我國飲用水水源保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌立法研究

【法學(xué)研究】

我國飲用水水源保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌立法研究*

曹 樹 青

摘要：保護飲用水水源是保障飲用水安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國目前飲用水水源保護和管理乏力，水源污染趨勢加重，飲用水安全形勢嚴(yán)峻。現(xiàn)有涉及飲用水水源保護的法律規(guī)范分散在若干單行法和規(guī)范性文件中，相互之間存在目的不統(tǒng)一、內(nèi)容不協(xié)調(diào)等問題，不能形成系統(tǒng)、完整的制度體系，尤其是缺乏對農(nóng)村飲用水水源保護的關(guān)注。為了長期、有效地保護好城鄉(xiāng)飲用水水源，我國應(yīng)當(dāng)對飲用水水源保護進行專門立法。專門立法應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，兼顧城鄉(xiāng)飲用水水源保護的共性和農(nóng)村飲用水水源保護的個性，構(gòu)建以飲用水水源保護區(qū)制度為核心，包括飲用水水源地城鄉(xiāng)共同所有、開發(fā)、利用和保護的產(chǎn)權(quán)制度，飲用水水源保護規(guī)劃制度，飲用水水源保護區(qū)制度，飲用水水源地修復(fù)制度，污染或破壞飲用水水源的法律責(zé)任制度等在內(nèi)的嚴(yán)密、系統(tǒng)的制度體系。

關(guān)鍵詞：飲用水水源保護；專門立法；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D922.6文獻標(biāo)識碼：A

收稿日期：2015-07-13

基金項目：*安徽省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目“我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律機制創(chuàng)新研究”(AHSK11—12D315)；安徽省環(huán)境保護科研項目“安徽省飲用水水源保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌立法研究”(2013—007)。

作者簡介：曹樹青，男，安徽省社會科學(xué)院法學(xué)研究所副所長，副研究員，法學(xué)博士(合肥230051)。

近年來，我國飲用水水源污染事件不斷發(fā)生，對公民生命與健康安全造成了一定損害。值得深思的是，國家歷年來對飲用水安全工程投入很大，我國也不乏水污染防治方面的法律、法規(guī)，但為什么不能保住清潔的水源呢？本文擬從法律制度視角，分析問題的成因并提出解決思路與措施。

一、我國飲用水水源保護的現(xiàn)狀

目前我國飲用水水源地的環(huán)境狀況不容樂觀，很多地方湖泊富營養(yǎng)化現(xiàn)象嚴(yán)重，江河沿岸及其周邊流動污染源多，甚至有大的工業(yè)項目和尾礦存在，環(huán)境風(fēng)險大。2011年環(huán)保部對全國地級以上城市飲用水水源狀況的調(diào)查表明，約11.4%的供水量不合格。2011—2014年《中國環(huán)境狀況公報》顯示，全國地級以上城市集中式飲用水水源地平均每年都有10%左右的水量不達標(biāo)。目前從全國來看，飲用水水量供給不足、水源污染趨勢加重、凈水能力有限等問題日益凸顯，飲用水安全形勢嚴(yán)峻。

飲用水水源安全是飲用水安全的起點，保護飲用水水源是保護飲用水的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國飲用水水源保護存在諸多問題：(1)受傳統(tǒng)二元社會結(jié)構(gòu)影響，我國飲用水水源分為城鎮(zhèn)飲用水水源和農(nóng)村飲用水水源，多年來城市集中供水水源受到了較多重視和保護，農(nóng)村分散式供水的水質(zhì)保障問題普遍被忽視。(2)農(nóng)村飲用水水源地數(shù)量多、利用率低、占地面積大，與地方經(jīng)濟發(fā)展之間產(chǎn)生矛盾，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟，就減少水源地保護投入，不改進凈水工藝，甚至降低國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提供所謂的“合格”飲用水。(3)政府部門(環(huán)境保護、水利、地質(zhì)礦產(chǎn)、衛(wèi)生、建設(shè)等部門)既是飲用水水源質(zhì)量保障機構(gòu)，又是水質(zhì)監(jiān)測機構(gòu)，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，難以保證飲用水水源監(jiān)測實效。(4)多年來國家投資建設(shè)了許多飲用水供給工程，但這只是保障飲用水安全的物質(zhì)條件，管理、保護好飲用水供給工程才是解決飲用水安全問題的關(guān)鍵。目前農(nóng)村飲用水供給工程普遍存在重前期建設(shè)、輕后期管理的問題，一些地方政府只是為了追求短期政績而保護當(dāng)?shù)厮吹丨h(huán)境，卻忽視長期的水質(zhì)安全。(5)我國基層環(huán)境治理資源短缺，環(huán)境執(zhí)法乏力，難以應(yīng)對飲用水水源受工業(yè)污染等難題。上述問題的解決亟須完善的法律制度予以支持。

二、現(xiàn)有關(guān)于飲用水水源保護的立法分析

目前，我國沒有專門針對飲用水水源保護的法律，只在一些法律中有涉及飲用水水源保護的規(guī)定。如現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第50條規(guī)定通過財政預(yù)算支持農(nóng)村飲用水水源地保護，《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等環(huán)境保護專項法律中都規(guī)定了飲用水水源保護區(qū)制度。在行政法規(guī)層面，《城市供水條例》專設(shè)“城市供水水源”一章，為城市集中式供水安全提供保障。在地方立法層面，上海市、安徽省、廣州市、深圳市等省市制定了關(guān)于飲用水水源保護的地方性法規(guī)或規(guī)章。此外，我國還有一些部門規(guī)章如《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》(原國家環(huán)境保護局、衛(wèi)生部、建設(shè)部、水利部、地礦部1989年發(fā)布，環(huán)保部2010年修正)，以及一系列國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等為保護飲用水水源提供了規(guī)范依據(jù)。從形式上看，我國關(guān)于飲用水水源保護已經(jīng)形成了相對完整的法律體系。但從實質(zhì)內(nèi)容來看，我國飲用水水源保護立法存在諸多問題。

1.法律規(guī)范呈碎片化狀態(tài)

由于缺乏專門的飲用水水源保護法律予以統(tǒng)領(lǐng)，目前分散在眾多單行法中的飲用水水源保護法律規(guī)范之間存在目的不統(tǒng)一、內(nèi)容不協(xié)調(diào)等問題，不能形成系統(tǒng)、全面、可操作的制度體系。如《水法》第67條和《水污染防治法》第75條對在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)私自設(shè)立排污口的法律責(zé)任的規(guī)定并不一致，造成執(zhí)法和司法混亂。另外，在飲用水水源保護專門立法方面，地方立法實際上早于國家立法，但地方立法各具特色，出臺時間早晚不一，地方立法之間、地方立法與國家立法之間存在潛在的沖突。

2.城鄉(xiāng)二元化傾向明顯

現(xiàn)有飲用水水源保護立法最不容忽視的缺陷，就是具有明顯的城鄉(xiāng)二元化傾向。從立法數(shù)量上看，我國針對城市水源保護有《城市供水條例》(國務(wù)院1994年頒布)、《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》(建設(shè)部2006年發(fā)布)等法規(guī)和規(guī)章，而缺乏專門針對農(nóng)村飲用水水源保護的立法。一些關(guān)于飲用水水源保護的綜合性立法如建設(shè)部、衛(wèi)生部1996年發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》以及環(huán)保部2010年發(fā)布的《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》，在適用范圍上也只針對集中式供水水源(主要是城鎮(zhèn)飲用水水源)。目前，只有一些規(guī)范性文件如2005年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強飲用水安全保障工作的通知》、2011年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》等，其中有直接涉及農(nóng)村飲用水安全的內(nèi)容。目前關(guān)于飲用水水源保護的核心制度——飲用水水源保護區(qū)制度，意在對重要的、規(guī)模較大的飲用水水源地進行區(qū)域性整體保護，而農(nóng)村地區(qū)多是由小規(guī)模、多樣化的水源地進行分散性供水，因而顯然被排除在了該項制度的重心之外。從立法質(zhì)量上看，現(xiàn)有涉及農(nóng)村飲用水水源保護的法律規(guī)定多數(shù)比較抽象，具有指導(dǎo)性而缺乏可操作性。

3.飲用水水源管理制度不健全

我國《環(huán)境保護法》第10條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；《水污染防治法》第8條規(guī)定，國務(wù)院對全國水污染防治和水資源保護工作進行統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水污染防治和水資源保護工作；《水法》第32條規(guī)定，水功能區(qū)劃由水行政部門會同相關(guān)部門或流域管理機構(gòu)會同相關(guān)地方政府職能部門擬定，排污口和其他工程的新建、改建、擴建、圍墾等活動需經(jīng)過水行政部門同意；其他一些法規(guī)、規(guī)章中的飲用水安全保障工作還涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、衛(wèi)生管理部門等?？梢?，現(xiàn)有立法中飲用水水源保護的主管部門并不統(tǒng)一。理論界對由環(huán)保部門主管還是由水利部門主管存在爭議，實踐中多數(shù)省份實行環(huán)保部門主管，也有省份實行水利部門主管，還有省份根本不存在主管部門，而是由相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分別管理，由此出現(xiàn)管理重復(fù)或管理真空。飲用水水源保護是區(qū)域水環(huán)境保護的一部分，現(xiàn)有立法卻沒有規(guī)定區(qū)域性水管理機構(gòu)的飲用水水源保護責(zé)任，并且缺乏協(xié)調(diào)區(qū)域性水管理機構(gòu)與地方飲用水水源保護機構(gòu)之間關(guān)系的制度?，F(xiàn)有立法沒有明確農(nóng)村飲用水水源保護管理主體，不利于加強農(nóng)村分散式飲用水水源保護和管理。

4.飲用水水源保護區(qū)制度存在諸多不足，且缺乏其他制度相配合

飲用水水源保護區(qū)制度是我國飲用水水源保護的核心制度，但現(xiàn)有立法中飲用水水源保護區(qū)的劃分和確定程序單一，沒有考慮農(nóng)村飲用水水源、地下水水源、城鎮(zhèn)大型集中式飲用水水源三大類水源保護區(qū)在申報和確認(rèn)程序上的不同，從而影響保護區(qū)資源利用效率。在飲用水水源保護區(qū)管理方面，禁止性、限制性措施多，鼓勵性措施幾乎沒有；缺乏關(guān)于保護區(qū)污染修復(fù)的規(guī)定，缺乏針對農(nóng)村小型飲用水水源保護和分散式飲用水水源保護的特別規(guī)定。另外，我國《水污染防治法》《水法》《飲用水水源保護區(qū)污染防治規(guī)定》等法律、規(guī)章中都只規(guī)定了飲用水水源保護區(qū)制度，而沒有規(guī)定飲用水水源地規(guī)劃、水源地風(fēng)險評估與預(yù)警、水源地保護生態(tài)補償?shù)容o助性制度。目前沒有一部法律為飲用水水源保護提供規(guī)劃依據(jù)，實踐中各地普遍依據(jù)《環(huán)境保護法》制定地方性飲用水水源環(huán)境保護規(guī)劃，但《環(huán)境保護法》中并無太多涉及飲用水水源保護的內(nèi)容，由此難免出現(xiàn)飲用水水源地布局混亂、資源浪費等現(xiàn)象。由于規(guī)劃不合理，飲用水水源地布局與農(nóng)民實現(xiàn)發(fā)展利益之間產(chǎn)生沖突，嚴(yán)重影響了水源地政府和農(nóng)民保護水源的積極性和主動性，相關(guān)問題亟須依法解決。

5.飲用水水源保護法律責(zé)任制度不完善

(1)目前國家層面的立法如《水污染防治法》規(guī)定的飲用水水源保護法律責(zé)任偏輕，缺乏對刑事責(zé)任的追究，在此前提下，地方相關(guān)立法中就無權(quán)設(shè)置刑事責(zé)任，導(dǎo)致現(xiàn)實中一些嚴(yán)重的污染、破壞飲用水水源的行為難以受到應(yīng)有的懲處。(2)現(xiàn)有立法中的飲用水水源保護法律責(zé)任尤其是行政罰款，是一種靜態(tài)的規(guī)范，沒有考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差別。(3)現(xiàn)有立法中關(guān)于飲用水水源保護法律責(zé)任的規(guī)定與飲用水水源保護區(qū)的分級管理不相適應(yīng)。污染不同級別的飲用水水源保護區(qū)的行為，其危害性不同，所承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)有所差別，目前的飲用水水源保護立法沒有體現(xiàn)這一點。(4)現(xiàn)有立法沒有強化政府在飲用水水源保護方面的責(zé)任，勢必使飲用水水源保護效果大打折扣。

三、完善我國飲用水水源保護立法的思路

我國應(yīng)當(dāng)對飲用水水源保護進行專門立法，以整合各項制度，避免制度沖突，提高飲用水水源保護效率。專門立法應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，既體現(xiàn)城鄉(xiāng)飲用水水源保護的共性，又凸顯農(nóng)村飲用水水源保護的個性。

1.制定專門的飲用水水源保護條例

鑒于《飲用水水源保護區(qū)污染防治管理規(guī)定》以及各省市出臺的飲用水水源保護立法已經(jīng)在實踐中運行多年，為進行國家層面的飲用水水源保護專門立法積累了豐富的經(jīng)驗，建議在此基礎(chǔ)上，由國務(wù)院依據(jù)《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《水法》等上位法，出臺飲用水水源保護條例，規(guī)定適合于城市與農(nóng)村、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)、南方與北方等不同背景下的有所差別的飲用水水源保護模式。

2.明確飲用水水源保護條例的調(diào)整范圍

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化早期，農(nóng)村環(huán)境普遍較好，農(nóng)村飲用水水源憑借傳統(tǒng)習(xí)慣法，在村民自治組織的管理下就能得到較好的保護，而無須通過立法予以保護。但隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)村環(huán)境污染日益嚴(yán)重，農(nóng)村飲用水水源亟待通過立法予以強制性保護。因此，我國飲用水水源保護條例應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村飲用水水源保護納入調(diào)整范圍。不過，農(nóng)村飲用水水源情況復(fù)雜，有集中式飲用水水源和分散式飲用水水源，是否將分散式飲用水水源納入飲用水水源保護條例的調(diào)整范圍，要根據(jù)具體情況如當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況、水源特質(zhì)、經(jīng)濟社會發(fā)展程度、人口數(shù)量和人居密度等因素綜合判定?？傮w而言，對于環(huán)境污染嚴(yán)重的發(fā)達地區(qū)，應(yīng)將所有農(nóng)村飲用水水源納入飲用水水源保護條例的調(diào)整范圍；對于環(huán)境較好的西部貧困地區(qū)，其農(nóng)村分散式飲用水水源保護可參照執(zhí)行飲用水水源保護條例或不納入其調(diào)整范圍。飲用水水源保護條例應(yīng)當(dāng)給地方制定農(nóng)村飲用水水源保護立法預(yù)留空間，即對農(nóng)村飲用水水源保護只作原則性規(guī)定，而授權(quán)地方立法對保護農(nóng)村分散式飲用水水源作出具體規(guī)定。

四、構(gòu)建系統(tǒng)的飲用水水源保護制度體系

飲用水水源保護條例的一個重要使命，就是改變目前飲用水水源保護法律規(guī)范散見于各單行法、法規(guī)、規(guī)章以及地方立法的局面，構(gòu)建系統(tǒng)、嚴(yán)密、具有可操作性的飲用水水源保護制度體系。

1.建立飲用水水源地城鄉(xiāng)共同所有、開發(fā)、利用和保護的產(chǎn)權(quán)制度

要實現(xiàn)飲用水水源保護城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就應(yīng)當(dāng)建立飲用水水源地城鄉(xiāng)共同所有、開發(fā)、利用和保護的產(chǎn)權(quán)制度。具體可采用“一延二建三改”模式：將設(shè)施先進、管理水平高、凈化能力強的城鎮(zhèn)飲用水水源的供給范圍擴大到周邊甚至更遠的農(nóng)村地區(qū)；對城鎮(zhèn)飲用水管網(wǎng)難以到達的農(nóng)村地區(qū)，新建飲用水供給工程和水源地；對老化的城鎮(zhèn)飲用水管網(wǎng)進行改造并拓展至農(nóng)村地區(qū)。

2.建立飲用水水源保護規(guī)劃制度

飲用水水源保護條例中應(yīng)當(dāng)設(shè)立飲用水水源保護規(guī)劃制度，為制定飲用水水源地開發(fā)、利用和保護規(guī)劃提供法律依據(jù)。該規(guī)劃制度的基本內(nèi)容包括：國務(wù)院制定全國飲用水水源開發(fā)、利用和保護規(guī)劃，地方各級人民政府制定本行政區(qū)域內(nèi)的飲用水水源開發(fā)、利用和保護規(guī)劃，各級政府應(yīng)當(dāng)為這項規(guī)劃的制定和實施提供專門資金保障、人員保障和組織保障；飲用水水源保護規(guī)劃在制定過程中要經(jīng)過嚴(yán)密的科學(xué)論證和環(huán)境影響評價，確保飲用水水源布局上的合理性及其開發(fā)、利用和保護上的科學(xué)性、可行性，避免資源浪費；飲用水水源保護規(guī)劃要考慮飲用水水源保護與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展之間的關(guān)系，綜合考察水量、水質(zhì)、人口密度、地形地貌和環(huán)境狀況，使有限的飲用水水源以最小的成本服務(wù)于最多的飲用水消費者；飲用水水源保護規(guī)劃要特別注意農(nóng)村飲用水水源的布局和保護。

3.完善飲用水水源保護區(qū)制度

飲用水水源保護條例應(yīng)將飲用水水源保護區(qū)制度作為一項核心制度，進行重點安排。

第一，飲用水水源保護區(qū)的申報與設(shè)立。我國《水污染防治法》第56條規(guī)定了全國統(tǒng)一的飲用水水源保護區(qū)報批程序，但現(xiàn)實中農(nóng)村飲用水水源地多且規(guī)模小，很多分散式飲用水水源地有很大的不穩(wěn)定性，其科學(xué)性論證需要很長時間，其劃定、確認(rèn)和調(diào)整如果按照目前的法定程序報批省級政府，則成本較大，會限制農(nóng)村飲用水水源地保護的實踐探索。因此，對農(nóng)村小型集中式飲用水水源地和分散式飲用水水源地而言，筆者主張由縣級環(huán)保部門組織劃定，報地市級政府批準(zhǔn)后發(fā)布。為了降低設(shè)立成本、提高管理效率，農(nóng)村地區(qū)不一定都要設(shè)立三級飲用水水源保護區(qū)，可以適當(dāng)減少保護區(qū)的層級。

第二，飲用水水源保護區(qū)范圍的確定。目前，我國飲用水水源保護區(qū)范圍的確定遵循環(huán)保部2007年認(rèn)定的國家環(huán)保行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《飲用水水源保護區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)，很多小型水庫或湖泊的整個水域都屬于一級水源保護區(qū)，在如此大的水域及其周邊一定范圍的陸域內(nèi)不允許從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，尤其是在單位面積保護區(qū)所供給的用水人口數(shù)量較少的情況下，設(shè)置保護區(qū)的效益就比較小。如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)劃定我國農(nóng)村小型集中式飲用水水源地的范圍，在一定程度上就脫離了實際。從我國飲用水水源保護的歷史發(fā)展來看，制定飲用水水源保護區(qū)制度的初衷是為了解決人口密度大的城鎮(zhèn)的用水安全問題，該制度并不針對農(nóng)村飲用水水源保護。為了解決農(nóng)村飲用水水源保護效率低下的問題，筆者主張采取三項措施：(1)在現(xiàn)有飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，減少小型飲用水水源地，擴大集中式飲用水水源地的供水規(guī)模，以提升單位面積保護區(qū)的飲用水供給效率。(2)在不能采取第一項措施的條件下，可以建設(shè)成本較小的飲用水水源保護區(qū)如地下水水源一級保護區(qū)，這類保護區(qū)占地面積小(最小的只需半徑為30米的圓形區(qū)域)，易于管理。(3)當(dāng)采取以上措施的條件都不成熟時，可以選擇分散式飲用水水源。地方立法要為保護農(nóng)村分散式飲用水水源提供保障。

第三，飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的禁止行為安排。目前我國飲用水水源保護區(qū)分為三級，即一級保護區(qū)、二級保護區(qū)、準(zhǔn)保護區(qū)，這三級保護區(qū)的面積由小到大，重要性依次減弱。飲用水水源保護條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定，飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的禁止行為遵循以下原則：禁止在低一級保護區(qū)內(nèi)實施的行為同樣被禁于高一級保護區(qū)，而禁止在高一級保護區(qū)內(nèi)實施的行為可以在低一級保護區(qū)內(nèi)實施。立法對每種禁止行為的安排都構(gòu)成一種制約，不同保護區(qū)內(nèi)安排的禁止行為種類越多，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的影響越大。鑒于此，建議飲用水水源保護條例對飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的禁止行為作出以下安排：(1)準(zhǔn)保護區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)污染嚴(yán)重的項目，但允許建設(shè)達標(biāo)排放的項目；二級保護區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)任何排放污染物的項目，已經(jīng)建成的限期拆除或關(guān)閉；一級保護區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)一切與保護水源無關(guān)的項目。(2)各級保護區(qū)內(nèi)禁止建設(shè)排放有毒有害或放射性物質(zhì)的項目。(3)禁止在二級保護區(qū)的耕地、林地上使用高污染、高殘留性農(nóng)藥，禁止在一級保護區(qū)內(nèi)使用農(nóng)藥、化肥。(4)各級保護區(qū)內(nèi)禁止設(shè)立養(yǎng)殖場或養(yǎng)殖小區(qū)，一、二級保護區(qū)內(nèi)禁止放養(yǎng)畜禽。(5)準(zhǔn)保護區(qū)、二級保護區(qū)的陸域內(nèi)可以堆放一些危害性不大的污染物，一級保護區(qū)的陸域內(nèi)禁止堆放任何污染物。(6)二級保護區(qū)內(nèi)限制使用農(nóng)藥、化肥和含磷洗滌劑，一級保護區(qū)內(nèi)禁止使用農(nóng)藥、化肥和含磷洗滌劑。為了更精確地體現(xiàn)設(shè)置飲用水水源保護區(qū)的成本差別，可以將對農(nóng)藥、化肥的禁止行為分為國家禁控和省級禁控兩類。

4.完善農(nóng)村飲用水水源保護和管理制度

在農(nóng)村建立龐大的環(huán)境管理機構(gòu)，必然行政成本高昂。鑒于此，筆者建議充分發(fā)揮社會力量的環(huán)保積極性：(1)發(fā)揮農(nóng)村自治組織對農(nóng)村飲用水水源保護的主體作用。農(nóng)村地區(qū)的村民委員會、街道辦事處扎根基層，不僅對農(nóng)村環(huán)境狀況非常熟悉，而且有一定的權(quán)威性，可以配合基層政府實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境的高效保護。飲用水水源保護條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定農(nóng)村自治組織在農(nóng)村飲用水水源保護中的權(quán)利和義務(wù)。(2)建立第三方組織如農(nóng)村用水協(xié)會來監(jiān)管農(nóng)村飲用水水源保護。第三方組織的人員一般具有環(huán)保專業(yè)知識和技能，并且不需要國家財政供養(yǎng)，其管理成本低、效率高。飲用水水源保護條例要肯定這種組織的法律地位，賦予其一定的環(huán)境管理權(quán)和訴訟權(quán)。(3)培育農(nóng)村飲用水水源保護志愿者。環(huán)保志愿者對農(nóng)村飲用水水源保護有著內(nèi)生的積極性和主動性，飲用水水源保護條例要激發(fā)、鼓勵和引導(dǎo)這種積極性和主動性，使其外化為現(xiàn)實的飲用水水源保護行為。(4)強化農(nóng)村飲用水供水機構(gòu)的環(huán)保責(zé)任。農(nóng)村飲用水供水機構(gòu)處在農(nóng)村飲用水水源保護的最后環(huán)節(jié)，其對農(nóng)村飲用水水源保護具有較強的專業(yè)性和技術(shù)性，并且有經(jīng)濟利益上的關(guān)聯(lián)性，因此，飲用水水源保護條例要強調(diào)農(nóng)村飲用水供水機構(gòu)對農(nóng)村飲用水水源保護的日常性和長效性，鼓勵其利用規(guī)模效應(yīng)，節(jié)約保護成本。當(dāng)然，上述社會力量保護農(nóng)村飲用水水源的活動或行為，要接受政府相關(guān)部門的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

5.建立飲用水水源地修復(fù)制度

當(dāng)飲用水水源地受到污染時，如何處置？對此，飲用水水源保護條例應(yīng)當(dāng)建立飲用水水源地修復(fù)制度，規(guī)定飲用水水源地受到污染，不能繼續(xù)提供安全的飲用水時，要暫停其飲用水供給，相應(yīng)級別的水資源管理部門要立即制定環(huán)境保護修復(fù)計劃，采取措施使飲用水水源地水質(zhì)達到可以飲用的標(biāo)準(zhǔn)，并通過法定的評估和監(jiān)測程序，使該水源地恢復(fù)使用。這種修復(fù)制度不主張輕易放棄水源地，能夠倒逼水源地政府進行環(huán)境治理，提升水源地利用效率，并有利于整體的環(huán)境保護。

6.完善污染或破壞飲用水水源的法律責(zé)任制度

不同級別的飲用水水源保護區(qū)的建設(shè)和管理成本不同，按照過罰相當(dāng)原則，同一種違法行為發(fā)生在不同級別的飲用水水源保護區(qū)中要承擔(dān)輕重不同的法律責(zé)任，這樣才能既保護飲用水水源，又能適度開發(fā)、利用飲用水水源保護區(qū)?；诖?，筆者建議飲用水水源保護條例對污染或破壞飲用水水源的法律責(zé)任分配，要充分考慮飲用水水源保護區(qū)的級別，對發(fā)生在準(zhǔn)保護區(qū)、二級保護區(qū)和一級保護區(qū)內(nèi)的同種違法行為，分別課以由輕到重的法律責(zé)任；對飲用水水源安全造成重大危害的違法行為，不論其發(fā)生在哪一級飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，都要追究刑事責(zé)任。在立法技術(shù)上，不僅要規(guī)定結(jié)果型環(huán)境法律責(zé)任，還要規(guī)定危險型環(huán)境法律責(zé)任，即規(guī)定雖未造成實際損害、但危及飲用水水源安全的行為，也要承擔(dān)法律責(zé)任。在法律責(zé)任的具體內(nèi)容上，可以借鑒美國和德國立法例，規(guī)定對故意污染公共水系統(tǒng)或故意干擾公共水系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的人，處以罰金或5年以下監(jiān)禁，或二者并罰；對企圖污染或破壞公共水系統(tǒng)的人，處以3年以下監(jiān)禁或罰金，或二者并罰；對多次或連續(xù)違法、責(zé)令改正而拒不改正者，以及有法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的，實施按日計罰。另外，飲用水水源保護條例要規(guī)定各級政府的飲用水水源保護責(zé)任，并將飲用水水源保護情況納入地方政府部門的政績考評范圍。

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