“井田”規(guī)劃框架下新型農(nóng)村經(jīng)營體系設(shè)想

李凱　劉軍

摘要：本文基于“井田”形式框架，試圖從規(guī)劃形態(tài)著手引導(dǎo)農(nóng)村傳統(tǒng)經(jīng)營形式創(chuàng)新，盤活農(nóng)村土地等要素資源與社會資本需求的匹配效率。提出以規(guī)劃和頂層設(shè)計為主，探索新經(jīng)濟(jì)形勢下農(nóng)村經(jīng)營體系創(chuàng)新路徑，并針對“井田”的經(jīng)營模式提出建議。

關(guān)鍵詞：井田 農(nóng)村 要素流動

農(nóng)村及土地制度改革貫穿于我國改革發(fā)展的各個時期。從互助組到人民公社，從人民公社到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，直至十八屆三中全會中提出的“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”，無不體現(xiàn)出黨和國家對“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”問題的高度重視。計劃經(jīng)濟(jì)時期，城鄉(xiāng)分治政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間要素流動基本隔絕，要素流動渠道極其狹窄。巨大的工農(nóng)剪刀差造成城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村發(fā)展幾乎停滯。改革開放以后，隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)才逐漸好轉(zhuǎn)。然而，受多方面因素影響，城鄉(xiāng)聯(lián)系的渠道尚沒有完全打開，主要表現(xiàn)是土地等要素資源的流動緩慢，方向單一。為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共享發(fā)展成果，十八屆三中全會提出“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”等政策，對進(jìn)一步盤活農(nóng)村資源要素流動，拓寬社會資本流向農(nóng)村的渠道具有重要意義。如何實(shí)現(xiàn)城市要素資源向農(nóng)村回流，通過什么樣的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”成為當(dāng)下重要課題。

一、“井田”的源起

“井田”的概念最早出現(xiàn)于商朝，源于當(dāng)時的“井田制”。井田制是中國古代社會的一種以國有為名的貴族土地所有制，西周時期發(fā)展成熟。春秋時期，由于鐵制農(nóng)具和牛耕的普及，原有的“井田制”無法適應(yīng)生產(chǎn)力快速發(fā)展，井田制隨之瓦解。據(jù)文獻(xiàn)記載，當(dāng)時的“井田制”是“將每方里之地，劃成井字形，即等分為九方，每方百畝，中為公田，余則分授八夫，各私百田，同養(yǎng)公田，不另納稅。成年受田，老死則還。此井田制之基本也。積井為邑，以至于同，俱有定制。①”

二、“井田”研究的范疇

從概念上看，“井田制”形制上的四井為邑，四邑為丘，四丘為甸，四甸為縣，四縣為都，四都為同的理想規(guī)劃與霍華德的“社會城市②”以及杜能③的《孤立國》都有十分微妙的相似之處。即將單個“井”之外另設(shè)“井”，四井為邑，以至于同；“孤立國”則在距離城市中心第6層之外有另一“孤立國”；“田園城市”進(jìn)一步發(fā)展，會在農(nóng)地之外另建新城，以至于多個田園城市累加擴(kuò)展成“社會城市”。因此，中國古代先民的智慧在現(xiàn)代仍影響深遠(yuǎn)。在現(xiàn)代社會生產(chǎn)力條件下，如何遵循“井田制”的啟發(fā)，研究具有獨(dú)特區(qū)域特色的“井田”就具有十分重要的實(shí)踐意義。但所謂“制”是體系，是制度的總稱，本文所謂“井田”并不是要分析古代井田制度，而是在現(xiàn)有承包責(zé)任制基礎(chǔ)上設(shè)想的一種建立于理想層面的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理論形式，是探索新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的嘗試。

現(xiàn)代田園城市框架下的新井田在田園布局采用舊“井田”形態(tài)框架，而不涉及所有權(quán)等政治范疇。新井田是以“井”字為框架，“井”字中間是市政設(shè)施，周邊建設(shè)莊園，主要建設(shè)高附加值農(nóng)業(yè)。新井田布局有利于在形態(tài)上限定建設(shè)區(qū)界限，實(shí)現(xiàn)居住區(qū)空間與生態(tài)空間的有效融合，有利于節(jié)約集約利用土地資源。同時，新井田為農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新、社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新提供了可能，促使中心城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村正向流動，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕。

三、一個模型

“井田”是致力于以規(guī)劃和頂層設(shè)計為主的新型農(nóng)村發(fā)展理念。

（一）發(fā)展思路

按照建設(shè)“現(xiàn)代田園城市”的建設(shè)理念，秉承以人的城鎮(zhèn)化為核心宗旨，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展方式，構(gòu)建依托“新井田”和城市產(chǎn)業(yè)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源雙向流動。

1、科學(xué)定位

根據(jù)人口、土地、環(huán)境等因素，對每一個“井田”的性質(zhì)、功能和發(fā)展進(jìn)行科學(xué)定位，確定城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。設(shè)立試點(diǎn)“井田”，在人才引進(jìn)、金融資本引入、本地居民生產(chǎn)和生活方式引導(dǎo)等先行先試，打破城鄉(xiāng)資源流動壁壘，拓寬城鄉(xiāng)要素流動渠道，增大農(nóng)業(yè)區(qū)容納城市要素資源的承載空間。

2、市場主導(dǎo)

打造以市場主導(dǎo)的新型農(nóng)村經(jīng)營體系。充分展現(xiàn)“新井田”經(jīng)營內(nèi)涵，深入挖掘“農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)服務(wù)”價值，以吸引城市人群的消費(fèi)和改善居民生產(chǎn)生活條件為宗旨，并通過制度創(chuàng)新，促使資源向經(jīng)營能手集中，創(chuàng)造更高價值。

3、基層治理

應(yīng)以保障村民共享發(fā)展紅利為基本出發(fā)點(diǎn)，處理好村民與經(jīng)營者在土地、利益分配等方面的關(guān)系，保障村民就業(yè)、生活、發(fā)展的可持續(xù)性，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。

（二）“新井田”模型

為說明“新井田”模式，現(xiàn)以900畝地（不包括道路等設(shè)施用地）為單元，以“井”字為框架，將土地分割成9“田”，每田100畝。每田之間以綠道相關(guān)聯(lián)，輔之以溝渠、電、通訊、供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施。中田為市政設(shè)施，可以建造新型農(nóng)村社區(qū)、高檔住宅以及商貿(mào)等業(yè)態(tài)。按照容積率為2.5估算，總建筑面積166675m2，按人均65m2的標(biāo)準(zhǔn)計算，可容納人口約2564人。分為市政核心區(qū)、高端農(nóng)業(yè)田、綠道和管道溝渠。

1、市政核心區(qū)

核心區(qū)以商場和居住為主，具體規(guī)劃形式可采取圈層式結(jié)構(gòu)布局，外圍疏而中間密，保證外圍高檔住宅采光。另外，核心區(qū)地下空間開發(fā)也在規(guī)劃之中，以停車、倉儲為主。

2、高端農(nóng)業(yè)區(qū)

高端農(nóng)業(yè)區(qū)分布在市政核心區(qū)四周，共計8塊，每塊100畝。期間以綠道相隔。高端農(nóng)業(yè)是以具有高附加值的農(nóng)產(chǎn)品為主，主要針對城市人群。

3、綠色廊道

“井田”綠道系統(tǒng)以“井”字型框架設(shè)計修建，道路寬度設(shè)計為兩車道，道路兩邊密植樹木，高低搭配形成林蔭綠墻。同時，綠道兩側(cè)按需設(shè)置地上、地下生態(tài)停車場。綠道連接各高端農(nóng)業(yè)田和市政核心區(qū)，并與城市主干道相連。

4、地下管道溝渠

按照低影響開發(fā)理念在“井田”區(qū)的創(chuàng)新應(yīng)用，建設(shè)閉合式的“井田”生態(tài)循環(huán)處理系統(tǒng)，將給排水、雨水收集、電力、通訊、供熱、燃?xì)獾仁姓芫€納入綜合管溝之內(nèi)，提升市政設(shè)施效率和品質(zhì)。

（三）亟需解決的問題

以上“新井田”是假定沒有約束條件的規(guī)劃構(gòu)想?，F(xiàn)實(shí)存在以下困難：

1、實(shí)施區(qū)域

市政核心區(qū)的選址可在農(nóng)村原址之上或者重新占有耕地組織建設(shè)。在農(nóng)村原址之上的，對原有村莊進(jìn)行治理改造符合一般要求，節(jié)約耕地，但是需要大筆的拆遷和新建資金。如果在農(nóng)田上重新選址，雖然會節(jié)省拆遷補(bǔ)償資金，卻可能導(dǎo)致耕地減少，居民原住區(qū)宅基地土地閑置的風(fēng)險，形成新舊住區(qū)對峙格局，不利于新區(qū)發(fā)展。故本模型應(yīng)在村原址基礎(chǔ)上進(jìn)行改造分析。

2、建設(shè)成本

市政核心區(qū)建設(shè)按照2500元/ m2（不計算土地成本）的成本計算，總投資約4億元，加上拆遷安置總投入約8億元。即使按照周邊800畝農(nóng)田按照最高附加值的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行產(chǎn)出（假定一般農(nóng)田每畝產(chǎn)出為3000元，按照20倍于原產(chǎn)量計算）每畝產(chǎn)出可達(dá)6萬元，800畝共計4800萬元。粗略計算靜態(tài)回收期約17年。高成本低回報的投資特點(diǎn)，導(dǎo)致企業(yè)無直接投資的積極性。

3、建設(shè)方式

“新井田”投資成本較高，運(yùn)營風(fēng)險較大，采取多元化的開發(fā)運(yùn)營模式可降低政府風(fēng)險。一種方案是以政府引導(dǎo)和扶持的方式，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用民間資金進(jìn)行有序開發(fā)；另一種方案是投資者持有井田市政核心區(qū)房產(chǎn)和周邊高端農(nóng)田的部分產(chǎn)權(quán)進(jìn)行經(jīng)營，但這樣很難保障農(nóng)民權(quán)益。因此，在具體實(shí)施過程中，應(yīng)在最大限度保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，科學(xué)謀劃并協(xié)調(diào)各方利益。

四、對“新井田”理論模型的思考

建設(shè)“新井田”，有利于促使城市資本等要素資源向農(nóng)村回流、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。目前西咸新區(qū)灃西新城剛剛開始實(shí)踐，相關(guān)政策不完善、機(jī)構(gòu)不健全、土地產(chǎn)權(quán)不明晰等問題較突出，為推進(jìn)“新井田”，應(yīng)注意以下幾方面的工作。

（一）規(guī)劃引導(dǎo)，出臺扶持政策

統(tǒng)一規(guī)劃。因“新井田”建設(shè)有投資規(guī)模大、收益不好掌控等特點(diǎn)，應(yīng)采取“規(guī)劃引領(lǐng)、村民自建、政府幫扶”的措施。鼓勵村民按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，并給予一定的補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引導(dǎo)村民自主進(jìn)行開發(fā)建設(shè)“井田”，降低政府投入成本。制定“新井田”建設(shè)扶持辦法，細(xì)化對村民、社會資本參與“新井田”建設(shè)的補(bǔ)助措施、程序以及標(biāo)準(zhǔn)等，明確管委會或農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司在“新井田”建設(shè)中的具體職能。對于一般公共服務(wù)設(shè)施，尤其是“新井田”內(nèi)綠道、管線建設(shè)以及“新井田”經(jīng)營等公共設(shè)施方面，應(yīng)有政府主導(dǎo)建設(shè)。

（二）明晰產(chǎn)權(quán)，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，明確土地確權(quán)后流轉(zhuǎn)交易的條件。居民在享有土地資產(chǎn)的同時，能夠通過勞動獲得勞動收入，為真正實(shí)現(xiàn)帶著勞動力和土地兩個資本進(jìn)城奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。

（三）基層治理，構(gòu)建特色城鄉(xiāng)發(fā)展模式

在地方政府的引導(dǎo)下，創(chuàng)新基層社會治理機(jī)制?；凇靶戮铩钡男滦蜕鐣卫眢w系成立的基層組織，作為“新井田”建設(shè)、經(jīng)營、收益的主體，對本級社會治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及土地利用監(jiān)督等方面享有監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，共享城市建設(shè)發(fā)展紅利。

（四）控制規(guī)模，節(jié)約集約利用土地

隨著居民人口的不斷增加，嚴(yán)格限制市政核心區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，并以新的居民組織機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體，嚴(yán)格控制建設(shè)用地增加。但可以在“井田”外圍，重新設(shè)置“井田”，“井田”之間彼此相連，以主干道貫通之，在適當(dāng)?shù)胤娇稍O(shè)置規(guī)模稍大“井田”，作為其他“井田”核心區(qū)，以此類推，形成規(guī)模連片田園優(yōu)美小鎮(zhèn)。

（五）統(tǒng)一運(yùn)營，理順經(jīng)營體系

設(shè)立綜合性經(jīng)營公司。負(fù)責(zé)經(jīng)營井田區(qū)旅游、休閑、購物、餐飲以及配套服務(wù)。負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域的水系經(jīng)營、重點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)營、“新井田”開發(fā)運(yùn)營、三農(nóng)發(fā)展等方面的工作。制作統(tǒng)一的標(biāo)識體系和休閑禮品設(shè)計體系。從頂層首先制定一套標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營體系，清晰劃分各部門的職能。通過機(jī)制創(chuàng)新，將土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)于生產(chǎn)更高附加值產(chǎn)品和服務(wù)的管理者手中，保障農(nóng)業(yè)核心區(qū)日常運(yùn)營和發(fā)展。制定措施，充分調(diào)動基層經(jīng)營主體的積極性。

此外，實(shí)施“新井田”還需要注意四個問題：一是城市要素怎么回流農(nóng)村；二是市政核心區(qū)的設(shè)計和包裝是否符合市場需求；三是“新井田”經(jīng)營模式是否具有可持續(xù)性；四是農(nóng)民是否適應(yīng)“新井田”下的生產(chǎn)生活方式?？傊靶戮铩钡膶?shí)施必須是在政府引導(dǎo)、扶持，農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。同時，“新井田”的實(shí)現(xiàn)可能需要一個漫長的過程，要求提前做好“新井田”的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃和頂層建筑設(shè)計。

注：

①“摘自萬國鼎《中國田制史》。萬國鼎，農(nóng)史學(xué)家，中國農(nóng)史學(xué)科主要創(chuàng)始人之一，中國農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)研究室首屆主任，終生致力于農(nóng)史資料匯集和整理，農(nóng)業(yè)古籍和農(nóng)業(yè)歷史的研究。

②霍華德認(rèn)為，城市占地1000英畝，農(nóng)業(yè)用地5000畝，人口32000人的所謂田園城市建成后，隨著時間的發(fā)展，它將如何繼續(xù)發(fā)展呢？霍華德認(rèn)為，在離其鄉(xiāng)村地帶不遠(yuǎn)的地方建設(shè)另一座城市發(fā)展，因而新城鎮(zhèn)也會有其自己的鄉(xiāng)村地帶。并且隨著時間的推移形成一個城市群，他把這個城市群成為“社會城市”。

③杜能是現(xiàn)代西方區(qū)位理論的先驅(qū)者，其《孤立國》是第一部關(guān)于區(qū)位理論的古典名著。提出著名的“杜能圈”，即由城市核心向外依次為自由式農(nóng)業(yè)、林業(yè)、輪作式農(nóng)業(yè)、谷草式農(nóng)業(yè)、三圃式農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)這樣的6層同心圓結(jié)構(gòu)。

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（李凱，1984年生，陜西省西咸新區(qū)灃西新城經(jīng)濟(jì)發(fā)展招商局中級經(jīng)濟(jì)師。劉軍，1977年生，陜西省西咸新區(qū)灃西新城經(jīng)濟(jì)發(fā)展招商局局長）