“十三五”：開(kāi)創(chuàng)綠色發(fā)展新時(shí)代

□ 胡鞍鋼

“十三五”：開(kāi)創(chuàng)綠色發(fā)展新時(shí)代

□ 胡鞍鋼

國(guó)家五年規(guī)劃是中國(guó)最重要的國(guó)家發(fā)展治理機(jī)制和發(fā)展政策手段之一，主要闡明國(guó)家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，是未來(lái)五年我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國(guó)各地共同的行動(dòng)綱領(lǐng)，是中央政府履行宏觀調(diào)控職責(zé)、地方政府履行公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)的重要依據(jù)。其中環(huán)境保護(hù)是黨的十八屆五中全會(huì)首次列入地方政府的四大核心職能之一，也在國(guó)家五年規(guī)劃中充分體現(xiàn)。

黨的十八屆五中全會(huì)關(guān)于“十三五”規(guī)劃的建議，首次將綠色發(fā)展作為五大核心發(fā)展理念（創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享）之一，首次提出到2020年實(shí)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”的五大核心發(fā)展目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政治）之一，也將首次制定更加完善的綠色發(fā)展指標(biāo)體系，引領(lǐng)當(dāng)代世界綠色發(fā)展之潮流。這標(biāo)志著“十三五”時(shí)期將成為中國(guó)綠色發(fā)展新的里程碑，開(kāi)啟全面綠色發(fā)展新時(shí)代。

那么，中國(guó)是如何轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式？又是如何從加速發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展，再到綠色發(fā)展？相應(yīng)地中國(guó)的五年規(guī)劃或計(jì)劃又是如何一步一步地演變的？對(duì)中國(guó)走上綠色發(fā)展起到什么作用？“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展與以往的五年規(guī)劃有著怎樣的承繼關(guān)系？“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展將要著重解決什么問(wèn)題？“十三五”規(guī)劃的綠色發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)等方面將有哪些新的突破？對(duì)此，作者從歷史的視角，逐一梳理這一歷史脈絡(luò)和發(fā)展邏輯，將著重回答這些問(wèn)題。

一、“九五”時(shí)期至“十一五”時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由“淺綠”到“深綠”的過(guò)程

西諺有云：羅馬不是一天建成。中國(guó)的五年規(guī)劃（或計(jì)劃）是由加快發(fā)展戰(zhàn)略到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、再到綠色發(fā)展戰(zhàn)略的不斷演進(jìn)、不斷升級(jí)、不斷清晰、不斷創(chuàng)新的過(guò)程，不僅成為中國(guó)第一部綠色發(fā)展規(guī)劃，也成為全球第一部綠色發(fā)展規(guī)劃，反映了中國(guó)發(fā)展理念、發(fā)展實(shí)踐、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策的變化過(guò)程，逐漸走出了一條由“淺綠”到“深綠”的變化之路，這也深刻地反映了中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的不斷深化過(guò)程。

“九五”計(jì)劃的基本思路是“抓住機(jī)遇、深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放、促進(jìn)發(fā)展、保持穩(wěn)定”。一是首次提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式；二是首次提出“到本世紀(jì)末，力爭(zhēng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇趨勢(shì)得到基本控制，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善”的目標(biāo)?！熬盼濉庇?jì)劃是一個(gè)“淺綠”的五年計(jì)劃，開(kāi)啟了中國(guó)五年計(jì)劃的綠色化過(guò)程，當(dāng)時(shí)中國(guó)的自然資本損失占GDP的比重在1998年降至最低點(diǎn)，只有4.5%。中國(guó)總體上已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變。

“十五”計(jì)劃首次將實(shí)施可持續(xù)發(fā)展作為國(guó)家戰(zhàn)略，并視為“是關(guān)系中華民族生存和發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”。首次提出一系列與綠色發(fā)展直接相關(guān)的量化發(fā)展指標(biāo)：“人口自然增長(zhǎng)率控制在9‰以內(nèi)，2005年全國(guó)總?cè)丝诳刂圃?3.3億人以內(nèi)。生態(tài)惡化趨勢(shì)得到遏制，森林覆蓋率提高到18.2%，城市建成區(qū)綠化覆蓋率提高到35%?！边€首次提出“城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%”的目標(biāo)。這也標(biāo)志著五年計(jì)劃進(jìn)一步綠色化，可稱之為“半綠五年計(jì)劃”。但是出人預(yù)料是，在“十五”計(jì)劃期間，原定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率預(yù)期目標(biāo)為7%，實(shí)際上達(dá)到了9.8%，而能源消費(fèi)增長(zhǎng)率達(dá)到了12.2%，碳排放增長(zhǎng)率達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的12.5%，主要污染物排放量、減少量都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)計(jì)劃目標(biāo)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式發(fā)生逆轉(zhuǎn)，重新轉(zhuǎn)向高能耗和高污染排放的增長(zhǎng)模式，自然資產(chǎn)損失占GDP比重重新上升。這也顯示了，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)變，還是從加速發(fā)展轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，都不是一帆風(fēng)順的。

“十一五”規(guī)劃在綠色發(fā)展方面作出了重要?jiǎng)?chuàng)新：一是首次提出加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)。二是首次在九大目標(biāo)中專門列出了資源和生態(tài)環(huán)境兩大目標(biāo)。三是首次專篇為“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”；四是首次提出實(shí)行約束性指標(biāo)制度，目的在于明確和強(qiáng)化政府責(zé)任，將難以完成的資源環(huán)境目標(biāo)納入約束性指標(biāo)之中，采用層層分解的方式，將綠色發(fā)展目標(biāo)與干部考核相聯(lián)系。上述措施取得了良好效果，盡管在“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率高達(dá)11.2%，大大超過(guò)預(yù)期性目標(biāo)7.5%，但是經(jīng)過(guò)有效的落實(shí)和中期評(píng)估，8個(gè)資源環(huán)境指標(biāo)全部完成，也證明了實(shí)行約束性指標(biāo)制度是有效的。

“十二五”規(guī)劃首次將綠色發(fā)展作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)。首次在第六篇以“綠色發(fā)展”為主題，落腳在“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”上，初步形成了綠色發(fā)展戰(zhàn)略的六大支柱，分為六章：積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化；加強(qiáng)資源節(jié)約和管理；大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)；加大環(huán)境保護(hù)力量；促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)；加強(qiáng)水利和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。

“十二五”規(guī)劃更加凸顯了綠色發(fā)展指標(biāo)。綠色發(fā)展指標(biāo)的比重大幅度上升，在24個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)展指標(biāo)中，資源環(huán)境指標(biāo)有“十二五”為8個(gè)，占總數(shù)比重33.3%，其中主要污染物包括四個(gè)指標(biāo)，森林增長(zhǎng)包括兩個(gè)，那么在實(shí)有的28個(gè)指標(biāo)中，資源環(huán)境有12個(gè)，占42.9%，即超過(guò)了2/5。

最重要的是，“十二五”規(guī)劃不僅僅是單獨(dú)的一個(gè)綠色發(fā)展規(guī)劃，它還形成了若干個(gè)綠色發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃。有全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃、節(jié)能減排規(guī)劃、資源集約利用規(guī)劃，這就形成了一套獨(dú)有的綠色發(fā)展規(guī)劃體系?！笆濉币?guī)劃可以稱為中國(guó)第一個(gè)綠色發(fā)展規(guī)劃。

根據(jù)我們的后期評(píng)估，“十二五”時(shí)期，上述綠色發(fā)展指標(biāo)全部完成，也標(biāo)志著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有了重大轉(zhuǎn)變，其中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)起了關(guān)鍵性作用，無(wú)論是能源增速還是二氧化碳排放量增速都大幅度下降（見(jiàn)表1），進(jìn)入低增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，其中2015年的二氧化碳排放量出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

表1　經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消費(fèi)增長(zhǎng)、二氧化碳增長(zhǎng)（1995—2015年）

二、“十三五”時(shí)期：從綠色發(fā)展理念到綠色發(fā)展目標(biāo)

可以認(rèn)為，“十三五”規(guī)劃核心任務(wù)就是將綠色發(fā)展理念變?yōu)榫G色發(fā)展目標(biāo)，由此提出實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要任務(wù)、重大部署、重要項(xiàng)目、重大制度和管用的重要政策。這里主要是基于兩個(gè)依據(jù)。

一是中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》提出了2020年總目標(biāo)，即資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)取得重大進(jìn)展，主體功能區(qū)布局基本形成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益顯著提高，生態(tài)文明主流價(jià)值觀在全社會(huì)得到推行，生態(tài)文明建設(shè)水平與全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)。

二是黨的十八屆五中全會(huì)的《建議》明確提出了“十三五”規(guī)劃的核心目標(biāo)就是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善”。包括以下內(nèi)容：生產(chǎn)方式和生活方式綠色、低碳水平上升；能源資源開(kāi)發(fā)利用效率大幅提高，能源和水資源消耗、建設(shè)用地、碳排放總量得到有效控制，主要污染物排放總量大幅減少；主體功能區(qū)布局和生態(tài)安全屏障基本形成。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，主要將包括以下方面的變化：

一是對(duì)能源消費(fèi)總量進(jìn)行控制。2014年全國(guó)能源消費(fèi)總量達(dá)到42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，已經(jīng)超過(guò)了“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃所規(guī)定2015年的40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤目標(biāo)。從國(guó)際比較看，中國(guó)初級(jí)能源消費(fèi)占世界總量的23.0%，相當(dāng)于美國(guó)比重（17.8%）的1.29倍， 也大大高于中國(guó)GDP占世界總量的比重（匯率法為13.3%、PPP法為16.6%），反映了中國(guó)能源消費(fèi)效率明顯低于世界平均水平（在平均水平的58%～72%之間）。特別是對(duì)煤炭消費(fèi)總量嚴(yán)格控制。2014年中國(guó)煤炭消費(fèi)已經(jīng)占世界煤炭消費(fèi)比重的50.6%，當(dāng)年煤炭消費(fèi)總量已達(dá)42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2005年的26.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增長(zhǎng)超過(guò)了60%，也超過(guò)“十二五”規(guī)劃的40億噸標(biāo)準(zhǔn)煤總量控制目標(biāo)，最主要的原因就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率明顯高于預(yù)期目標(biāo)（如“十一五”時(shí)期為7.5%，實(shí)際年均增長(zhǎng)率為11.2%）。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下行，能源消費(fèi)增長(zhǎng)率明顯下降，2015年增長(zhǎng)率下降至0.9%， 是近年最低的， 爭(zhēng)取在“十三五”時(shí)期保持低增長(zhǎng)；嚴(yán)格控制煤炭消費(fèi)總量，讓煤炭消費(fèi)占能源總量比重從2015年的62.6%下降至60%以下；同時(shí)使煤炭“綠色化”、“清潔化”、“電力化”； 大力發(fā)展綠色能源產(chǎn)業(yè)。國(guó)際能源署認(rèn)為，中國(guó)已經(jīng)成為世界采用可再生能源技術(shù)最多的國(guó)家。根據(jù)英國(guó)石油公司（BP）世界能源數(shù)據(jù)庫(kù)，中國(guó)已經(jīng)成為世界上最大水能國(guó)家（2014年占世界總量比重為27.4%）、其他可再生能源（2014年占世界總量比重為16.7%）、風(fēng)能（2014年占世界總量比重為22.4%）、太陽(yáng)能（2014年占世界總量比重為15.7%）國(guó)家，但是生物質(zhì)能占世界總量比重還不高（2014年占世界總量比重為2.9%），無(wú)論是發(fā)展哪一種綠色能源，中國(guó)都有極大的潛力。最近5年全球可再生能源總裝機(jī)容量，中國(guó)已占1/4，2013—2014年在全球新增容量中，中國(guó)占37%～40%， 非化石能源占一次能源消費(fèi)比重從2015年的13.2%提高至2020年的16%以上。中國(guó)將成為21世紀(jì)上半葉綠色能源革命領(lǐng)導(dǎo)者、創(chuàng)新者和推動(dòng)者。最核心的指標(biāo)仍然繼續(xù)大幅度降低能耗，能源消耗強(qiáng)度下降16%以上。

二是對(duì)用水總量進(jìn)行控制。2014年我國(guó)用水總量達(dá)到6 220億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水達(dá)到3 924億立方米，占用水總量的63.1%，因此有效用水總量的核心是有效控制農(nóng)業(yè)用水總量，并使工業(yè)用水總量達(dá)到高峰，進(jìn)而下降。到2020年，用水總量力爭(zhēng)控制在6 700億立方米以內(nèi)，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。

三是對(duì)建設(shè)用地總量進(jìn)行控制。這就包括堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，避免城市建設(shè)用地的蔓延式擴(kuò)張，對(duì)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，降低工業(yè)用地比例，提高建設(shè)用地中的生活空間；推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)和工礦廢棄地復(fù)墾，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，提高建設(shè)用地的利用效率，提高建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高單位建設(shè)用地的GDP總量與人口承載量。

四是碳排放總量將得到有效控制。2012年之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段，不僅碳排放總量消費(fèi)需求下降，而且消費(fèi)增長(zhǎng)彈性也在下降，因而進(jìn)入碳排放低速增長(zhǎng)階段，2012年碳排放增長(zhǎng)率為2.3%，2013年為2.7%，2014年為0.9%， 2015年再次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，為-3.9%。根據(jù)全球碳計(jì)劃協(xié)作組估計(jì)，2014年全球碳排放幾乎沒(méi)有增加，2015年將下降0.6%，除了中國(guó)大幅減少外，第二大排放國(guó)美國(guó)、第三大排放源歐盟也出現(xiàn)下降。預(yù)計(jì)到2020年中國(guó)碳排放增長(zhǎng)率仍然保持在1%左右，鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)全國(guó)優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)核心區(qū)提前實(shí)現(xiàn)碳排放高峰。再經(jīng)過(guò)“十四五”的努力，可以在2025年前后達(dá)到碳排放高峰，2025年之后中國(guó)將進(jìn)入絕對(duì)減排階段。其中國(guó)家大力支持優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域， 率先實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)。

五是主要污染物排放總量大幅減少。在“十二五”時(shí)期中國(guó)主要污染物排放量有了明顯的減少，但是排放總量大，化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量都在2 000萬(wàn)噸以上，只有大幅度減少，環(huán)境才能得以改善。同此，在“十三五”時(shí)期仍需要繼續(xù)“大幅度減少”（10%～15%），同時(shí)要擴(kuò)大污染物范圍，如將總氮、總磷和揮發(fā)性有機(jī)物排放量作為約束性指標(biāo)。同時(shí)要以大力提高環(huán)境質(zhì)量為核心指標(biāo)，如地級(jí)及以上城市PM2.5濃度明顯下降，優(yōu)良天數(shù)比率明顯提高，劣V類水體比例進(jìn)一步下降，并作為約束性指標(biāo)，以保證大氣環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)流域和近岸海域水環(huán)境質(zhì)量得到改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效控制。國(guó)家已經(jīng)開(kāi)展了“三大戰(zhàn)役”：一是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《大氣十條》）頒布實(shí)施；二是《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《水十條》）頒布實(shí)施；三是正在制訂中的我國(guó)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，其目標(biāo)是到2020年全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障。生態(tài)環(huán)境是我國(guó)基本國(guó)情最大的短板，又是最長(zhǎng)期的劣勢(shì)，當(dāng)然從積極的、辯證的視角看，也是最大的發(fā)展機(jī)會(huì)，我們稱之為綠色發(fā)展的機(jī)會(huì)、綠色投資的機(jī)會(huì)、綠色工業(yè)化的機(jī)會(huì)。在“十三五”時(shí)期，全國(guó)環(huán)保行業(yè)總投資預(yù)計(jì)達(dá)到10萬(wàn)億元，約為“十二五”時(shí)期投資額（3.4萬(wàn)億元）的3倍。

六是主體功能區(qū)布局基本形成。推動(dòng)優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)的主體功能區(qū)布局總體形成，通過(guò)規(guī)劃圖和功能區(qū)目錄，對(duì)發(fā)展方式進(jìn)行空間調(diào)控，推動(dòng)各地區(qū)根據(jù)主體功能區(qū)定位分類發(fā)展、分類考核，提供不同類型的產(chǎn)品（工業(yè)品、農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品等）。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。

七是生態(tài)安全屏障基本形成。到2020年基本形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理的基本框架：一是以“兩橫三縱”為主體的城市化格局；二是以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)發(fā)展格局；三是以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局（青藏高原生態(tài)屏障，黃土高原—川洪生態(tài)屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶）。森林覆蓋率達(dá)到23%以上，草原綜合植被覆蓋率達(dá)到56%，濕地面積不低于8億畝，50%以上可治理沙化土地得到治理，自然岸線保有率不低于35%，生物多樣性喪失速度得到基本控制，全國(guó)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性明顯增強(qiáng)， 生態(tài)安全屏障基本形成。

總而言之，“十三五”時(shí)期將開(kāi)創(chuàng)中國(guó)綠色發(fā)展新時(shí)代，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代，進(jìn)而引領(lǐng)21世紀(jì)世界綠色發(fā)展之潮流。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，清華大學(xué)國(guó)情研究院院長(zhǎng)）