南昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作調(diào)研報(bào)告

張嬡 謝強(qiáng)強(qiáng)

南昌市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作調(diào)研報(bào)告

張嬡 謝強(qiáng)強(qiáng)

基于課題組對(duì)南昌市土地確權(quán)工作的調(diào)研，總結(jié)了南昌市開展土地確權(quán)工作的主要做法，并指出其工作中存在的主要問題，在此基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)土地確權(quán)工作的幾點(diǎn)建議。

土地確權(quán)；問題；建議

一、問題提出

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作（以下簡(jiǎn)稱土地確權(quán)）是進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，真正“還權(quán)賦能”于農(nóng)民，保障農(nóng)民土地權(quán)益，深化農(nóng)村改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。近年來，中央高度重視農(nóng)村土地確權(quán)工作，2013年中央一號(hào)文件、十八屆三中全會(huì)決定都明確提出要全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作。按照中央部署，結(jié)合自身實(shí)際情況，江西省出臺(tái)了一系列有關(guān)土地確權(quán)的配套文件，旨在明確土地確權(quán)工作方向。南昌市作為江西省農(nóng)村土地確權(quán)工作試點(diǎn)區(qū)，其土地確權(quán)工作走在全省前列。為全面了解南昌市各試點(diǎn)縣土地確權(quán)工作是如何開展的？土地確權(quán)工作遇到哪些問題？土地確權(quán)工作是否真正合民心、順民意、惠農(nóng)民？江西農(nóng)業(yè)大學(xué)土地確權(quán)課題組于2014年10月至2014年12月深入南昌縣、新建縣和安義縣土地確權(quán)試點(diǎn)村開展調(diào)研。

本次調(diào)研共發(fā)放“江西省農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)登記工作情況問卷”140份，回收問卷135份，有效問卷131份，問卷有效回收率97%。除采取問卷調(diào)查法外，課題組還通過座談會(huì)、實(shí)地考察與農(nóng)戶交流等方式，對(duì)南昌市試點(diǎn)村的土地確權(quán)工作進(jìn)行了解。

二、南昌市土地確權(quán)的主要做法

1.強(qiáng)化組織機(jī)構(gòu)

土地確權(quán)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，單獨(dú)依靠農(nóng)業(yè)部門難以完成，需要通過精心的組織、部署，將責(zé)任和任務(wù)分解到各級(jí)政府。為此，各試點(diǎn)縣成立了以縣委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，縣級(jí)其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各試點(diǎn)縣領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)編制了本縣土地確權(quán)工作的實(shí)施方案，分解任務(wù)、明確進(jìn)度、定期檢查。各村級(jí)成立相應(yīng)的土地確權(quán)工作實(shí)施小組。這就形成了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)層層負(fù)責(zé)，做到確權(quán)工作有人抓，有人管，形成齊抓共管的局面。

2.規(guī)范操作方法

為推進(jìn)土地確權(quán)工作順利開展，做到確權(quán)工作不留后遺癥。各試點(diǎn)縣依據(jù)土地確權(quán)工作的相關(guān)法律法規(guī)，從自身實(shí)際情況出發(fā)，出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施方案》，就確權(quán)工作基本原則、工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作步驟、工作要求等提出了明確要求。且各試點(diǎn)縣在確權(quán)登記過程中嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作標(biāo)準(zhǔn)匯編》規(guī)定的要素編碼、數(shù)據(jù)登記規(guī)則、資料整理存檔規(guī)則，開展登記工作。此外，各試點(diǎn)縣針對(duì)國(guó)土部門“二調(diào)”成果圖，影像圖模糊不清，難以清楚地分辨土地四至的狀況，重新通過市場(chǎng)機(jī)制，選擇專業(yè)的航拍公司，按照1:1000的比例重新航拍，并根據(jù)航拍結(jié)果繪制影像圖，保證勾圖的準(zhǔn)確性。提高了土地確權(quán)工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

三、南昌市土地確權(quán)工作存在的主要問題

1.農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)土地確權(quán)工作缺乏信任

國(guó)家開展土地確權(quán)登記頒證工作的根本目的是為了穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和社會(huì)和諧，是一項(xiàng)重大的惠民舉措。但對(duì)獲取的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)67%的農(nóng)民不清楚土地確權(quán)意義；66%的農(nóng)民不清楚土地確權(quán)證書帶來的具體好處。此外，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)顧慮重重，擔(dān)心土地確權(quán)會(huì)造成承包期內(nèi)土地難以調(diào)整（所占比例19%）、擔(dān)心土地確權(quán)會(huì)增加額外（所占比例21%）、擔(dān)心土地確權(quán)會(huì)減少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼（所占比例23%）、擔(dān)心土地確權(quán)證書的好處不能兌現(xiàn)（所占比例15%），還有22%的農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)存在其他顧慮，如擔(dān)心二輪承包時(shí)未登記或少登記的地塊、土地面積，在這次土地確權(quán)工作中會(huì)被集體收走；擔(dān)心因戶口已經(jīng)遷走，已有土地會(huì)在本次確權(quán)工作中喪失等等。

由此可見，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)識(shí)與國(guó)家開展土地確權(quán)工作的初衷存在很大的偏差。

2.基層干部對(duì)土地確權(quán)工作的積極性不高

基層干部對(duì)本村的村情、村貌比較了解，是連接上級(jí)主管部門與農(nóng)民的重要紐帶，在土地確權(quán)工作中起著關(guān)鍵性作用，其積極性對(duì)土地確權(quán)工作有重要影響。調(diào)研了解到，村干部對(duì)開展土地確權(quán)工作存在以下幾點(diǎn)擔(dān)憂、顧慮：（1）開展土地確權(quán)工作可能會(huì)引發(fā)潛在的土地權(quán)屬糾紛，破壞本村的穩(wěn)定局勢(shì)；（2）土地確權(quán)工作摸底階段，需要登記的地塊數(shù)量多，面積大，涉及到的農(nóng)戶多，登記工作的程序復(fù)雜，這就需要大量有責(zé)任心、有業(yè)務(wù)能力、了解村情的農(nóng)村干部，而目前主要的村干部數(shù)量少，變動(dòng)頻繁，難以勝任這項(xiàng)工作，加上土地確權(quán)工作的務(wù)工補(bǔ)助少，難以調(diào)動(dòng)大家土地確權(quán)工作的積極性；（3）土地確權(quán)工作涉及到實(shí)地測(cè)量登記規(guī)則和登記技術(shù)、檔案歸檔、數(shù)據(jù)電子化錄入等，工作繁瑣，任務(wù)重，大部分村干部對(duì)此業(yè)務(wù)不熟，擔(dān)心做不好這些工作，存在畏難情緒。這些擔(dān)憂、顧慮致使村干部對(duì)土地確權(quán)工作懷有畏難情緒、抱有觀望態(tài)度，致使其工作積極性不高。

3.土地糾紛調(diào)處機(jī)制發(fā)揮作用不明顯

按照《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民可通過農(nóng)民間的自主協(xié)商、農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)、仲裁委員會(huì)、人民法院等途徑解決土地糾紛問題。根據(jù)農(nóng)民對(duì)“如何解決土地確權(quán)過程中發(fā)生的糾紛？”這一問題的回答進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，選擇由村（組）干部協(xié)調(diào)解決、法律訴訟解決、政府主管部門仲裁解決、村（組）群眾大會(huì)商議解決、村土地確權(quán)理事會(huì)協(xié)商解決、其他方式解決的比例分別是69%、0%、0%、22%、4%和5%。針對(duì)沒有農(nóng)民選擇法律訴訟和政府部門仲裁方式解決土地確權(quán)過程中產(chǎn)生的糾紛，人民法院采取訴訟方式解決土地糾紛的成本高且時(shí)間長(zhǎng)，而仲裁委員會(huì)目前符合上崗條件、具備專業(yè)素質(zhì)的仲裁員數(shù)量有限，難以及時(shí)、有效的解決土地糾紛，因此農(nóng)民不樂于接受這兩種土地糾紛解決機(jī)制。由此可見，當(dāng)前土地糾紛調(diào)處機(jī)制發(fā)揮作用不明顯。

4.土地確權(quán)工作進(jìn)度緩慢，質(zhì)量難以保障

按照江西省、南昌市土地確權(quán)工作有關(guān)要求，在“依法依規(guī)，規(guī)范操作、按戶確權(quán)，保持穩(wěn)定、試點(diǎn)先行，有序推進(jìn)、分類實(shí)施，民主協(xié)商、統(tǒng)一部署，分工負(fù)責(zé)”的基本原則下，各試點(diǎn)區(qū)于“2014年年底前基本完成確權(quán)登記頒證工作，2015年年底前確權(quán)登記頒證工作全面完成并檢驗(yàn)驗(yàn)收”。相關(guān)單位不僅要保證確權(quán)登記進(jìn)度，還要保證確權(quán)登記工作的質(zhì)量能夠經(jīng)得住上級(jí)部門、人民群眾、歷史的檢驗(yàn)。然而，截止到調(diào)研結(jié)束（2014年12月底），部分試點(diǎn)村土地確權(quán)工作仍停留在摸底階段，個(gè)別試點(diǎn)村的土地確權(quán)工作甚至尚未開展。除此之外，部分試點(diǎn)村為了簡(jiǎn)化工作程序、超趕上級(jí)規(guī)定的完成期限，不按既定的規(guī)范流程開展土地確權(quán)工作，例如：南昌市某村開展土地確權(quán)登記頒證工作過程中僅依據(jù)現(xiàn)存的歷史資料對(duì)土地進(jìn)行摸底，并沒有對(duì)現(xiàn)有土地面積、四至情況進(jìn)行實(shí)地測(cè)量和考察。此外，57%的農(nóng)民反映，在入戶進(jìn)行承包地塊權(quán)屬調(diào)查階段，本人（或家人）并沒有親自確認(rèn)過。

5.土地確權(quán)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的預(yù)期效果不明顯

土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件，確權(quán)的目的就是讓農(nóng)民吃上定心丸，消除農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。但是，對(duì)農(nóng)民最希望從土地確權(quán)證獲得的好處進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)排在前三位的是耕作保障（占31%）、穩(wěn)定土地權(quán)利（占27%）、用土地抵押貸款（占12%），而希望通過確權(quán)證獲取流轉(zhuǎn)土地時(shí)帶來收益的比重僅為10%。可見，農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)證能帶來流轉(zhuǎn)土地收益的期望并不高，換句話說，即使頒發(fā)了土地確權(quán)證，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿并不強(qiáng)烈，加上當(dāng)前留守在農(nóng)村的人口以婦女、老人、小孩為主，處于就業(yè)市場(chǎng)的不利地位，只能轉(zhuǎn)而依賴土地，從事傳統(tǒng)的耕作，維持基本生計(jì)。且當(dāng)前農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致農(nóng)民視土地為“命根子”的傳統(tǒng)觀念難以消除，對(duì)土地重視和依賴度高，土地的社會(huì)保障功能難以短時(shí)間內(nèi)得到改變。因此，土地確權(quán)可能并不會(huì)像預(yù)期那樣帶來大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作的建議

針對(duì)目前南昌市各試點(diǎn)村土地確權(quán)工作過程中存在的主要問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

1.加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)工作的認(rèn)識(shí)

積極宣傳農(nóng)村土地承包法、中央一號(hào)文件和現(xiàn)有土地確權(quán)相關(guān)法律法規(guī)等，并就土地確權(quán)的意義、好處等進(jìn)行重點(diǎn)宣傳，讓農(nóng)民了解土地確權(quán)是一項(xiàng)惠民工程，消除他們因認(rèn)識(shí)不到位對(duì)土地確權(quán)工作產(chǎn)生的各種顧慮，調(diào)動(dòng)其參與土地確權(quán)工作的積極性，為開展土地確權(quán)工作營(yíng)造良好的思想氛圍，打下良好的群眾基礎(chǔ)。就目前而言，土地確權(quán)的宣傳應(yīng)該從當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，拓展宣傳渠道，創(chuàng)新宣傳形式，提高宣傳效果。首先，通過召開全體村民會(huì)議或村民代表會(huì)議宣傳土地確權(quán)的相關(guān)內(nèi)容、實(shí)施步驟、意義，按戶簽名領(lǐng)取統(tǒng)一印制的土地確權(quán)的相關(guān)宣傳資料；其次，基層干部入戶宣傳，以通俗易懂地語(yǔ)言，向文化程度低、閱讀和理解能力弱的留守婦女和老人講解土地確權(quán)的意義、好處等；再次，利用電話或者現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具（QQ、微信等），與全家外出務(wù)工的農(nóng)戶聯(lián)系，告知其土地確權(quán)登記頒證工作的相關(guān)法律法規(guī)、政策，保證農(nóng)戶的知情權(quán)、參與權(quán)；最后，充分利用廣播、電視、村務(wù)公開欄、農(nóng)村各種集市，以農(nóng)民喜聞樂見的形式宣傳土地確權(quán)工作的相關(guān)事宜。

2.加強(qiáng)培訓(xùn)，消除顧慮，提高基層干部土地確權(quán)工作的積極性

搞好土地確權(quán)登記頒證工作離不開基層干部，尤其是村干部。村干部的積極性直接影響到土地確權(quán)工作的進(jìn)展。提高村干部土地確權(quán)工作的積極性，需要從影響其積極性的因素著手，加強(qiáng)培訓(xùn)，消除顧慮，讓其敢于、勇于、樂于開展土地確權(quán)工作。具體來說，可以從以下幾方面提高其工作積極性：（1）擴(kuò)大工作隊(duì)伍，補(bǔ)助參與土地確權(quán)工作人員的誤工費(fèi)用。鼓勵(lì)現(xiàn)任和退任的村干部、老黨員、大學(xué)生村官及責(zé)任心強(qiáng)、了解村情民意的村民加入到本村土地確權(quán)工作小組，緩解村級(jí)組織開展土地確權(quán)登記工作人員不足的問題，同時(shí)將參與土地確權(quán)參與人員的誤工費(fèi)用納入政府財(cái)政預(yù)算，給予適當(dāng)補(bǔ)助，提高村干部工作的積極性；（2）加強(qiáng)村干部土地確權(quán)工作的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，制定操作性強(qiáng)、實(shí)用性強(qiáng)的的規(guī)程。加強(qiáng)村干部及相關(guān)成員對(duì)土地確權(quán)登記規(guī)則、檔案管理等方面的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，消除其開展土地確權(quán)工作的畏難情緒。同時(shí)，總結(jié)各村在開展土地確權(quán)工作中探索出來的科學(xué)有效、操作簡(jiǎn)便、實(shí)用性強(qiáng)的地籍調(diào)查測(cè)量方法和技術(shù)，組織各村村干部集中學(xué)習(xí)。

3.多舉措促進(jìn)土地糾紛調(diào)處機(jī)制發(fā)揮作用

有效化解和妥善處理土地權(quán)屬糾紛，有助于促進(jìn)土地確權(quán)工作地順利開展。針對(duì)目前通過農(nóng)民間自主協(xié)商和調(diào)解解決土地糾紛的可能性小，而通過法院訴訟解決土地糾紛成本高、時(shí)間長(zhǎng)，不樂于被農(nóng)民接受的現(xiàn)狀，這有必要通過仲裁方式來解決當(dāng)前的土地糾紛問題。要使通過仲裁解決土地糾紛的結(jié)果是公平公正的，符合民心、順應(yīng)民意的，關(guān)鍵是要選拔優(yōu)秀的仲裁員。首先需要加強(qiáng)仲裁員的業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地糾紛承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)節(jié)仲裁法》等相關(guān)法律、法規(guī)，讓其知法、懂法、用法；其次嚴(yán)格實(shí)行農(nóng)村土地糾紛仲裁員資格考試制度，選聘考試合格，具有農(nóng)村土地糾紛調(diào)解經(jīng)驗(yàn)人員從事仲裁工作；最后，將仲裁工作有關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，不斷完善仲裁制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善仲裁員的待遇水平，確?！坝腥死硎拢绣X辦事，有能力成事”，促進(jìn)農(nóng)村土地糾紛的解決。

4.依法依規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)督，確保工作質(zhì)量和進(jìn)度

目前，距離全面驗(yàn)收土地確權(quán)工作所剩時(shí)間不多，時(shí)間緊、任務(wù)重、責(zé)任大，需要加快土地確權(quán)工作的步伐。首先，要把握國(guó)家政策精神，制定符合農(nóng)村實(shí)際情況的工作措施，依法依規(guī)開展土地確權(quán)登記頒證工作?；鶎訂挝灰斫夂统酝竾?guó)家、上級(jí)組織關(guān)于土地確權(quán)工作的法規(guī)，從本村實(shí)際情況出發(fā)，積極探索出切實(shí)可行的工作制度和方法。其次，對(duì)土地確權(quán)工作要加強(qiáng)指導(dǎo)、監(jiān)督、考核。南昌市各試點(diǎn)縣土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組要經(jīng)常深入所管轄區(qū)域，做好指導(dǎo)和督促工作，及時(shí)掌握工作進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)開展土地確權(quán)工作出現(xiàn)的問題，并提出相應(yīng)的解決辦法，不能解決的問題，及時(shí)向市級(jí)分管部門報(bào)告。并嚴(yán)格考核制度，明確獎(jiǎng)懲，對(duì)認(rèn)真開展、按質(zhì)按量完成土地確權(quán)工作組織，要給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)敷衍了事、弄虛作假完成土地確權(quán)工作組織，要加大懲處力度，并追究相應(yīng)組織和人員的責(zé)任。

5.健全社會(huì)保障，提高土地流轉(zhuǎn)收益，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地

中央和地方政府要相互配合，建立覆蓋面廣、保障齊全的農(nóng)村社會(huì)保障制度。將農(nóng)村居民的最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障等制度納入中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)，地方政府在此基礎(chǔ)上，根據(jù)本區(qū)域的實(shí)際情況，進(jìn)一步完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度。通過健全的社會(huì)保障制度，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴度，消除土地的社會(huì)保障功能，同時(shí)政府要積極探索土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，將土地這一生產(chǎn)要素納入市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制中，提高土地流轉(zhuǎn)收益，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民有序流轉(zhuǎn)土地。

［1］黃亮，扈傳榮.有關(guān)土地確權(quán)幾個(gè)問題的思考［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2004，（6）.

［2］于建嶸，石鳳友.關(guān)于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)的幾個(gè)重要問題［J］.東南學(xué)術(shù)，2012，（4）.

［3］鄖文聚.打通“最后一公里”——從土地整治視角看農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的意義［J］.中國(guó)土地，2012，（7）.

［4］張友占，張建，張博.農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證難點(diǎn)與對(duì)策［J］.中國(guó)土地，2012，（12）.

［責(zé)任編輯：李佳佳］

張嬡（1989—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)檎卫?；謝強(qiáng)強(qiáng)（1992—）男，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與公共管理學(xué)院研究生，研究方向?yàn)檎卫?。（江西南?30045）