鐵路建設(shè)資金管理風(fēng)險控制分析

蘭州鐵路局 魏海霞

鐵路建設(shè)資金風(fēng)險是指鐵路基本建設(shè)項目所需資金在開戶存儲、支付使用等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生超額撥付、挪用擠占、資金流失、資金短缺、資金使用效率不佳等消極后果的潛在可能性，表現(xiàn)為建設(shè)項目資金管理預(yù)期目標(biāo)與實際后果之間的差異。建設(shè)資金風(fēng)險以不同的形式潛在于工程建設(shè)的各個環(huán)節(jié)之中，只有充分認(rèn)識建設(shè)資金風(fēng)險各種表現(xiàn)及形成原因，才能有針對性地采取措施來加以控制。

一、鐵路建設(shè)資金管理風(fēng)險主要表現(xiàn)

(一)建設(shè)資金安全風(fēng)險主要表現(xiàn)

根據(jù)基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)章制度，建設(shè)資金使用必須遵循以下基本原則，一是嚴(yán)格按批準(zhǔn)的設(shè)計文件、年度投資計劃和基建財務(wù)管理的相關(guān)規(guī)章制度使用建設(shè)資金，不得超概算、超合同、超投資計劃、超資金預(yù)算、超驗工計價撥付和使用建設(shè)資金。二是建設(shè)資金必須?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠列建設(shè)成本，嚴(yán)禁挪用建設(shè)資金。

但從實際狀況來看，特別是從各類檢查及審計結(jié)果來看，鐵路建設(shè)資金安全風(fēng)險突出，主要表現(xiàn)為建設(shè)資金超付、挪用建設(shè)資金、擠占建設(shè)成本、超概算列支建設(shè)成本等。

(二)建設(shè)資金短缺風(fēng)險主要表現(xiàn)

項目建設(shè)過程中，由于各種客觀原因，出資各方資本金或銀行貸款資金不能及時到位。一方面造成項目建設(shè)無法按原定計劃順利推進，影響工程進度；另一方面導(dǎo)致出現(xiàn)拖欠工程款問題，從而造成施工中的偷工減料、工期的拖延等，嚴(yán)重時會影響工程質(zhì)量，埋下安全隱患。

(三)建設(shè)資金效率風(fēng)險主要表現(xiàn)

目前，部分建設(shè)單位仍存在“現(xiàn)金為王”的思想觀念，缺乏成本核算意識，不能根據(jù)本項目對資金的實際需要量進行資金申請，而是片面追求資金充裕對建設(shè)項目的保障性，盲目加大貨幣資金持有量，使大量的工程建設(shè)資金被沉淀在建設(shè)單位的銀行賬戶上，造成資金閑置，而建設(shè)項目又都有大量銀行貸款，沉淀資金取得的存款利息收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以抵消銀行貸款資金利息支出，建設(shè)資金的使用效益沒有得到很好地發(fā)揮。

二、鐵路建設(shè)資金管理風(fēng)險形成原因

(一)建設(shè)資金安全風(fēng)險形成原因

資金內(nèi)部控制制度不完善是鐵路建設(shè)資金安全風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因。大部分建設(shè)單位不是沒有資金內(nèi)控制度，而是資金內(nèi)控制度執(zhí)行不力，約束力不強，給資金安全帶來隱患，出現(xiàn)資金內(nèi)控制度“形至而神不備”的問題。

首先，崗位分離牽制制度執(zhí)行不嚴(yán)格。由于大部分基建財務(wù)管理人員都是從鐵路運營站段或者多經(jīng)單位調(diào)動來的，基建管理專業(yè)性不強，成為影響其建設(shè)資金管理安全的重要因素之一，同時部分崗位人員配備不齊全，資金內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)和崗位不能很好的相互牽制和制約。

其次，資金授權(quán)審批制度執(zhí)行不嚴(yán)格。大部分建設(shè)單位建立了資金授權(quán)審批制度，審批額度及審批權(quán)限劃分設(shè)置合理，但由于鐵路基本建設(shè)項目的特殊性，管理層“重施工、輕財務(wù)”、“一切以保障項目順利推進為先”的思想觀念根深蒂固，在建設(shè)資金撥付和使用過程中，發(fā)生資金審批執(zhí)行走過場現(xiàn)象，或資金未批先支現(xiàn)象。

最后，資金撥付流程控制執(zhí)行不嚴(yán)格。部分建設(shè)單位未以書面文件形式明確制定規(guī)范的建設(shè)資金使用流程，建設(shè)資金使用都是沿襲慣例和經(jīng)驗做法，未能真正明確界定各部門的職責(zé)權(quán)限，資金使用中產(chǎn)生問題后推諉扯皮，相互推卸責(zé)任，不能從源頭上預(yù)防和控制資金安全問題。

(二)建設(shè)資金短缺風(fēng)險形成原因

項目計劃內(nèi)資金不能及時到位是鐵路建設(shè)資金短缺風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因。在項目實際實施過程中，由于各種客觀或主觀因素，項目投資計劃內(nèi)或預(yù)算內(nèi)資金不能及時足額到位。一方面，鐵路建設(shè)項目資本金由各出資方根據(jù)項目投資計劃和資金預(yù)算統(tǒng)籌安排，由于出資方自身財務(wù)狀況或資金來源限制，以及建設(shè)單位同出資方溝通機制問題，在項目建設(shè)過程中出現(xiàn)資本金不能及時到位現(xiàn)象。另一方面，鐵路建設(shè)項目債務(wù)性資金受信貸市場影響較大，各商業(yè)銀行對鐵路固定資產(chǎn)貸款優(yōu)惠政策逐步減少，大大加重了建設(shè)單位籌資壓力，同時，受國家相關(guān)政策影響，商業(yè)銀行信貸額度下降，建設(shè)單位貸款需求無法及時得到保障，貸款資金不能及時到位。

(三)建設(shè)資金效率風(fēng)險形成原因

資金預(yù)算管理制度未能真正落實是建設(shè)資金效率風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因。為提高建設(shè)資金使用效率，于2008 年開始，鐵路企業(yè)開始推行建設(shè)項目資金預(yù)算管理制度。經(jīng)過幾年的建設(shè)資金預(yù)算管理工作的開展，資金管理水平有了一定的提高，在一定程度上或一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了建設(shè)資金合理、有效使用。但從實際執(zhí)行情況來看，資金預(yù)算管理仍存在許多問題，未能最大程度發(fā)揮建設(shè)資金使用效率。

資金預(yù)算管理力量薄弱,資金預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，資金預(yù)算管理流于形式。建設(shè)資金預(yù)算以大量和全面數(shù)據(jù)資料為基礎(chǔ)，涉及計劃財務(wù)、合同管理、工程施工、物資管理等諸多方面。在實際實施過程中，大部分建設(shè)單位資金預(yù)算管理都?xì)w由財務(wù)部門單獨管理。由于缺乏相關(guān)部門的緊密協(xié)作與配合，管理力量明顯不足，使得建設(shè)項目有關(guān)資料數(shù)據(jù)獲得不全面或不及時，信息來源不暢通，基礎(chǔ)工作不扎實，資金預(yù)算不能真正切合項目實際資金需求狀況，未能對項目建設(shè)活動起到約束作用。

三、鐵路建設(shè)資金管理風(fēng)險控制活動

(一)建設(shè)資金安全風(fēng)險控制活動

完善建設(shè)資金內(nèi)部控制制度是控制建設(shè)資金安全風(fēng)險的根本途徑，建設(shè)單位只有以國家會計制度和企業(yè)會計準(zhǔn)則為依據(jù)，建立一套適合本單位的貨幣資金內(nèi)部控制制度，并嚴(yán)格執(zhí)行到位，才能從根本上杜絕建設(shè)資金使用過程中的各種舞弊行為，控制建設(shè)資金超付超支現(xiàn)象，筑起防范資金安全風(fēng)險的“防火墻”。

1、嚴(yán)格崗位分離牽制控制

針對目前基本建設(shè)大規(guī)模開展的嚴(yán)峻形勢，鐵路局必須改善基建財務(wù)管理人員嚴(yán)重缺乏局面，加大培訓(xùn)力度，培養(yǎng)專業(yè)的基建財務(wù)管理人員，并合理配置財務(wù)管理及核算崗位人員，明確崗位職責(zé)分工，確保不相容崗位相分離。

2、嚴(yán)格資金授權(quán)審批控制

第一，建立大額資金集體討論制度。凡非正常大額資金的借貸、支付，或特大事項資金支付等，必須由單位領(lǐng)導(dǎo)層集體討論后按規(guī)定辦理。

第二，建立資金使用聯(lián)簽制度。凡屬規(guī)定限額以上的資金支付，要按規(guī)定由聯(lián)簽責(zé)任人共同簽字同意后，財務(wù)部門方可辦理資金支付。

3、嚴(yán)格資金支付流程控制

第一步，提出付款申請。建設(shè)單位發(fā)生資金支付事項前，應(yīng)由資金使用部門或個人提交資金支付申請，資金支付申請必須注明支付款項的用途、金額、支付方式等基本信息，并附有相關(guān)證明材料或支付依據(jù)。

第二步，審批付款事項。建設(shè)單位相關(guān)審批人受理付款申請之后，根據(jù)其職責(zé)權(quán)限和相應(yīng)程序?qū)χЦ渡暾垖φ諏徍恕?/p>

第三步，辦理資金支付。財務(wù)部門收到審批完成的付款申請后，由指定的復(fù)核人員對批準(zhǔn)后的貨幣資金支付申請進行認(rèn)真復(fù)核，復(fù)核無誤后，填制付款憑證，經(jīng)財務(wù)負(fù)責(zé)人審核后，交由出納人員辦理資金支付。

(二)建設(shè)資金短缺風(fēng)險控制活動

加大項目資金落實力度是控制建設(shè)資金短缺風(fēng)險的根本途徑。為了及時籌集項目建設(shè)所需資金，建設(shè)單位必須建立同非鐵路出資方及相關(guān)貸款銀行的良性溝通機制，成立由總會計師或主管領(lǐng)導(dǎo)直接負(fù)責(zé)、財務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人組成的專項小組，定期與地方政府或出資企業(yè)及相關(guān)貸款銀行進行聯(lián)系溝通。一方面根據(jù)協(xié)議約定或出資方需求及時提供相關(guān)文件和資料，向出資方通報項目建設(shè)的工程進度和建設(shè)過程中的相關(guān)重大事項，維護非鐵路出資方應(yīng)享有的合法權(quán)利，并為出資方的資金籌集留有足夠的空間和時間，最終才能真正實現(xiàn)地方政府或企業(yè)出資及時籌措，資本金同步同比到位。另一方面按照約定及時提供年度、月度債務(wù)性資金籌集預(yù)算或規(guī)劃安排，積極向相關(guān)貸款銀行提供資本金到位及工程進度、已到位貸款使用情況等相關(guān)資料，爭取商業(yè)銀行積極支持，保證銀行貸款資金及時落實到位。

(三)建設(shè)資金效率風(fēng)險控制活動

1、做好資金預(yù)算編制工作

資金預(yù)算編制必須遵循四個方面的原則。第一，全面性原則。當(dāng)年有權(quán)益性或債務(wù)性資金籌集需求的建設(shè)項目均應(yīng)編制資金預(yù)算，并且全部建設(shè)資金均應(yīng)納入預(yù)算范圍。第二，成本最低原則。建設(shè)單位在確保項目進展所需資金的前提下，應(yīng)盡量壓縮資金占用量，堅持“以支定籌”的原則，結(jié)合項目具體情況合理安排權(quán)益性和債務(wù)性資金籌集額度和到位時間，努力降低資金成本，既要確保工程進度需要，又要最大限度節(jié)約資金成本。第三，綜合平衡原則。資金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與項目投資計劃、工程進度、資金來源渠道及方式緊密結(jié)合，合理安排各款源資金。第四，分工負(fù)責(zé)原則。建設(shè)單位財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門各負(fù)其責(zé)，對資金預(yù)算編制和執(zhí)行過程中各自職責(zé)范圍內(nèi)數(shù)據(jù)和資料的真實性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。

2、加大資金預(yù)算執(zhí)行力度

在建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行過程中，首先，要保證資金預(yù)算的嚴(yán)肅性，如無特殊情況，必須嚴(yán)格按照資金預(yù)算進行資金籌集和支付使用。各部門要及時了解和掌握項目實際進展情況，加強監(jiān)督和檢查，杜絕施工單位利用虛假驗工計價等套取建設(shè)資金的行為，防止建設(shè)單位超付工程款、挪用建設(shè)資金等行為。其次，當(dāng)項目實施情況或其他條件發(fā)生較大變化，導(dǎo)致資金籌集或支出將會偏離資金預(yù)算時，要對資金預(yù)算進行必要調(diào)整。

四、結(jié)束語

鐵路基本建設(shè)投資大，周期長，是一個系統(tǒng)復(fù)雜的過程，在這個過程中不確定因素較多，資金管理風(fēng)險無處不在，主要表現(xiàn)為資金安全風(fēng)險、資金短缺風(fēng)險、資金效率風(fēng)險三個方面。而不同的建設(shè)項目又面臨不同的實際情況，要在對具體項目深入調(diào)研的基礎(chǔ)上進行切合實際的資金管理控制活動，才能降低風(fēng)險，最終達(dá)到降低項目成本的目的。

從以上研究分析可以看出：完善建設(shè)資金內(nèi)部控制制度是控制建設(shè)資金安全風(fēng)險的有效途徑；加大項目資金落實力度是控制建設(shè)資金短缺風(fēng)險的有效途徑；強化資金預(yù)算管理制度是控制建設(shè)資金使用效率風(fēng)險的有效途徑。

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