流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制研究

林秋琴 李霞

摘 要：水資源是人類生存和發(fā)展不可替代的資源。當(dāng)前我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，資源短缺、污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出，水資源成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸資源。構(gòu)建江河流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，必須堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則。文章以廣西賀江流域?yàn)閷?shí)證研究對(duì)象，提出更新政府發(fā)展理念，制定流域水資源保護(hù)法規(guī)，嚴(yán)格控制污染源，成立流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全污染防治長(zhǎng)效管理機(jī)制等措施。

關(guān)鍵詞：江河流域；水資源保護(hù)；水資源管理；長(zhǎng)效機(jī)制；賀江流域

中圖分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2015）05-0118-006

一、問(wèn)題的提出及文獻(xiàn)回顧

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。人類從漁獵文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明發(fā)展到現(xiàn)在的生態(tài)文明，始終與水關(guān)系密切。當(dāng)前我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，資源短缺、污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出，水資源成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸資源。2013年7月發(fā)生的賀江水污染事件，警示我們必須加強(qiáng)流域水資源保護(hù)。本文以賀江流域?yàn)閷?shí)證研究對(duì)象，探索建立流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制問(wèn)題，以期對(duì)江河流域水資源保護(hù)工作有一定的借鑒作用。

2012年1月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，以及2015年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱“水十條”），為水資源保護(hù)和管理提供了法律依據(jù)。2012年黨的十八大提出要加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，積極開展水權(quán)交易試點(diǎn)，建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，為水資源保護(hù)提供了理論依據(jù)。

水資源保護(hù)是世界性難題之一。不少國(guó)家和地方政府為保護(hù)江河流域水資源進(jìn)行探索，形成了一些行之有效的模式，如有效合作綜合管理的萊茵河流域管理模式、成立流域合作倡議組織開展流域?qū)υ挼哪崃_河流域管理模式、建立水資源區(qū)域共管合作機(jī)制的約旦河流域管理模式，為我們的研究提供了理論依據(jù)和實(shí)踐參考。

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)江河流域水資源保護(hù)問(wèn)題的研究，主要集中在水資源保護(hù)的長(zhǎng)效管理機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水污染防治長(zhǎng)效管理機(jī)制等方面。

在長(zhǎng)效管理機(jī)制方面，辛旭東、韓俊杰（2012）認(rèn)為，要加強(qiáng)跨區(qū)域河流水污染防治的立法工作。伍虹（2012）、張婷琦（2011）等學(xué)者認(rèn)為，保護(hù)流域水資源，要完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立相關(guān)組織機(jī)制，確保法律法規(guī)貫徹落實(shí)。張海波（2012）認(rèn)為，要重視水資源保護(hù)文化機(jī)制的建立。李常發(fā)、穆宏強(qiáng)（2011）認(rèn)為，應(yīng)探索建立流域多部門、多層次的協(xié)商機(jī)制及跨地區(qū)、跨部門的水資源保護(hù)和水污染防治協(xié)作機(jī)制。邢星亮、鄭曉慶、蘭振洪（2011）認(rèn)為，要實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立水資源保護(hù)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。張遠(yuǎn)、張明、王西琴（2007）認(rèn)為，應(yīng)從管理體制、監(jiān)督管理及法律法規(guī)完善等方面加強(qiáng)流域水資源保護(hù)。

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面，張梓太（2004）、潘泊（2010）、張婷琦（2011）等學(xué)者提出要建立健全流域水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立水資源有償使用制度。黃瑋（2008）、閆海（2006）認(rèn)為應(yīng)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度，化解河流上下游矛盾。

在流域水污染防治長(zhǎng)效管理機(jī)制方面，尹德亮、韓崧（2009）認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)流域工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和城市水污染的綜合防治。周生賢（2011）提出要實(shí)施讓河流休養(yǎng)生息的政策。潘泊（2010）等學(xué)者認(rèn)為，要健全流域重大水污染事件應(yīng)急機(jī)制，完善水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)體系。

二、賀江流域水資源保護(hù)現(xiàn)狀及其面臨的難題

流域水資源保護(hù)是指為滿足河流水資源可持續(xù)發(fā)展的需要，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政及科技等手段，合理安排水資源的開發(fā)與利用，維護(hù)水資源的正常經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能的各種活動(dòng)[1]。

（一）賀江流域水資源保護(hù)現(xiàn)狀

賀江流域作為西江源頭區(qū)，生態(tài)功能十分重要。近年來(lái)，賀州市委市人民政府、珠江水利委員會(huì)非常重視水資源保護(hù)工作，賀江流域水資源開發(fā)和保護(hù)工作取得了顯著成效。

1.切實(shí)加強(qiáng)水資源保護(hù)工作規(guī)劃。2014年4月，珠江流域水資源保護(hù)局、珠江水利委員會(huì)水文局制定了《賀江流域綜合規(guī)劃》，從防洪減災(zāi)、水資源供給與保障、水資源和水生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、水力發(fā)電與航運(yùn)、流域綜合管理五個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃。

2.貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。賀州市把貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，劃定水資源管理“三條紅線”，實(shí)施清潔水行動(dòng)計(jì)劃；編制賀州市水資源管理控制指標(biāo)，實(shí)施區(qū)域取用水總量控制和年度用水總量管理；劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)。2014年，用水總量、用水效率、水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、河流交界面水質(zhì)水量達(dá)標(biāo)率等指標(biāo)任務(wù)均全部完成。

3.水資源得以開發(fā)利用。目前賀江流域內(nèi)已建有龜石水庫(kù)電站、臨江電廠等近100座大中小型水電站，裝機(jī)容量近40萬(wàn)千瓦。

4.城區(qū)水功能狀況大為改善。截至2014年底，賀州已在城區(qū)、鐘山縣、昭平縣、旺高工業(yè)區(qū)建成使用污水處理廠共4座，設(shè)計(jì)日污水處理能力共8萬(wàn)噸。

5.加大執(zhí)法力度，保護(hù)水資源。賀江水污染事件發(fā)生后，政府加大對(duì)非法淘金、采砂行為的打擊力度，多次開展專項(xiàng)整治行動(dòng)。2014年，僅八步區(qū)就開展專項(xiàng)整治行動(dòng)83次，取締非法采砂窩點(diǎn)175個(gè)，依法立案查處違法案件15件。

（二）賀江流域水資源保護(hù)面臨的問(wèn)題

當(dāng)前賀江流域水資源保護(hù)工作形勢(shì)比較嚴(yán)峻，主要有四個(gè)難題：

1.水污染日趨嚴(yán)重。一是工業(yè)污染。賀州礦產(chǎn)資源極其豐富，百年老礦平桂礦務(wù)局留下了不少含有重金屬的尾礦庫(kù)；目前在賀江流域內(nèi)采選礦、開采加工大理石、花崗巖的大部分企業(yè)的污水和廢渣基本未經(jīng)過(guò)任何處理，污水直排河里，廢渣露天堆放。二是農(nóng)業(yè)污染。流域內(nèi)養(yǎng)殖企業(yè)產(chǎn)生的污水基本上是直接排放到河里；種植業(yè)中大量使用的化肥和農(nóng)藥的殘余物也是主要污染源。三是生活污水。目前賀州城區(qū)污水處理率不到20%，絕大部分城區(qū)的生活污水都未經(jīng)處理而直排河里，處于賀江干流上游的富川縣污水處理廠還沒(méi)有建設(shè)好。農(nóng)村不少堆放在河邊的生活垃圾隨著雨水流到河里。

2.水資源統(tǒng)一管理滯后。賀江流域沒(méi)有制定相應(yīng)的水資源保護(hù)管理法規(guī)，沒(méi)有統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，水量與水質(zhì)的管理人為分割，相關(guān)部門的水資源管理能力與開發(fā)現(xiàn)狀不相適應(yīng)。

3.水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。社會(huì)公眾節(jié)約用水意識(shí)不強(qiáng)，各級(jí)政府對(duì)節(jié)水問(wèn)題不夠重視，沒(méi)有出臺(tái)定額用水、階梯水價(jià)的相關(guān)規(guī)定，流域內(nèi)人均水消耗量、萬(wàn)元GDP水消耗量較大，造成水資源的大量浪費(fèi)。

三、國(guó)內(nèi)外江河流域水資源保護(hù)的主要做法及啟示

（一）有效合作綜合管理的萊茵河流域管理模式

歐洲著名國(guó)際河流萊茵河全長(zhǎng)1232千米，流經(jīng)瑞士、法國(guó)、德國(guó)等7國(guó)，擔(dān)負(fù)著2000萬(wàn)人飲用水供給。20世紀(jì)中葉的萊茵河污染事件，使萊茵河一度成為歐洲最大的下水道，流域各國(guó)開始加強(qiáng)對(duì)萊茵河的管理合作。

1.成立權(quán)威機(jī)構(gòu)。1950年7月，保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)（下稱ICPR）在瑞士成立。ICPR通過(guò)部長(zhǎng)會(huì)議明確委員會(huì)和成員國(guó)的任務(wù)，提出防止水污染對(duì)策，實(shí)施萊茵河行動(dòng)計(jì)劃、防洪行動(dòng)計(jì)劃等項(xiàng)目。

2.尋求法律保障。流域國(guó)家簽訂了萊茵河保護(hù)協(xié)定等協(xié)議，為萊茵河流域水資源保護(hù)提供法律依據(jù)。

3.建立協(xié)作機(jī)制。流域各國(guó)之間建立良好的相互信任機(jī)制，定期會(huì)晤、協(xié)調(diào)，進(jìn)行國(guó)家之間和地區(qū)之間的合作。

4.開展綜合治理。近期萊茵河流域開發(fā)的所有規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃都注重綜合性，都有濕地保護(hù)和動(dòng)植物保護(hù)等具體措施。

5.健全監(jiān)測(cè)體系。沿河進(jìn)行常規(guī)水文監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)水質(zhì)變化并實(shí)時(shí)公布。

6.投資者的參與。水理事會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等投資者應(yīng)邀參加重要決策討論，在萊茵河水環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用。

7.制定共同目標(biāo)。ICPR將萊茵河生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展確定為共同的首要目標(biāo)，并將其貫穿在流域開發(fā)治理的方方面面。共同目標(biāo)使許多決策順利通過(guò)，維持河流生態(tài)系統(tǒng)健康，如今的萊茵河又重現(xiàn)了清清的生命之河景象[2]。

（二）成立流域合作倡議組織開展流域?qū)υ挼哪崃_河流域管理模式

世界上最長(zhǎng)的河流尼羅河，流域涉及蘇丹和埃及等10個(gè)非洲國(guó)家，用水壓力很大。20世紀(jì)90年代以來(lái)，流域各國(guó)開始進(jìn)行流域管理合作。

1.建立流域管理合作制度。成立尼羅河流域合作倡議組織，協(xié)商簽署尼羅河流域合作框架協(xié)定，建立有效的流域管理協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)對(duì)話和平等協(xié)調(diào)，聯(lián)合制定和實(shí)施流域開發(fā)及管理規(guī)劃、流域行動(dòng)計(jì)劃和水資源利用戰(zhàn)略，減少矛盾和沖突，實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展與區(qū)域和平穩(wěn)定。

2.增加共同利益。流域國(guó)家認(rèn)識(shí)到各國(guó)在尼羅河水資源開發(fā)利用和保護(hù)等方面具有共同利益，這為開展流域管理合作奠定了基礎(chǔ)。

3.引入第三方管理。流域管理合作需要世界銀行等國(guó)際組織及西方援助國(guó)提供財(cái)政和技術(shù)等支持。援助方作為第三方通過(guò)資金、技術(shù)及政策支持，斡旋調(diào)停糾紛等方式，在流域?qū)υ捙c合作中發(fā)揮重要影響及促進(jìn)作用[3]。

（三）長(zhǎng)江流域水資源管理模式

長(zhǎng)江是亞洲第一大河，世界第三大河，流域面積180萬(wàn)平方公里，橫跨我國(guó)19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。

1.成立權(quán)威機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)水資源保護(hù)有關(guān)法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督檢查，指導(dǎo)流域內(nèi)水資源質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、調(diào)查與評(píng)價(jià)，指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域水源保護(hù)工作。

2.重視水資源保護(hù)規(guī)劃。近30年來(lái)開展了3次較大規(guī)模的水資源保護(hù)規(guī)劃工作。1985-1987年開展長(zhǎng)江干流水資源保護(hù)規(guī)劃，1998-2000年開展長(zhǎng)江流域（片）水資源保護(hù)規(guī)劃，2013年1月國(guó)務(wù)院批復(fù)的《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》水資源保護(hù)是其中的重要內(nèi)容之一。

3.強(qiáng)化水功能區(qū)管理和水生態(tài)保護(hù)管理。落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線考核評(píng)估制度，強(qiáng)化重點(diǎn)水域水質(zhì)管理；推進(jìn)流域水資源保護(hù)體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建水資源保護(hù)工程和非工程措施體系。

4.重視水資源保護(hù)研究。長(zhǎng)江水資源保護(hù)科學(xué)研究所專門從事水資源保護(hù)科學(xué)研究和信息化建設(shè)工作。

5.加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)。合理布局監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，擴(kuò)展和延伸監(jiān)測(cè)內(nèi)容，形成常規(guī)監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的國(guó)家（流域）、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地市三級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)， 提升水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)控預(yù)警能力[4]。

（四）淮河流域水資源管理模式

1.成立權(quán)威機(jī)構(gòu)?；春恿饔蛩Y源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、解決淮河流域水資源保護(hù)和水污染防治的重大問(wèn)題，監(jiān)督、檢查流域水污染防治工作。

2.制定行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院1995年8月發(fā)布、2011年1月修訂的《淮河流域水污染防治暫行條例》是指導(dǎo)淮河流域水資源開發(fā)利用和保護(hù)的依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)流域水污染治理開始步入法治軌道。

3.控制排污總量。實(shí)行水污染物排放總量控制制度，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門與四省人民政府、流域內(nèi)各行政區(qū)域分別制定全流域和本行政區(qū)域水污染防治規(guī)劃和排污總量控制計(jì)劃。

4.健全水污染應(yīng)急管理機(jī)制。制定應(yīng)急預(yù)案，發(fā)生水污染事故時(shí)，及時(shí)采取應(yīng)急措施消除危害，并及時(shí)向環(huán)保及有關(guān)部門報(bào)告，向相鄰上下游的環(huán)保、水行政管理等部門通報(bào)[5]。

（五）渭河流域水資源管理模式

渭河是黃河的最大支流，主要流經(jīng)今甘肅、陜西兩省，在渭南市匯入黃河。

1.制定地方性法規(guī)。2012年11月通過(guò)的《陜西省渭河流域管理?xiàng)l例》取代1998年8月的《陜西省渭河流域水污染防治條例》，成為指導(dǎo)渭河流域水資源開發(fā)利用和保護(hù)的法律依據(jù)。

2.加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)管理。構(gòu)建流域內(nèi)各行政區(qū)域協(xié)作機(jī)制和科學(xué)民主決策機(jī)制，將水資源保護(hù)、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

3.加強(qiáng)水污染防治。實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易制度、排污許可制度，嚴(yán)格控制污染物排放；調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行清潔生產(chǎn)，確保污水達(dá)標(biāo)排放。

4.健全水污染應(yīng)急管理機(jī)制?？h級(jí)以上政府制定水污染突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。水污染事件發(fā)生時(shí)立即啟動(dòng)相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，防止危害擴(kuò)大。

5.加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)。通過(guò)退耕還林、封山育林、植樹造林等措施，提高流域的植被覆蓋率；加強(qiáng)河岸生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)河道防護(hù)林、堤坡植被管護(hù)；設(shè)置水生野生動(dòng)物種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)[6]。

（六）國(guó)內(nèi)外江河流域水資源保護(hù)的啟示

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外江河流域水資源保護(hù)的這些做法，對(duì)構(gòu)建廣西賀江流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制具有參考借鑒作用：一是成立專門機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)上下游、左右岸之間的關(guān)系，調(diào)解水污染糾紛，組織開展流域內(nèi)水資源保護(hù)執(zhí)法檢查，綜合管理水資源。二是加強(qiáng)立法工作，通過(guò)制定流域水資源保護(hù)法規(guī)或保護(hù)協(xié)議，明確流域內(nèi)各行政區(qū)域及有關(guān)部門、流域水資源管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。三是加強(qiáng)污染防治，加強(qiáng)江河流域特別是上游的生態(tài)保護(hù)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行清潔生產(chǎn)，嚴(yán)格控制污染物排放；加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，健全水污染應(yīng)急管理機(jī)制。

四、構(gòu)建廣西賀江流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的思路

借鑒當(dāng)前國(guó)內(nèi)外江河流域水資源保護(hù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，流域水資源保護(hù)工作必須走預(yù)防為主、防治結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展道路。同時(shí)，還要根據(jù)江河流域和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)家對(duì)水資源保護(hù)工作的要求，構(gòu)建流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)雙重目標(biāo)。

（一）更新政府發(fā)展理念

1.樹立正確的政績(jī)觀。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹立良好生態(tài)環(huán)境是生產(chǎn)力、競(jìng)爭(zhēng)力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政績(jī)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境是長(zhǎng)遠(yuǎn)政績(jī)的理念。習(xí)近平總書記在2013年6月召開的全國(guó)組織工作會(huì)議上指出，要改進(jìn)考核方法手段，把生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也明確提出，要健全政績(jī)考核制度，把環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。

2.更新發(fā)展理念。一是后發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境制約的矛盾日益凸顯，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展理念，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是以保護(hù)環(huán)境為前提開發(fā)資源。必須改變?cè)械闹亻_發(fā)輕保護(hù)、先污染后治理發(fā)展模式，在今后的資源開發(fā)中重視保護(hù)環(huán)境。

3.樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念。2005年，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平提出“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷。浙江省麗水市與賀州都是重要水源保護(hù)地，10年來(lái)，麗水市正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)。如今的麗水市相繼被授予國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)、中國(guó)優(yōu)秀生態(tài)旅游城市等稱號(hào)，被譽(yù)為“浙江綠谷”[7]。綠水青山直接帶動(dòng)了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，用生動(dòng)鮮活的事例證明習(xí)總書記“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)論斷的前瞻性和正確性。賀州等重要水源保護(hù)地必須學(xué)習(xí)麗水經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)健康產(chǎn)業(yè)集群，把綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山。

（二）加強(qiáng)流域法規(guī)建設(shè)

1.加強(qiáng)流域保護(hù)法規(guī)建設(shè)勢(shì)在必行。依法治國(guó)是我國(guó)的基本治國(guó)方略，依法治理是水資源保護(hù)的基本方針。當(dāng)前我國(guó)水資源保護(hù)和管理主要適用《水法》《水污染防治法》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等法規(guī)，由于江河流域水資源保護(hù)具有自身的特殊性，需要通過(guò)流域水資源保護(hù)管理法規(guī)來(lái)調(diào)整上下游、左右岸之間的關(guān)系。必須加強(qiáng)流域水資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)，對(duì)流域水資源保護(hù)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，使流域水資源利用和保護(hù)工作有法可依。

2.流域水資源保護(hù)法規(guī)的主要內(nèi)容。一是明確職責(zé)。明確流域水資源管理機(jī)構(gòu)的地位及其監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)職能，明確流域內(nèi)各行政區(qū)域及有關(guān)部門的水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水功能區(qū)管理、河道管理、入河排污口監(jiān)督、年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃等職責(zé)。二是確定規(guī)劃。流域水資源管理機(jī)構(gòu)及流域各行政區(qū)域相關(guān)部門分別制定流域綜合規(guī)劃和各行政區(qū)域綜合規(guī)劃，保障供水資源和防洪安全，嚴(yán)格控制水資源的過(guò)度開發(fā)。三是防治污染。確定流域水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，確定水污染物排放總量控制指標(biāo)，健全水污染事故應(yīng)急機(jī)制，制定行政區(qū)域水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任制。四是法律責(zé)任。明確相關(guān)部門及其工作人員的違法違紀(jì)行為、破壞流域生態(tài)平衡和水土保持行為、違法排污等行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）嚴(yán)格控制污染源

控制污染源是保護(hù)水資源的根本措施，要嚴(yán)格按照“水十條”的要求，從防止新增污染源和治理原有污染源兩個(gè)方面控制污染物排放。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)制度和審批程序，防止新上項(xiàng)目產(chǎn)生新的污染源；加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)和引進(jìn)，加大對(duì)工業(yè)污染、城市污染、農(nóng)業(yè)污染的治理力度。

1.加強(qiáng)工業(yè)污染防治。一是取締污染嚴(yán)重的小企業(yè)。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》和“水十條”的要求，逐步淘汰環(huán)保設(shè)施差、污染嚴(yán)重的火電廠、煉鋼廠、水泥廠等小企業(yè)。二是集中治理工業(yè)集聚區(qū)水污染。在工業(yè)集聚區(qū)安裝自動(dòng)在線監(jiān)控裝置，加快建設(shè)污水集中處理設(shè)施。三是治理重金屬污染。開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理，推進(jìn)尾礦安全、環(huán)保存放，妥善處置礦渣等大宗固體廢物。

2.強(qiáng)化城鎮(zhèn)生活污染治理。一是改造城鎮(zhèn)現(xiàn)有污水處理設(shè)施，對(duì)其產(chǎn)生的污泥進(jìn)行無(wú)害化和資源化處理，達(dá)到國(guó)家相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)或再生利用要求。二是加快建設(shè)新的污水處理廠，加強(qiáng)配套管網(wǎng)建設(shè)，對(duì)現(xiàn)有合流制排水系統(tǒng)實(shí)施雨污分流改造，對(duì)老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部污水截流、收集后進(jìn)行處理。

3.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治。一是控制農(nóng)業(yè)面源污染。推廣低毒和低殘留農(nóng)藥、化肥，建設(shè)生態(tài)溝渠、污水凈化塘等設(shè)施，防止農(nóng)藥、化肥對(duì)江河水體的污染。二是防治畜禽養(yǎng)殖污染。劃定禁養(yǎng)區(qū)，關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)[8]。建設(shè)污水處理設(shè)施，推廣賀州市富川縣從中國(guó)科學(xué)院引進(jìn)的狐尾草①凈化畜禽糞便污水項(xiàng)目，對(duì)畜禽糞便污水進(jìn)行集中處理。三是加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治。繼續(xù)推進(jìn)清潔鄉(xiāng)村工程，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和服務(wù)向農(nóng)村延伸，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和農(nóng)村居民生活環(huán)境。

（四）構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制

1.組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一是成立流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)。流域的污染防治涉及上下游、左右岸之間的關(guān)系，需要專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)水資源保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)流域各行政區(qū)域貫徹執(zhí)行水資源保護(hù)法律法規(guī)，調(diào)解水污染糾紛，監(jiān)督和決策重大水環(huán)境問(wèn)題，組織開展流域內(nèi)水資源保護(hù)執(zhí)法檢查。二是推行河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。把流域目標(biāo)考核細(xì)化到地方黨政領(lǐng)導(dǎo)，明確地方政府及其負(fù)責(zé)人的水資源保護(hù)工作責(zé)任。

2.經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。將水資源保護(hù)工作經(jīng)費(fèi)納入流域內(nèi)各行政區(qū)域每年的財(cái)政預(yù)算，建立環(huán)境保護(hù)資金投入與地方預(yù)算收入增長(zhǎng)相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐年加大投入力度，提高政府環(huán)境安全監(jiān)管能力。

3.節(jié)水工作機(jī)制。實(shí)行取水許可制度和有償使用制度、階梯水價(jià)和季節(jié)性水價(jià)；推廣普及節(jié)水技術(shù)和節(jié)水產(chǎn)品，加強(qiáng)水管網(wǎng)改造減少浪費(fèi)，發(fā)展節(jié)水灌溉，推進(jìn)企業(yè)節(jié)水改造，促進(jìn)工業(yè)和城鎮(zhèn)生活節(jié)水，開發(fā)利用再生水[9]。

4.文化宣傳機(jī)制。結(jié)合2015年“世界水日”的宣傳主題“水與可持續(xù)發(fā)展”和“中國(guó)水周”活動(dòng)的宣傳主題“節(jié)約水資源，保障水安全”，加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)知識(shí)宣傳，提高公眾保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和節(jié)約用水的意識(shí)，主動(dòng)參與保護(hù)水資源。

5.綜合執(zhí)法機(jī)制。建議由水電、國(guó)土、環(huán)保等部門抽調(diào)人員，組建成立流域水資源保護(hù)綜合執(zhí)法局，與相關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)打非法采礦淘金、采河沙、非法排污等行為。

6.監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。一是健全監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。合理規(guī)劃監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，構(gòu)建水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，組建高素質(zhì)、裝備優(yōu)良的監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，采用現(xiàn)代化技術(shù)手段進(jìn)行河流水質(zhì)監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化基層站點(diǎn)監(jiān)管能力。二是加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)督。成立水資源保護(hù)工作專家組和監(jiān)督組，研究保護(hù)工作中的技術(shù)問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的技術(shù)指導(dǎo)。三是健全預(yù)警制度。發(fā)現(xiàn)有水污染等情況及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，及時(shí)采取措施應(yīng)對(duì)水污染。

7.監(jiān)督考核機(jī)制。一是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。探索建立違法排污行為和環(huán)境污染隱患有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督的作用。賀州市平桂管理區(qū)、鐘山縣等縣區(qū)實(shí)施《環(huán)境違法行為有獎(jiǎng)舉報(bào)暫行辦法》，對(duì)舉報(bào)查實(shí)的個(gè)人和單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。2013年以來(lái)，富川縣通過(guò)群眾舉報(bào)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)整治7處較隱蔽的非法采選礦企業(yè)。二是強(qiáng)化督查考核。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的履職盡責(zé)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督考核常態(tài)化、長(zhǎng)效化。嚴(yán)肅查處環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)違紀(jì)違法行為以及公職人員充當(dāng)非法排污企業(yè)“保護(hù)傘”的行為。

（五）探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

江河上游多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)的矛盾突出，難以獨(dú)自承擔(dān)保護(hù)江河流域生態(tài)環(huán)境的重任。根據(jù)受益者付費(fèi)原則和保護(hù)者得到補(bǔ)償原則，下游受益者應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。建立流域跨界水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以理順流域上下游之間的生態(tài)關(guān)系和利益關(guān)系，有效保護(hù)上游的生態(tài)環(huán)境。賀江水污染事件發(fā)生后，賀州市在兩個(gè)層面探索嘗試流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制：一是在市轄區(qū)內(nèi)實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。從2013年開始，市財(cái)政每年撥款200萬(wàn)元，專項(xiàng)用于賀州飲用水主要水源保護(hù)區(qū)西嶺山的水資源保護(hù)，給西嶺山周邊的村民發(fā)放1500元/人/年的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金。二是探索建立兩廣跨省區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2013年10月，賀州市政府向水利部珠江委員會(huì)提出建議，請(qǐng)求加快建立廣西、廣東跨省區(qū)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，試行開展水權(quán)交易試點(diǎn)，建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制。

（六）健全污染防治長(zhǎng)效管理機(jī)制

1.貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度。劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。2015年2月，賀州市啟動(dòng)“百河整治、飲水凈化”行動(dòng)，在賀江干流沿渠建好防護(hù)網(wǎng)，并于沿線水渠周邊培植護(hù)堤林，定期清理堤邊雜草，確保全市水源干凈、健康。

2.實(shí)施河流休養(yǎng)生息政策。流域水資源保護(hù)工作必須堅(jiān)持休養(yǎng)生息的指導(dǎo)思想，采取法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，運(yùn)用工程、技術(shù)、生態(tài)等方法，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力，逐步建立良性循環(huán)的生態(tài)系統(tǒng)[10]。

3.健全水污染事件應(yīng)急管理機(jī)制。一是成立水污染應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，建立預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置和事后處理等環(huán)節(jié)的突發(fā)性水污染事件應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是開展應(yīng)急監(jiān)測(cè)技術(shù)儲(chǔ)備工作，加強(qiáng)規(guī)?；菥殻岣呖焖俜磻?yīng)和協(xié)同作戰(zhàn)能力。三是規(guī)劃建設(shè)城市備用水源，提高飲用水供應(yīng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，加快飲用水源預(yù)警體系和風(fēng)險(xiǎn)防控工程建設(shè)，改造提升現(xiàn)有取水設(shè)施應(yīng)對(duì)污染的能力。

水資源是人類賴以生存和發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性資源。必須堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，成立流域水資源保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，制定流域水資源保護(hù)法規(guī)，嚴(yán)格控制污染源，構(gòu)建長(zhǎng)效管理機(jī)制，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，健全污染防治長(zhǎng)效管理機(jī)制，以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①狐尾草為C4光合作物，是多年生挺水或沉水草本植物，適應(yīng)力強(qiáng)，畜禽糞便污水連續(xù)通過(guò)六個(gè)有狐尾草的水池沉淀后可達(dá)到二類水質(zhì)。

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責(zé)任編輯 莫仲寧