完善公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)的途徑

李雪燕　袁淑玉

（石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子832000）

完善公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)的途徑

李雪燕袁淑玉

（石河子大學(xué)政法學(xué)院 新疆 石河子832000）

單純依靠GDP已經(jīng)不能正確衡量我國(guó)政策效果，衡量公共政策的恰當(dāng)性，最為根本的標(biāo)準(zhǔn)是政策是否能夠很好地滿足公眾的生存需求、是否能夠?yàn)楣娞峁V闊的發(fā)展空間、是否堅(jiān)持了以人為本的發(fā)展目標(biāo)。將公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)，可以促使政府在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中積極主動(dòng)回應(yīng)公眾多樣化的需求，提高人民的總體生活水平。公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)可能存在主觀及客觀差距，因此要克服幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性、界定幸福指數(shù)的安全穩(wěn)定系數(shù)、避免幸福指數(shù)的簡(jiǎn)單化、提升幸福指數(shù)的政策理念，以加強(qiáng)公共政策評(píng)價(jià)與幸福指數(shù)的契合度。

幸福 公眾幸福指數(shù) 公共政策評(píng)價(jià)

一、研究背景

改革開放三十多年來，我國(guó)始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。盡管近幾年來黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要提高人民生活水平以及人民的滿意度，但在實(shí)踐中，我國(guó)政策評(píng)估主要還是把經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與效益作為衡量政策成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。把經(jīng)濟(jì)利益放在首位去制定政策，片面追求GDP的增長(zhǎng)，一方面忽視了對(duì)環(huán)境造成的壓力，求得經(jīng)濟(jì)的短期發(fā)展；另一方面可能“膨脹”統(tǒng)計(jì)數(shù)字帶來經(jīng)濟(jì)繁榮的“表象化”。

自1980年以來，中國(guó)的GDP以每年9.3%的高速度增長(zhǎng)，在亞洲創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)奇跡，至2013年底，中國(guó)人均GDP已經(jīng)達(dá)到了91 849.93億，比十年前增長(zhǎng)了9倍左右。經(jīng)濟(jì)成就舉世矚目，但是整體的人文發(fā)展情況以及生態(tài)文明卻呈現(xiàn)出與GDP增長(zhǎng)不協(xié)調(diào)的逆態(tài)勢(shì)。2013年環(huán)境污染和生態(tài)破壞所造成的經(jīng)濟(jì)損失占當(dāng)年GDP的近10%。據(jù)環(huán)境專家估計(jì)，如果把環(huán)境的惡化考慮在內(nèi)，中國(guó)GDP的實(shí)際增長(zhǎng)要減少2到3個(gè)百分點(diǎn)?？梢?，GDP只能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但無法體現(xiàn)出增長(zhǎng)是否良好，是否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)，是否保護(hù)生態(tài)與資源。單純依靠GDP已經(jīng)不能正確衡量我國(guó)政府效能和政策的效果，更不利于社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。衡量公共政策的恰當(dāng)性，最為根本的標(biāo)準(zhǔn)是政策是否能夠很好地滿足公眾的生存需求、是否能夠?yàn)楣娞峁V闊的發(fā)展空間、是否堅(jiān)持了以人為本的發(fā)展目標(biāo)。公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)，這個(gè)指標(biāo)反映了公眾主觀生活質(zhì)量的幸福指數(shù)，是一種人性化的體系，它可以促使政府在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，還能夠積極主動(dòng)回應(yīng)公眾多樣化的需求，提高人民的總體生活水平。

現(xiàn)階段我國(guó)的公共政策評(píng)價(jià)主體是以政府機(jī)關(guān)為主，采用的是傳統(tǒng)的自下而上部門匯報(bào)的形式，缺乏從公眾的角度出發(fā)，沒有充分考慮到公眾的幸福感；另一方面缺乏合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這樣政策就很難界定是否產(chǎn)生了效率或效能，也就不能達(dá)到政策目標(biāo)。本文將從公眾幸福指數(shù)出發(fā)，論證公共政策中引入幸福指數(shù)的必要性和可行性，在公共政策中充分考慮公眾幸福指數(shù)，有利于縮小公眾與政府的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。從公眾幸福感出發(fā)考慮公共政策的實(shí)施效果，為政府提高公共服務(wù)的質(zhì)量以及實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在這里，需要對(duì)公共政策評(píng)價(jià)作出一個(gè)界定。在國(guó)外，公共政策評(píng)價(jià)有以下四種理論支撐：一是“以結(jié)果為導(dǎo)向”的政策評(píng)價(jià)，Thomys.R.Dye提出了對(duì)政策評(píng)估的深入的理解，即以美國(guó)的政治體制為基礎(chǔ)進(jìn)行分析政策評(píng)估，否定了原來人們認(rèn)為政策一旦制定以后通過實(shí)施，政策的效果就可以實(shí)現(xiàn)，真實(shí)情況并不是這樣，因此政策評(píng)估有其存在的必要性，評(píng)估的作用可以了解公共政策的各種效果產(chǎn)出，并提出了“政策效用”的概念。［1］（P245）二是“以價(jià)值導(dǎo)向”的政策評(píng)價(jià)，Nachmias和Plumbo提出的“理想的政策評(píng)價(jià)理論”，論述了怎樣通過政策評(píng)價(jià)取得預(yù)期效果的理想范式。［2］（P129）三是“以公平為導(dǎo)向”的政策評(píng)價(jià)，John Rawls在《正義論》里提出政策評(píng)價(jià)的首要任務(wù)就是評(píng)判公共政策是否具有公正性，在公正的前提下再去衡量效能產(chǎn)出。［3］（P56）四是“以多元需求為導(dǎo)向”的政策評(píng)價(jià)，又稱作建構(gòu)主義的評(píng)估，Guba和Lincon提出的“第四代評(píng)估”理論，認(rèn)為需要加強(qiáng)對(duì)評(píng)估理論的政策內(nèi)容、政策過程、政策價(jià)值、政策目標(biāo)、政策方法的深入思考。［4］（P57）

在國(guó)內(nèi)，政策評(píng)價(jià)主要存在兩種分歧：一種是政策評(píng)價(jià)區(qū)別于政策評(píng)估，王春福指出政策評(píng)價(jià)與政策評(píng)估不同，認(rèn)為政策評(píng)估是針對(duì)政策過程，而政策評(píng)價(jià)是對(duì)政策效果、效益、效率所作出的分析和判斷。［5］（P2）肖遠(yuǎn)軍認(rèn)為政策評(píng)價(jià)是政策研究的重要組成部分，它是按照一定的價(jià)值準(zhǔn)則對(duì)政策對(duì)象及其要素進(jìn)行分析與判斷。［6］（P43）另一種觀點(diǎn)認(rèn)為政策評(píng)價(jià)就是政策評(píng)估，詹國(guó)彬認(rèn)為政策評(píng)估等于政策評(píng)價(jià)，是依照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用特定的方法，對(duì)公共政策的可行性、科學(xué)性及其實(shí)施效果、效率進(jìn)行的綜合分析評(píng)價(jià)過程。［7］（P56）

公共政策評(píng)價(jià)是公共政策過程的重要環(huán)節(jié)，是政策得以實(shí)現(xiàn)的重要依據(jù)，也是對(duì)公共政策進(jìn)行調(diào)整的重要依據(jù)。本文把公共政策評(píng)價(jià)定義為：政策評(píng)價(jià)主體依據(jù)一定的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況及公眾的需要，通過價(jià)值分析和技術(shù)理性對(duì)公共政策整體效果作出的事實(shí)判斷和價(jià)值判斷。

二、公眾幸福指數(shù)的發(fā)展歷程

最具權(quán)威的幸福指數(shù)的計(jì)算是由美國(guó)蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)中心機(jī)構(gòu)公布的幸福指數(shù)，蓋洛普在2014 年9月發(fā)布全球幸福指數(shù)排名。如表1所示。英國(guó)的Sarah Ketanp在他的《快樂是新的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)》中認(rèn)為，快樂是衡量一個(gè)國(guó)家相對(duì)成功的較好的指標(biāo)。國(guó)民幸福指數(shù)被越來越多的國(guó)家和地區(qū)關(guān)注，特別是政府在作出公共政策中，應(yīng)把國(guó)家富裕、人民幸福作為其發(fā)展的目標(biāo)。

表1　2014年部分國(guó)家幸福指數(shù)排名

幸福指數(shù)的概念及測(cè)量方法一直沒有定論。一般來說，幸福指數(shù)主要指的是對(duì)整個(gè)社會(huì)人們主觀評(píng)價(jià)的幸福感的平均值。幸福指數(shù)測(cè)量涉及到不同學(xué)科。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，主要是以“理性經(jīng)濟(jì)人”為前提，把幸福等同于最大效用；從心理學(xué)出發(fā)，Ryff 和Essex將主觀幸福感劃分為自我接納、與他人的積極關(guān)系、自主性、環(huán)境可控性、生活目標(biāo)及個(gè)人成長(zhǎng)等六個(gè)維度；在社會(huì)學(xué)中基于個(gè)體是以群體為中心的“社會(huì)人”，應(yīng)把個(gè)人對(duì)自身生活質(zhì)量的主觀評(píng)價(jià)引入到幸福指數(shù)之中，社會(huì)學(xué)主要側(cè)重于對(duì)客觀生活的主觀認(rèn)識(shí)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)量中，雖然包涵了主觀和客觀兩個(gè)方面的維度，但可能會(huì)忽視非理性因素對(duì)幸福感的影響；在心理學(xué)中只是考慮到人們最終心理感受結(jié)果的維度，但很大程度上會(huì)忽視表達(dá)社會(huì)生活的具體方面對(duì)幸福感受的具體影響；在社會(huì)學(xué)中，“主觀認(rèn)知評(píng)價(jià)”強(qiáng)調(diào)的是個(gè)體對(duì)社會(huì)環(huán)境及其道德文化的反映，但幸福感畢竟只針對(duì)個(gè)體，是個(gè)體的主觀反應(yīng)。［8］（P20）

國(guó)外關(guān)于公眾幸福指數(shù)的測(cè)量：羅斯威爾等人定義了幸福邊際效用，認(rèn)為幸福H=P+5E+3H，P代表個(gè)性，E代表生存狀況，H代表更高一級(jí)的需要?？魉咕幹屏藗€(gè)人幸福指數(shù)量表，主要從生活水平、健康狀況、成就、人際關(guān)系等方面進(jìn)行幸福感評(píng)價(jià)。

國(guó)內(nèi)關(guān)于公眾幸福指數(shù)的測(cè)量主要集中在以下方面：邢占軍認(rèn)為中國(guó)人幸福指數(shù)主要包含身體健康體驗(yàn)指數(shù)、成長(zhǎng)發(fā)展體驗(yàn)指數(shù)等十個(gè)核心方面，并編制了一套《中國(guó)民眾主觀幸福感量表》。［9］（P19）程國(guó)棟認(rèn)為應(yīng)該從國(guó)家高度構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、社會(huì)進(jìn)步、文化繁榮、安全保障等要素組成的國(guó)民幸福核算體系。

幸福指數(shù)不等同于幸福，本文把幸福指數(shù)定義為反映公眾主觀生活質(zhì)量的核心指標(biāo)，它是衡量人們對(duì)自身生存和發(fā)展?fàn)顩r的感受，是客觀條件的主觀反映，即人們的幸福感的評(píng)價(jià)或測(cè)量指數(shù)。

把幸福指數(shù)引入公共政策之中也有其發(fā)展歷程。藺豐奇提出了幸福指數(shù)的量化方法，從社會(huì)健康、福利、環(huán)保的角度定義公眾對(duì)政府提供的各項(xiàng)服務(wù)的幸福感，構(gòu)建了社會(huì)健康指數(shù)、社會(huì)福利指數(shù)、社會(huì)文明指數(shù)、生態(tài)環(huán)境指數(shù)。高潔通過中國(guó)公共政策評(píng)估中心對(duì)廣東省公眾的幸福感調(diào)查，從而對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估以及為以后公共政策的制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，全國(guó)不少地方政府從綜合考核的視角去制定公共政策，提出了體現(xiàn)正確政績(jī)觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)體系。截止到2013年，全國(guó)至少18個(gè)省（市、區(qū)）政府明確提出了“幸?！备拍?，對(duì)政府公共政策的發(fā)展進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，并積累了實(shí)證經(jīng)驗(yàn)。

三、公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)的重要作用

公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)是體現(xiàn)政策價(jià)值的訴求。政府的一切行為都是建立在公眾授權(quán)的基礎(chǔ)上，都必須要符合公眾的意志、利益。政策價(jià)值所體現(xiàn)出來的本質(zhì)就是“以人為本”的理念，政府的根本宗旨就是為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，制定公共政策更多的考慮公眾的需求，以提升公民幸福指數(shù)。公眾幸福指數(shù)評(píng)估，不僅體現(xiàn)了公共部門績(jī)效管理的核心準(zhǔn)則，而且體現(xiàn)了其為人民謀幸福的價(jià)值傾向。由公眾評(píng)價(jià)政府的公共政策實(shí)施效果，充分體現(xiàn)社會(huì)民主化的趨向，同時(shí)也體現(xiàn)出公眾作為社會(huì)主人的本質(zhì)要求。將公眾幸福指數(shù)引入公共政策的實(shí)質(zhì)在于，根據(jù)公眾對(duì)政策制定的滿意程度，尋找為公眾服務(wù)的差距，從而形成對(duì)政府部門改進(jìn)服務(wù)的壓力，可以迫使政府部門提高服務(wù)質(zhì)量和效率，使得公共政策能夠適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，并且為以后制定政策提供導(dǎo)向。因?yàn)榫驼舱咴u(píng)價(jià)而言，公民的監(jiān)督和意見對(duì)于增加政策的公正性具有重要價(jià)值。對(duì)一個(gè)致力于把公眾幸福作為發(fā)展宗旨的政府而言，更能夠從公眾真正需求出發(fā)，制定出與公眾生活滿意度之間更為緊密的政策，以便通過制定或完善相關(guān)措施來減少公眾滿意度較低的方面，從而促進(jìn)公眾幸福感受程度不斷提高，這也是幸福指數(shù)所關(guān)懷的政策價(jià)值所在。

公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)同時(shí)也是政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要補(bǔ)充?，F(xiàn)階段，政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)主要是以事實(shí)與價(jià)值為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估。事實(shí)體現(xiàn)在公共政策產(chǎn)生的效果、效率與效能，只重視量化的直接結(jié)果；價(jià)值主要是體現(xiàn)在社會(huì)公平與正義方面，但公共政策的價(jià)值卻很難評(píng)估或者說評(píng)價(jià)周期過長(zhǎng)，這也就導(dǎo)致公共政策評(píng)價(jià)出現(xiàn)瓶頸期，不利于公共政策的透明度評(píng)價(jià)。把公眾幸福指數(shù)引入公共政策中，有利于完善政府績(jī)效指標(biāo)體系，提高政府公共政策完善力度。通過公眾充分表達(dá)對(duì)政府制定的公共政策和提供公共服務(wù)的感受，可以使政府感知公眾真正的需求。

1.公眾幸福指數(shù)是實(shí)現(xiàn)公共政策理念的新途徑。切實(shí)夯實(shí)為人民謀幸福的執(zhí)政理念是提升公眾幸福指數(shù)的理論先導(dǎo)。將公眾幸福指數(shù)引入到公共政策中，能夠使政府在行政管理的過程中切實(shí)保障公民的各項(xiàng)權(quán)益，能夠確保各級(jí)政府始終堅(jiān)持以民為本的核心理念，能夠加速各級(jí)政府的逐漸轉(zhuǎn)型，以盡快建立服務(wù)型政府，使得政府積極轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，以促使各級(jí)政府在制定和調(diào)整政策過程中更加關(guān)注公眾的幸福感。公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)一方面有利于以公眾的力量推動(dòng)社會(huì)治理理念從“政府評(píng)價(jià)”向“公眾評(píng)價(jià)”轉(zhuǎn)變，另一方面也有利于政府的社會(huì)治理目標(biāo)從“政府中心”向“公眾中心”轉(zhuǎn)移。比如就業(yè)問題，2014年畢業(yè)大學(xué)生達(dá)到727萬，加上之前畢業(yè)未就業(yè)的大學(xué)生，預(yù)計(jì)數(shù)據(jù)可達(dá)到810萬，2014年農(nóng)民工總量則將達(dá)到2.7億人左右，同比增加500多萬人，就業(yè)人數(shù)與就業(yè)崗位呈現(xiàn)出不對(duì)等性，這就導(dǎo)致就業(yè)不平衡性。而就業(yè)是民生之本，失業(yè)會(huì)給公眾以及社會(huì)帶來消極影響。因此，政府加大對(duì)就業(yè)問題的重視，積極推行就業(yè)政策，致力于進(jìn)一步擴(kuò)大和促進(jìn)就業(yè)。政府針對(duì)就業(yè)難的問題，出臺(tái)相關(guān)政策推行自主創(chuàng)業(yè)，為自謀職業(yè)者提供職業(yè)教育培訓(xùn)以及資金優(yōu)惠政策等，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題的解決。以公眾的利益需求出發(fā)，樹立公平、務(wù)實(shí)的政策理念，有利于政府與公眾利益有機(jī)地聯(lián)系起來，真正體現(xiàn)出各級(jí)政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變的客觀要求。［10］（P20）

2.公眾幸福指數(shù)是提高公共政策有效性的內(nèi)在要求。公眾幸福指數(shù)反映了他們對(duì)政府管理的態(tài)度與價(jià)值取向，即通過公眾幸福指數(shù)可以使政府真正感知到公眾的需要，可以使政府有針對(duì)性地依據(jù)公眾的反映作出政策調(diào)整以提供更加優(yōu)質(zhì)的管理與周到的服務(wù)。從公民幸福指數(shù)角度出發(fā)，使得政府政策從源泉切實(shí)表達(dá)公眾的意愿和需求，從而提升公眾幸福指數(shù)體系的有效性，同時(shí)也為政府進(jìn)一步完善公共政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，而且公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)一方面有利于打破政府官員對(duì)政策評(píng)估權(quán)的壟斷性，可以有效防止政府權(quán)力的過度膨脹，使公眾逐漸獲得對(duì)政府政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的權(quán)力，將公眾監(jiān)督的權(quán)利制度化，實(shí)現(xiàn)“以權(quán)制權(quán)”，以避免政府濫用自身權(quán)力；另一方面公眾幸福指數(shù)的引入使政府政策評(píng)價(jià)過程更加透明化，從而有利于保證評(píng)估信息的充分性和評(píng)估結(jié)果的完整性。公眾幸福指數(shù)引入到公共政策評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)就是多元利益主體之間的博弈，在于尋求維護(hù)公共政策公平性與政府信任度之間的均衡，從而更好地保證政策的有效性。［11］（P30）

3.公眾幸福指數(shù)是反映公共政策的價(jià)值本質(zhì)。

從政治學(xué)的角度來看，公共政策的核心是公共利益，它是政府以超越私人利益范圍的行動(dòng)所追尋的一種利益。就公共利益的重要性來看，薩洛夫認(rèn)為“就理想的層次而言，它是政策所達(dá)成或追求的目標(biāo)之一”，這充分可以看出公共利益是公共行政和公共政策的重要標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)注幸福指數(shù)會(huì)引導(dǎo)政策更多地傾向民生，注重公眾的生活滿意度，傾聽公眾的生活感受，切實(shí)增進(jìn)公眾的福祉，是黨和政府制定公共政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也就是說人民群眾的切身感受是政府制定和調(diào)整各項(xiàng)政策的最根本依據(jù)。幸福指數(shù)納入公共政策評(píng)價(jià)中，有利于政府通過更多途徑關(guān)注民生問題，突出公共利益，即政府從部門本位主義轉(zhuǎn)向民眾本位主義，這在一定程度上是適應(yīng)民主政治的表現(xiàn)。［12］（P75）政府部門應(yīng)從保障公共利益出發(fā)，就要求政府制定政策時(shí)應(yīng)尋找新思路，開拓新局面，真正將公眾幸福指數(shù)作為制定和調(diào)整政策的重要指示燈，有針對(duì)性地提出公眾所需要的政策導(dǎo)向以提高全社會(huì)主觀生活質(zhì)量。幸福指數(shù)往往與社會(huì)政策、機(jī)制、制度等相聯(lián)系，它作為對(duì)政府政策的評(píng)估指標(biāo)，是制定未來公共政策的重要參照。同時(shí)，幸福指數(shù)納入公共政策評(píng)價(jià)中，強(qiáng)化了公民參與的意識(shí)，提高了公民參與政治生活的熱情，從而營(yíng)造良好的政治文化氛圍。

四、公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)可能存在的差距

不可否認(rèn)，將公眾幸福指數(shù)納入公共政策評(píng)價(jià)中會(huì)出現(xiàn)理論差距與現(xiàn)實(shí)差距。只有認(rèn)真分析公眾幸福指數(shù)引入到公共政策中可能存在的差距，才能更好地將公眾幸福指數(shù)與公共政策評(píng)價(jià)相聯(lián)系。

1.公眾幸福指數(shù)評(píng)價(jià)的不穩(wěn)定性。從心理學(xué)角度出發(fā)，幸福感是需求或者欲望滿足的體驗(yàn)。幸福指數(shù)的計(jì)算雖然需要結(jié)合各統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，但其還是以個(gè)人的心理感受為基礎(chǔ)。事實(shí)情況是，由于生活環(huán)境、人生目標(biāo)的不同，個(gè)人的需求與欲望呈現(xiàn)出層次化的區(qū)別，就如馬斯洛層次需求理論解釋出人的需求分為五個(gè)階段一樣，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。結(jié)合公眾自身情況的發(fā)展需要，在同一時(shí)期不同的人具有不同的幸福標(biāo)準(zhǔn)，即使同一個(gè)人在不同時(shí)期的幸福感也是不同的。例如，處于貧困山區(qū)的人民，政府出臺(tái)相關(guān)政策解決其溫飽問題，這里的人民可能就會(huì)有很大的幸福感，人民對(duì)當(dāng)?shù)卣恼叱挚隙☉B(tài)度；然而，對(duì)于高科技人才，僅僅解決溫飽問題顯然不能滿足其需求，政府應(yīng)想辦法制定出吸引高科技人才入駐、激發(fā)高科技人才熱情的政策，這在一定程度上才能滿足高新技術(shù)人才的欲望與需求。所以，以個(gè)人主觀感受為基礎(chǔ)的幸福指數(shù)并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，公眾在面對(duì)政府作出的一項(xiàng)政策時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)數(shù)值差異不同的幸福指數(shù)。另外，幸福指數(shù)的衡量不僅取決于自身縱向的比較，還產(chǎn)生于人際比較之中，即個(gè)人幸福感的衡量還與周圍人有關(guān)系。所以，幸福感的多樣性引起幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性給公共政策衡量帶來阻礙，政府在制定公共政策時(shí)，要全面考量公眾的需求，盡可能在各需求層次中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，擴(kuò)大受益面。

2.公眾幸福指數(shù)評(píng)價(jià)適用范圍的不全面性。隨著幸福指數(shù)研究的興起以及政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，“幸福指數(shù)”反復(fù)出現(xiàn)在新聞媒體、政府文件中，這無疑顯示出在推進(jìn)和諧社會(huì)的進(jìn)程中加大對(duì)民生的關(guān)注，更多從精神層面關(guān)心公眾的生產(chǎn)生活，以此完善公共政策的制定與實(shí)施。然而，基于公眾幸福指數(shù)的公共政策評(píng)價(jià)并不是萬能的。例如，在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的新疆，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，農(nóng)產(chǎn)品銷售是公共政策應(yīng)考慮的一面，而現(xiàn)時(shí)的局勢(shì)來看，維護(hù)新疆穩(wěn)定同樣顯得十分重要。因此為了鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展，新疆各地政府采取一系列維穩(wěn)措施，比如加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租房屋管理，嚴(yán)格落實(shí)社區(qū)限時(shí)工作法、二維碼管理和流動(dòng)人口便民聯(lián)系卡等制度，這些措施在一定程度上給社區(qū)居民帶來不便。不過，雖然這些公共政策表面上沒有切實(shí)考慮到公眾的利益，但實(shí)質(zhì)上，政府還是從公共的安全出發(fā)，制定一些看似阻礙幸福指數(shù)發(fā)展的政策。在特殊時(shí)期或者特殊地點(diǎn)，政府制定或完善公共政策應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對(duì)待幸福指數(shù)必須要進(jìn)行差異性地應(yīng)用，避免人為地歪曲，在綜合考量幸福指數(shù)的前提下，更多發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定性的作用。

3.公眾幸福指數(shù)評(píng)價(jià)目標(biāo)的簡(jiǎn)單化。幸福指數(shù)是個(gè)人主觀感覺的集合，其數(shù)據(jù)的形成是依據(jù)個(gè)體獨(dú)立的感覺，具有獨(dú)立性，不受其他相關(guān)指標(biāo)的制約。在公共政策中引入公眾幸福指數(shù)的測(cè)量，不僅要追求效率，更要注重政策的價(jià)值性效果，追求公平、和諧、民主等多方面的指標(biāo)。但由于這些指標(biāo)在一定意義上較為抽象，我國(guó)幸福指數(shù)評(píng)估技術(shù)還不完善，通常是根據(jù)量表分析方法，至今還沒有形成較為合理的測(cè)量體系，不排除有些決策者能夠人為地制造公眾幸福的繁榮假象，以虛增政績(jī)?！靶腋V州”“幸福江陰”模式的展開，各地政府掀起了一場(chǎng)爭(zhēng)創(chuàng)幸福的熱潮，很有可能會(huì)出現(xiàn)幸福指數(shù)政績(jī)化的傾向，從而產(chǎn)生新一輪的指標(biāo)崇拜。目前，有些地方政府常常將幸福指數(shù)簡(jiǎn)化為易于實(shí)現(xiàn)和排名的指標(biāo)，在政策評(píng)價(jià)中將幸福指數(shù)形式化、功利化與短期化，而沒有真正做到貼近人民實(shí)際生活的物質(zhì)需求與精神需求。由于公眾幸福指數(shù)與其他指標(biāo)不存在勾稽關(guān)系，很容易導(dǎo)致地方政府虛報(bào)自己的業(yè)績(jī)，從而不利于對(duì)公共政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，這給衡量公眾幸福指數(shù)實(shí)現(xiàn)程度帶來了困難。因此，要精確定位公眾幸福指數(shù)的功能，嚴(yán)格界定公眾幸福指數(shù)的范圍，真正讓政府作出令公眾滿意的“幸福工程”。

4.公眾幸福指數(shù)評(píng)價(jià)理念的不統(tǒng)一性。公共政策評(píng)價(jià)是政策評(píng)價(jià)主體依據(jù)一定的政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共政策整體效果作出的價(jià)值判斷。就公共政策評(píng)價(jià)的主體來看，政府依據(jù)事實(shí)情況作出一項(xiàng)政策后，對(duì)其評(píng)價(jià)基本上是用收益與成本之比來確定公共政策的價(jià)值性，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般是政策的總收益越大，總成本越小，即以最小成本獲得最大的收益，這就是政策的高效率，在一定意義上說明政策的成功性。公眾對(duì)公共政策的評(píng)價(jià)，更多的是從主觀范疇衡量公共政策的好壞，能給公眾本身的生活帶來便利，滿足公眾的需求，那么公眾視其為好的政策。政府和公眾對(duì)政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一性，使得從公眾幸福指數(shù)角度去考察公共政策評(píng)價(jià)有困難，所以，如何協(xié)調(diào)好公務(wù)員與公眾之間的理念就成為關(guān)鍵。

五、完善公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)途徑的思考

為避免公共政策評(píng)價(jià)中引入公眾幸福指數(shù)可能出現(xiàn)的理論差距與現(xiàn)實(shí)差距，對(duì)于完善公眾幸福指數(shù)評(píng)估的思考主要有以下幾個(gè)方面：

1.克服幸福指數(shù)的不穩(wěn)定性。雖然幸福指數(shù)的導(dǎo)向是一致的，即滿足公眾的需求，但公眾的不幸福感卻來自社會(huì)生活各方面的壓力。因此，政府相關(guān)部門在制定政策時(shí)，要充分致力于民生建設(shè)，加強(qiáng)分工與合作，完善社會(huì)保障體系。目前，幸福指數(shù)測(cè)量本身還不完全成熟，需要擴(kuò)大范圍并界定幸福感的概念，從中國(guó)的文化背景和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度出發(fā)，編制一套科學(xué)合理的公眾幸福感量表是最為迫切的問題。首先，政府可以發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)村和城市不同的生活環(huán)境，對(duì)當(dāng)?shù)厝嗣襁M(jìn)行幸福感調(diào)查，從而抽象出普遍的影響因素，并把特殊因素總結(jié)出來，作為政府制定政策考慮的重要因素。政府應(yīng)從多方面考慮，將公眾幸福指數(shù)轉(zhuǎn)化為可操作的指標(biāo)。社會(huì)團(tuán)體能夠在幸福指數(shù)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和統(tǒng)計(jì)過程中代表各方利益，表達(dá)不同群體的聲音，從而增強(qiáng)幸福指數(shù)的反應(yīng)力度，但僅僅依靠社會(huì)團(tuán)體還是不夠的，政府應(yīng)根據(jù)各社會(huì)團(tuán)體的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行更加深入而系統(tǒng)的測(cè)量理論研究，從而建立科學(xué)、權(quán)威、完整的幸福指數(shù)測(cè)量體系，以增強(qiáng)幸福指數(shù)的科學(xué)性、有效性和可行性，把測(cè)量公眾幸福指數(shù)落到實(shí)處。其次，應(yīng)避免幸福指數(shù)的短期化行為。對(duì)政府而言，讓公眾長(zhǎng)期擁有幸福感，比提高公眾幸福感更為重要。為避免幸福指數(shù)的短期化行為，政府對(duì)政策評(píng)價(jià)更應(yīng)該從政策的規(guī)劃到調(diào)整這段過程中，實(shí)時(shí)關(guān)注公眾的反映，隨著公眾對(duì)公共物品或者公共服務(wù)的需求調(diào)整政府政策的實(shí)施。各級(jí)政府在做出政策時(shí)，要以發(fā)展的觀點(diǎn)看待公眾幸福指數(shù)，避免短期化行為和急功近利態(tài)度，要以動(dòng)態(tài)的公眾幸福指數(shù)來指導(dǎo)實(shí)踐，分階段作出努力，不斷滿足公眾合理的需求或欲望。但是有一點(diǎn)需要注意的是，不能將幸福簡(jiǎn)單理解為吃喝玩樂，等同于安逸，主觀幸福觀還來源于個(gè)人成就感、對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)等，因此政府在完善政策評(píng)價(jià)時(shí)，要從公眾的不同需求出發(fā)，在社會(huì)各層次需求中尋求一個(gè)平衡。

2.界定幸福指數(shù)的安全穩(wěn)定系數(shù)。全力維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定是民心所盼，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)。倘若環(huán)境不穩(wěn)定，社會(huì)就不會(huì)和諧，當(dāng)然公眾就不會(huì)幸福。所以，政府一定要從保障公眾安全的角度出發(fā)，特別是在特殊時(shí)期，政府部門應(yīng)建立健全矛盾調(diào)解機(jī)制，暢通名義表達(dá)渠道，化解社會(huì)矛盾。另外，政府部門必須做到強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力，降低突發(fā)事件給公眾帶來的損失。因此，政府在制定或完善相關(guān)公共政策時(shí)，要把維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定放在重要的位置。比如，新疆維吾爾自治區(qū)認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于維護(hù)新疆穩(wěn)定的一系列決策部署，緊密結(jié)合新疆實(shí)際，及時(shí)分析研判穩(wěn)定工作面臨的新形勢(shì)、新問題、新任務(wù)，先后制定了32條維穩(wěn)措施、24個(gè)方面維穩(wěn)硬招實(shí)招，全面強(qiáng)化“破團(tuán)伙、打三非、強(qiáng)基礎(chǔ)、嚴(yán)管理”等重點(diǎn)工作，周密部署、綜合施策、扎實(shí)推進(jìn)，有力維護(hù)了新疆社會(huì)大局總體穩(wěn)定。［13］從維護(hù)穩(wěn)定角度考慮完善公共政策評(píng)價(jià)，實(shí)際上就是為公眾創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境打下良好基礎(chǔ)。在穩(wěn)定方面，政府應(yīng)加大矛盾糾紛化解力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定的傾向性問題，從源頭上預(yù)防和降低群體性事件的發(fā)生。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)社會(huì)面“網(wǎng)格化”管理，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理，完善人防、技防、物防的有機(jī)銜接，構(gòu)建聯(lián)合維穩(wěn)工作機(jī)制也是政府維護(hù)穩(wěn)定的重要原則，創(chuàng)造安定的生產(chǎn)生活環(huán)境，為公眾構(gòu)建安全的社區(qū)社會(huì)環(huán)境，提升公眾幸福指數(shù)。

3.避免幸福指數(shù)的簡(jiǎn)單化。為避免有些地方政府把幸福指數(shù)作為一種新的政績(jī)觀的工具，還需要從客觀、多方面的角度加強(qiáng)幸福指數(shù)指標(biāo)建設(shè)。20世紀(jì)90年代開始的現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，因建筑、冶金、印染以及核工業(yè)的興起，加之內(nèi)燃、制冷機(jī)的大量使用，大自然已經(jīng)承載這難以負(fù)荷的各種污染。環(huán)境指標(biāo)可以不僅可以作為公眾生活環(huán)境滿意度的指標(biāo)，而且更能避免政府盲目追求GDP政績(jī)帶來的環(huán)境問題。政府根據(jù)各地區(qū)當(dāng)?shù)厍闆r，實(shí)施相關(guān)生態(tài)工程等政策，從而可以推動(dòng)整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展，人民生活幸福。避免幸福指數(shù)目標(biāo)置換的實(shí)質(zhì)也就是，測(cè)量幸福指數(shù)將主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)和客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)合起來以降低主觀感受帶來的政策感覺的差異性。主客觀相結(jié)合的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既避免了主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果客觀性差、波動(dòng)性大的弱點(diǎn)，又避免了客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)簡(jiǎn)單用數(shù)字衡量幸福的缺點(diǎn)；既考慮公眾個(gè)人的幸福感，又考慮到全體人民追求幸福的客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)。既注重公眾的幸福的感受，又考慮幸福指數(shù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

對(duì)公眾幸福指數(shù)的片面理解，可能會(huì)割裂社會(huì)發(fā)展中客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的辯證統(tǒng)一關(guān)系，從GDP崇拜的極端走向了幸福指數(shù)崇拜的極端。因此，要辯證地對(duì)待公眾幸福指數(shù)。上文中闡述了公眾幸福指數(shù)引入公共政策可能存在的差距，這說明不能單純地依靠幸福指數(shù)去判定公共政策的好壞，不能單一維度、單一時(shí)段、單一層面地看待幸福指數(shù)，尤其是不能將公眾幸福指數(shù)作為唯一的指標(biāo)去衡量政策的利弊。實(shí)際上，公眾幸福指數(shù)與GDP之間的關(guān)系應(yīng)是相互促進(jìn)的關(guān)系。GDP是一種硬指標(biāo)，而我們可以把幸福指數(shù)視作一種軟指標(biāo)，二者在公共政策制定、調(diào)整、完善、評(píng)價(jià)中各具獨(dú)特的功能與作用。

4.提升幸福指數(shù)的政策理念。要想為人民提供一個(gè)和諧、安居樂業(yè)的環(huán)境，就要密切關(guān)注各項(xiàng)重大政策對(duì)公眾整體幸福感的影響，政府相關(guān)部門不僅需要考慮發(fā)展速度、改革力度，還需要把這些與公眾的幸福指數(shù)相結(jié)合。政府既要重視經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，為公眾的幸福提供物質(zhì)基礎(chǔ)；還需在民主政治方面和文化發(fā)展方面多做努力，滿足人民精神文化的需求。對(duì)此，必須要協(xié)調(diào)好政府與公眾的公共政策評(píng)價(jià)理念。一方面，政府要加快執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)換，真正把滿足公眾的需求，為人民服務(wù)放在首位。另一方面，也要注重公眾參與，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)中介組織等平臺(tái)不斷完善公眾參與的方式。有說服力的幸福指數(shù)離不開廣大人民群眾的參與、評(píng)價(jià)與反饋，要讓越來越多的公眾參與到政府政策中來，并且將公眾的意志迅速而準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)化為政府的意志，使幸福指數(shù)更全面地反映公眾的真實(shí)感受。

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責(zé)任編輯：李月明

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.10