消收費(fèi)項(xiàng)目，鄉(xiāng)村公共工程和公用事業(yè)（如小規(guī)模灌溉、道路、水、電、公共衛(wèi)生）通過“一事一議”的方式解決。這造成兩種后果：一是有些縣級(jí)政府有甩包袱的心理，對(duì)村公共工程和公共事業(yè)不愿再承擔(dān)責(zé)任；二是農(nóng)民免稅后，認(rèn)為村公共工程和公共事業(yè)應(yīng)由政府承擔(dān)，不愿再交錢，這使村缺乏財(cái)力為村民辦事。［8］

（四）壓力型管理：社區(qū)管理的運(yùn)行機(jī)制和手段單一

由于《村民委員會(huì)組織法》對(duì)鄉(xiāng)、村兩級(jí)的權(quán)責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)，職責(zé)界限不清晰，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將一部分行政事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村社區(qū)，一方面對(duì)農(nóng)村社區(qū)下達(dá)生產(chǎn)指標(biāo)，強(qiáng)制規(guī)定農(nóng)民生產(chǎn)什么、怎么生產(chǎn)以及達(dá)到什么樣的指標(biāo)要求；另一方面運(yùn)用自身的行政資源和強(qiáng)制性手段“捆綁”村干部，通過一系列的經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，對(duì)村干部進(jìn)行“調(diào)度”。這導(dǎo)致社區(qū)管理機(jī)制局限于自上而下的“行政支配型”機(jī)制。單一行政化的社區(qū)管理機(jī)制不僅抑制了村自治組織的積極性，又削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的效能。

在考察農(nóng)村社區(qū)治理的具體活動(dòng)過程中，在集體決策方面，村民很少或根本沒有機(jī)會(huì)參與農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃的制定，村民召開會(huì)議只是傳達(dá)政策的手段。同時(shí)，由于缺乏持續(xù)有效的參與，村民們不理解農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃對(duì)他們的生活有什么重要影響。所以，這種被動(dòng)接受的任務(wù)和安排與村民自身利益發(fā)生沖突的情況下，往往會(huì)引發(fā)村民的過激行為。而且，在村民自治實(shí)踐中，村黨委和村委會(huì)往往缺乏自我協(xié)調(diào)的能力，因此，必須經(jīng)過鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、甚至縣或省來協(xié)調(diào)，這個(gè)被組織的社會(huì)成本比自組織的社會(huì)成本要高得多。

三、我國農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新的理論資源與路徑分析

（一）農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新的理論資源：治理理論

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，在國家及社區(qū)公共事務(wù)的研究中，治理已成為一個(gè)非常時(shí)髦的理論范式。由于不同的學(xué)者在運(yùn)用“治理”概念時(shí)其理論界定并無一定的標(biāo)準(zhǔn)，其所指往往紛繁復(fù)雜。全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，其中對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。［9］它是使互相沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。從上面的論述我們可以發(fā)現(xiàn)，治理的內(nèi)涵主要有三方面內(nèi)容：一是行動(dòng)主體多元化。維護(hù)正常社會(huì)秩序的權(quán)威并非一定來自政府機(jī)關(guān)，它的主體也不一定是公共的機(jī)構(gòu)。治理理論強(qiáng)調(diào)政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。二是治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)過程。作為一種治理過程，在既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持社會(huì)秩序，從而滿足公眾的需要。治理理論認(rèn)為，包括政府在內(nèi)沒有一個(gè)單獨(dú)的執(zhí)行者能夠?qū)嵤┧脑竿?。治理的新格局使傳統(tǒng)的公私界限更模糊，各種傳統(tǒng)的組織界限被新型的治理模式所瓦解。三是權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的變遷。單靠政府自上而下通過制定方針、政策、命令等強(qiáng)制性方式對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行單向度管理的模式被打破，不同組織之間的相互依賴、相互作用和平等協(xié)商成為運(yùn)作機(jī)制的主調(diào)，治理主要通過民主協(xié)商、合作認(rèn)同等上下互動(dòng)的方式實(shí)現(xiàn)雙向度多維合作管理。

總的來說，將治理理論的思路運(yùn)用到農(nóng)村社區(qū)管理中，意味著多元主體行動(dòng)模式將取代單一的農(nóng)村社區(qū)管理組織模式，自上而下的單向度的行政權(quán)力運(yùn)作機(jī)制將被垂直雙向和橫向的依賴互動(dòng)關(guān)系所替代，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村之間的資源和信息流動(dòng)更加暢通；將治理理論的思路運(yùn)用到農(nóng)村社區(qū)管理中，意味著國家與農(nóng)民之間關(guān)系的和諧發(fā)展是社會(huì)建設(shè)的重要主題，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)潛在的自主能力和政治影響力有燎原之勢，治理理論在農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新上更加關(guān)注如何整合各種合作的機(jī)制以及讓整個(gè)機(jī)制發(fā)揮更大的效果。在多元主體合作治理的模式中，盡管傳統(tǒng)組織形態(tài)（如村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)）的一些權(quán)力和功能被其他組織所取代，但傳統(tǒng)組織在權(quán)力資源和經(jīng)濟(jì)資源上仍有一定優(yōu)勢，因而有能力對(duì)地方治理施加影響。

（二）我國農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新的路徑選擇

1.重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)共同的倫理與價(jià)值體系，尊重農(nóng)民群體的主體性。德國著名社會(huì)學(xué)家費(fèi)迪南德·滕尼斯在《社區(qū)與社會(huì)》中提出“社區(qū)”概念的本義，即社區(qū)是指那些有著相同價(jià)值取向、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體，其體現(xiàn)的人際關(guān)系是—種親密無間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系，這種共同體關(guān)系不是社會(huì)分工的結(jié)果，而是由傳統(tǒng)的血緣、地緣和文化等自然造成的；這種共同體的外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)。當(dāng)前，以推動(dòng)“社會(huì)幸?！睘槟繕?biāo)的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)該在提升鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的基礎(chǔ)上，重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)共同的倫理與價(jià)值體系，尊重農(nóng)民的主體性，保留傳統(tǒng)的社區(qū)文化特色。

2.理順參與社區(qū)管理的各主體職、權(quán)、責(zé)界限，構(gòu)建良性互動(dòng)的關(guān)系。首先，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，弱化行政管治。在現(xiàn)有的社區(qū)管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要體現(xiàn)為一種“全能管治”型的治理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以干預(yù)控制為手段，對(duì)農(nóng)村社區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)事務(wù)全面滲透。這造成的直接后果是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能擴(kuò)張和村民自治組織的職能萎縮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制度上“侵犯”村民自治的“自我管理、自我教育、自我監(jiān)督、自我服務(wù)”，違背了村民自治制度設(shè)計(jì)的初衷，致使村民自治幾乎流于形式。在農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是應(yīng)有之義。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“汲取”職能為“給予”職能，進(jìn)一步規(guī)范“鄉(xiāng)政”和“村治”的權(quán)力運(yùn)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“管治型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變：第一，改革縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財(cái)政自主權(quán)，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的能力和水平；第二，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，裁剪冗余，減少職能交叉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率；第三，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核和激勵(lì)機(jī)制，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變打好基礎(chǔ)，積極轉(zhuǎn)變思維，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)方式，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)型。其次，明確“兩委”權(quán)責(zé)，調(diào)試“兩委”關(guān)系。在廣大農(nóng)村地區(qū)，基層政黨組織和村民自治組織屬于兩個(gè)不同的組織系統(tǒng)，一個(gè)是政治系統(tǒng)，一個(gè)是社會(huì)系統(tǒng)，權(quán)力來源不同的村黨支部和村民委員會(huì)之間的不和諧、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象普遍發(fā)生。究其原因主要是村支“兩委”的權(quán)責(zé)關(guān)系在制度上規(guī)定得過于模糊，在實(shí)際過程中不僅不好操作，而且還會(huì)出現(xiàn)職能交叉，這也是村支“兩委”矛盾產(chǎn)生的制度根源。因此，調(diào)適村支“兩委”關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村莊體制內(nèi)精英之間的良性互動(dòng)，要從制度層面加強(qiáng)和完善。明確劃分“兩委”之間的權(quán)限和職能，減少治理上的“沖突點(diǎn)”。從管理學(xué)意義上講，管理主體之間的權(quán)限、職能規(guī)定得越清晰具體，管理效果越好；如果管理主體之間的權(quán)責(zé)界限模糊、職能交叉，不僅不會(huì)減少利益沖突，而且還會(huì)削弱管理效能。最后，確認(rèn)村民自治權(quán)主體地位，提高村民的政治參與。根據(jù)我國的《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，行使自治權(quán)的主體是全體村民，每個(gè)村民都享有參與村莊公共事務(wù)的民主權(quán)利，村民與村委會(huì)之間是法律授權(quán)關(guān)系，村委員會(huì)所擁有的職權(quán)必須依照法律規(guī)定的程序行使，同時(shí)接受村民監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，村委會(huì)的權(quán)力往往集中在“村官”等少數(shù)精英手中，“村官”主導(dǎo)的村莊公共資源的配置和村莊公共權(quán)力的運(yùn)作使得村民表現(xiàn)出政治無力感。村民自治的實(shí)質(zhì)是“放權(quán)到民”而不是“放權(quán)到村”。走出村民自治的誤區(qū)必須要確認(rèn)村民自治權(quán)主體地位，明確村民與村委會(huì)之間是法律授權(quán)關(guān)系，村委會(huì)要接受村民監(jiān)督。

3.構(gòu)建多元化的農(nóng)村社區(qū)籌資模式，加快農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新的進(jìn)程。事實(shí)證明，“在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，實(shí)際上只有政府部門單渠道的財(cái)政資源投入，嚴(yán)重制約著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)程”。［10］因此，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)實(shí)，為加快農(nóng)村社區(qū)管理體制創(chuàng)新的進(jìn)程，構(gòu)建多元化的農(nóng)村社區(qū)籌資模式。首先，中央政府要增加農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的投入。在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，需要在中央層面確保全國范圍內(nèi)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給資金，限制城鄉(xiāng)差距；其次，地方政府要保障本地區(qū)公共產(chǎn)品投資。地方政府在中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)供給之外，可以根據(jù)自身的財(cái)政收入狀況，適當(dāng)提高供給標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展適合本地實(shí)際的一些公共服務(wù)項(xiàng)目；最后，農(nóng)村社區(qū)自身要鼓勵(lì)社會(huì)共同投資。農(nóng)村社區(qū)可以通過村集體的土地收益和村鎮(zhèn)周邊村辦企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體的投資，形成社會(huì)投資的組織和機(jī)制。

4.創(chuàng)新“自上而下”的管理機(jī)制和手段，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)外部力量的積極性?！白陨隙隆眴我坏墓芾頇C(jī)制和手段主要是通過政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，高度行政化的管理體制在治理農(nóng)村社區(qū)時(shí)，能夠發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢。但是它的弊端也很明顯，往往會(huì)中止或割斷農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的農(nóng)民之間的有機(jī)聯(lián)系，這在一定程度上抑制了村民參加社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)性和積極性。創(chuàng)新“自上而下”的管理機(jī)制和手段，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)外部力量的積極性，要建構(gòu)內(nèi)外互動(dòng)的社區(qū)管理體制。新型的社區(qū)管理體制重在發(fā)揮政府、社區(qū)組織、民間組織以及村民的積極性，共同推動(dòng)良性的社區(qū)治理。因此，既要培育農(nóng)村社區(qū)居民“自立、互助、合作”精神，又需要政府根據(jù)農(nóng)村社區(qū)管理體制運(yùn)行的實(shí)際情況在不同階段、不同地區(qū)進(jìn)行不同程度的介入，彌補(bǔ)農(nóng)村社區(qū)自治力量的不足，從而形成政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、民眾參與的新型農(nóng)村社區(qū)管理體制。

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