改善我國環(huán)境治理體系的幾個突破點

□ 夏 光

改善我國環(huán)境治理體系的幾個突破點

□ 夏 光

“十三五”是全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，也是建設(shè)美麗中國的加速階段。環(huán)境保護是全面建設(shè)小康社會和美麗中國的主要領(lǐng)域，擔負著克服最大短板、保障順利實現(xiàn)宏偉目標的重任，因此，認真謀劃“十三五”環(huán)境保護開篇布局，積極推進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化，至關(guān)重要。

一、認清環(huán)境保護兩大命題

做好“十三五”環(huán)境保護工作，首先要從戰(zhàn)略上看清環(huán)境保護的方向。我們看到，新修訂的《環(huán)保法》、“水十條”、中央《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等，都是在國家經(jīng)濟面臨下行壓力的特殊時候出臺實施的，這打破了過去常有的“經(jīng)濟比較困難的時候環(huán)保要求會低一些”的傳統(tǒng)認識，它說明，一方面國家將采取重大措施解決嚴重的生態(tài)環(huán)境問題（綠水青山），另一方面國家也要求用環(huán)境保護來支持和推動經(jīng)濟穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)（金山銀山），這是“十三五”環(huán)境保護所處的特殊背景。

因此，“十三五”環(huán)境保護必須要同時回答兩個重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對良好環(huán)境質(zhì)量的需求？二是如何以有限的環(huán)境承載力支撐更大規(guī)模和更高水平的經(jīng)濟發(fā)展？

目前來看，我們當前對環(huán)境保護工作的認識，主要集中在回答第一個命題（改善環(huán)境）上，而對第二個命題（支持經(jīng)濟）未予重視。有人認為，如何改善經(jīng)濟發(fā)展那是經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)該考慮的事情，不是環(huán)境保護工作應(yīng)該擔負的職責。這種看法具有一定的代表性，是環(huán)境保護領(lǐng)域長期以來的習慣思維。

但是環(huán)境保護始終與經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，二者是互為前提的。環(huán)境是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展也是必須實現(xiàn)的硬目標，環(huán)境保護從來不能通過放棄經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn)。從中央到地方，都要對環(huán)境質(zhì)量負責，也都有發(fā)展經(jīng)濟的底線，只有能夠支持和保障經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保要求才能得到各級黨委政府的真誠支持。

目前環(huán)保工作處在“兩頭受擠”的境地：人民群眾渴望碧水藍天，各地又必須保持經(jīng)濟發(fā)展。環(huán)境（包括環(huán)境容量和生態(tài)承載力）作為一種資源，既要滿足人民群眾生活需要（稱為生存性功能），又要承載經(jīng)濟發(fā)展活動（稱為生產(chǎn)性功能）。在過去經(jīng)濟發(fā)展程度不高的時候，這兩種功能各有空間，相安無事，但在“環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限”的新常態(tài)下，這兩種功能發(fā)生了內(nèi)在沖突，其外在表現(xiàn)形式就是日益突出的環(huán)境問題和環(huán)境事件?！笆濉睍r期，來自社會的生存性環(huán)境需求和來自經(jīng)濟的生產(chǎn)性環(huán)境需求都將明顯上升，因此環(huán)保工作需要比過去更加有力，也更加智慧，需要進行更多的改革和創(chuàng)新。

總體上說，“十三五”環(huán)境保護需要采取“整體優(yōu)化”的環(huán)保戰(zhàn)略，從經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面全面納入環(huán)境保護的要求，促使這些對環(huán)境具有重要影響的領(lǐng)域都向著環(huán)境友好的方向進行優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，從而達到改善環(huán)境和促進發(fā)展的雙重目標。

二、環(huán)境治理體系的四項要務(wù)

實施上述總體戰(zhàn)略，必須按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總要求，建立和完善有效的環(huán)境治理體系。這個體系是在現(xiàn)有的環(huán)境治理體系基礎(chǔ)上繼承和發(fā)展的?！笆濉逼陂g，改進環(huán)境治理體系的任務(wù)非常多，我們擇其要者，列出幾項重點任務(wù)：

1、察情，即掌握信息，為環(huán)保決策和管理提供可靠的基礎(chǔ)。環(huán)境保護工作所需的信息浩如煙海，但目前存在著環(huán)境信息缺失和失真問題。這又分為兩個方面：一是能力不足帶來的環(huán)境信息缺失，主要是對環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測點位代表性不夠和指標不全，不能真實反映環(huán)境質(zhì)量狀況，例如，相比發(fā)達國家的環(huán)境監(jiān)測體系，我國的環(huán)境監(jiān)測取樣點位過于稀疏，北京這樣的大城市也只有數(shù)百個大氣監(jiān)測采樣點。我國水體環(huán)境監(jiān)測指標數(shù)量比較少，還有很多城市不能進行PM2.5的監(jiān)測。至于基層的環(huán)境監(jiān)測能力缺口就更大了。二是環(huán)境信息收集機制帶來信息失真，主要是全國性的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)或環(huán)保工作信息依賴地方上報數(shù)據(jù)匯總，而這些信息又反過來作為評價地方環(huán)境狀況或工作狀況的依據(jù)，這就導(dǎo)致信息準確性出現(xiàn)偏差。

信息缺失和失真帶來嚴重后果。首先是不能提供準確的決策依據(jù)，到目前，關(guān)于我國環(huán)境質(zhì)量狀況評價還難以形成共識，究竟近幾年來我國環(huán)境質(zhì)量是在好轉(zhuǎn)、惡化還是持平？國家層面不能明確表態(tài)，2015年發(fā)布的《2014年全國環(huán)境質(zhì)量狀況公報》干脆回避了回答這個問題。其次是環(huán)保信息的公信力下降，社會普遍流行對政府環(huán)保信息和工作成績的不信任感，環(huán)境質(zhì)量信息與公眾的直接感受之間差距較大，環(huán)境普查信息不能及時公開造成了社會的不滿，環(huán)保工作相關(guān)信息也被質(zhì)疑。

不能充分和準確地掌握信息是環(huán)保工作的一個軟肋。為了克服之，長期以來各級政府投入了大量資源進行信息系統(tǒng)建設(shè)，但又出現(xiàn)了多頭建設(shè)、各自為政的新問題，一定程度上還加劇了信息混亂的程度。嚴格來說，信息缺乏是難以進行有效環(huán)境管理的，因此，搞清情況已經(jīng)成為改善環(huán)境治理體系的頭號任務(wù)。

2、立威，即嚴格執(zhí)法監(jiān)管，樹立強勢環(huán)保形象。環(huán)境保護是公共利益的代言者，與那些侵占公益而謀其私利者的對立是必然和尖銳的，環(huán)保法律法規(guī)必須成為剛硬的“殺手锏”，而不是虛弱的“稻草人”，才能起到為人民群眾護好碧水藍天的作用，因此環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督不能溫情脈脈、網(wǎng)開一面。新《環(huán)保法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》、《環(huán)境保護督察方案》等為樹立環(huán)保威權(quán)給予了法定授權(quán)。現(xiàn)在來看，約談?wù)?、停產(chǎn)治理等強硬措施已經(jīng)初步形成了強勢環(huán)保形象，取得了環(huán)境改善的初步成效?！笆濉睍r期，打好氣水土污染防治“三大戰(zhàn)役”是加強環(huán)保立威的不二法器。

3、健序，即加快改革，建立和完善環(huán)境保護制度體系。用制度保護生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本方針之一。環(huán)境保護制度體系可以分為約束和激勵兩類，前者強調(diào)限制，后者強調(diào)引導(dǎo)。到目前，以約束和限制為目的的環(huán)保制度體系，包括法律法規(guī)標準等，已經(jīng)相對比較豐富和成熟，而以激勵和引導(dǎo)為目的的制度體系還比較欠缺，需要加強改革和發(fā)展。改革的方向，主要是體現(xiàn)“智慧環(huán)保”的精神，通過制定適當?shù)闹贫纫龑?dǎo)全社會走綠色發(fā)展道路，例如，對于一定的用于承載經(jīng)濟發(fā)展活動的環(huán)境承載力，如何使它產(chǎn)出更大的經(jīng)濟價值？在這種時候，用行政手段配置這些環(huán)境承載力，往往不是效率最高的，市場才是有效配置資源的手段，因此，可以在明確環(huán)境承載力的全民所有權(quán)性質(zhì)前提下，進一步對這些環(huán)境承載力進行必要的使用權(quán)界定（確權(quán)），成立“國家環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營總公司”和地方環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營公司，通過市場拍賣和交易的制度，使那些不能高效利用環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)退出這個地區(qū)，由能夠更好地利用環(huán)境承載力的企業(yè)來進行生產(chǎn)，這樣就達到了人民群眾基本生活環(huán)境需求和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境需求都得到滿足的雙贏局面。

4、樹人，即進行環(huán)境社會建設(shè)，開創(chuàng)生態(tài)文明新時代。長期以來，現(xiàn)實中環(huán)境監(jiān)督管理工作十分困難，原因是社會守法意識比較薄弱，有意違規(guī)違法現(xiàn)象普遍，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管成為貓鼠式強迫行政行為?！白屪杂X守法成為常態(tài)”，這是基層環(huán)保工作者真心的愿望?！笆濉杯h(huán)境保護工作應(yīng)該在改善環(huán)保的社會基礎(chǔ)方面有所前進。我們必須培養(yǎng)一代新人，塑造新的社會，否則即使通過大量投入能夠得到一些環(huán)境改善的效果，也難以穩(wěn)固，陷入再惡化再治理的循環(huán)。提高全社會的環(huán)境守法意識應(yīng)該成為“十三五”環(huán)境保護工作的目標而不是手段。

三、改善環(huán)境治理體系的三個突破點

我國已經(jīng)基本形成了環(huán)境保護法律法規(guī)體系及其執(zhí)行系統(tǒng)，它具有以下特點：一是保持了全國環(huán)境法治的統(tǒng)一性，國家對環(huán)境保護承擔最高責任；二是實行中央和地方分層治理，強調(diào)國家頂層設(shè)計，又保留充分的地方創(chuàng)新空間；三是社會各界成員在環(huán)境保護中都負有一定的責任、權(quán)利和義務(wù)。這是一種統(tǒng)分結(jié)合、多方參與的體系，體現(xiàn)了我國社會制度的特點和優(yōu)勢，對其歷史貢獻應(yīng)予肯定，對其基本架構(gòu)應(yīng)予繼承和發(fā)展，保持對國家環(huán)境治理體系的制度自信。

在此基礎(chǔ)上，進一步改善環(huán)境治理體系，有幾個突破點：

突破點一：強化環(huán)境保護的中央事權(quán)

全國環(huán)境法治的統(tǒng)一性決定了中央在國家環(huán)境治理中居于核心和主導(dǎo)地位?，F(xiàn)在有一種看法，認為環(huán)境問題嚴重主要是地方環(huán)保執(zhí)法不力造成的，因此環(huán)境問題應(yīng)該由地方負責任。我們認為這個觀點有失偏頗。如果環(huán)境治理體系失效，一定要首先追問國家層面的環(huán)保履責情況。目前存在的環(huán)保法律法規(guī)標準不健全、考核激勵和監(jiān)察監(jiān)督不到位、環(huán)境信息不全不準不實和公信力低等，是國家層面環(huán)保職能不足的表現(xiàn)。改善國家環(huán)境治理體系，首先應(yīng)強化環(huán)境保護的中央事權(quán)。

一是建立獨立和完整的國家環(huán)境信息系統(tǒng)。由中央政府實施全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境監(jiān)察體系建設(shè)工程，不再依賴地方上報數(shù)據(jù)構(gòu)成全國環(huán)境信息。地方環(huán)境信息系統(tǒng)為本地環(huán)境治理服務(wù)，中央不予干預(yù)。支持和引導(dǎo)社會力量依法提供環(huán)境信息。

二是重構(gòu)國家環(huán)境保護激勵體系。包括正向激勵和反向制約，優(yōu)先提任生態(tài)文明建設(shè)政績突出的地方官員，拿下幾個環(huán)保政績不佳的一把手，樹立中央權(quán)威。

三是建立新型的中央與地方環(huán)境治理關(guān)系。突出中央事權(quán)的法律地位，在相關(guān)環(huán)保法律中寫入“中央人民政府對全國環(huán)境質(zhì)量負總責”的規(guī)定。中央加強對地方政府的監(jiān)督和節(jié)制，通過控制地方利益鏈而引導(dǎo)地方環(huán)保積極性。國家環(huán)保部門與地方環(huán)保部門相互合作，但不是親子關(guān)系。

四是實行簡政，減少環(huán)保政策數(shù)量。國家環(huán)保工作注重加強結(jié)果監(jiān)督，盡量不搞需要耗費較大行政成本的過程控制措施。

五是增強環(huán)保政策的系統(tǒng)性和科學(xué)性。政策制定要進行經(jīng)濟分析和基層調(diào)查。在環(huán)保部內(nèi)設(shè)立承擔戰(zhàn)略研究和政策協(xié)調(diào)職能的機構(gòu)。

突破點二：將環(huán)境保護工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面

長期以來，我國環(huán)境保護工作的重心一直在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，突出抓了城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染減排。這種格局是有原因和道理的，因為過去我國環(huán)境問題的焦點和難點確實是在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境保護的主戰(zhàn)場必須擺在這里。隨著環(huán)保工作不斷發(fā)展，現(xiàn)在大中城市的環(huán)境治理體系已有較大改善，機構(gòu)比較健全，各種軟硬條件大為改善，基本能夠應(yīng)對當?shù)丨h(huán)境保護工作的需要。

與此同時，縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的環(huán)境問題卻變得突出和尖銳起來：大量工業(yè)企業(yè)建在縣級城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，城市中轉(zhuǎn)移出來的很多產(chǎn)業(yè)來到農(nóng)村，農(nóng)村還新辦了畜禽養(yǎng)殖等工廠以滿足城市擴張的需求，同時大量農(nóng)民集聚到縣城或集鎮(zhèn)上生活卻沒有及時建設(shè)污水處理和垃圾清運系統(tǒng)。這些地方?jīng)]有大城市的集聚優(yōu)勢，不得不依賴落后產(chǎn)業(yè)搞發(fā)展，一旦這些產(chǎn)能形成，盡管環(huán)保不合法或不達標，但也難于取締。這一切都使很多過去被認為“環(huán)境好”的縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在變成污染嚴重、環(huán)境臟亂的典型代表。絕大部分環(huán)境污染問題和風險出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)層面，大量的環(huán)保任務(wù)集中在縣鄉(xiāng)層面，保障環(huán)境質(zhì)量的責任也主要在縣鄉(xiāng)層面。然而，縣鄉(xiāng)層面又是我國環(huán)境治理體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，環(huán)保機構(gòu)非常薄弱，工作條件十分缺乏，環(huán)境監(jiān)管難以實施，環(huán)境治理失效情況突出。

“郡縣治，天下安”。應(yīng)該重新認識縣鄉(xiāng)環(huán)境治理在我國環(huán)境保護全局中的地位，把環(huán)境保護工作的重點向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。在近期舉行的環(huán)保部環(huán)保工作創(chuàng)新大討論中，我們提出了“把環(huán)保工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面”的建議，隨后我們到湖北省武穴市開展了“加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理”專題調(diào)研，當?shù)丨h(huán)保部門的同志反映，早就應(yīng)該把環(huán)保工作重心下移了。縣鄉(xiāng)環(huán)境治理是我國環(huán)境保護的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)該予以突出加強。如果說那些條件比較好的大中城市的環(huán)境治理主要依靠自身力量的話，加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理則需要國家和省級層面伸出援手。

下移環(huán)保工作重心，加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，應(yīng)著重做好以下工作：

一是研究制定縣鄉(xiāng)環(huán)境保護的特殊政策，重在幫助縣鄉(xiāng)加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是進行工業(yè)重組和建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，緩解當?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟與保護環(huán)境之間的矛盾。

二是加強對縣鄉(xiāng)各種企業(yè)的環(huán)境風險排查，在一時無法關(guān)停超標排放企業(yè)的情況下，優(yōu)先做好防范污染事故發(fā)生的措施，避免出現(xiàn)重大污染事件。不出事是底線。

三是對縣鄉(xiāng)環(huán)境保護采取利益激勵機制，將縣鄉(xiāng)環(huán)保守法情況與省市財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。

四是加強對縣鄉(xiāng)企業(yè)達標治理的監(jiān)督管理，制定分區(qū)域的縣鄉(xiāng)企業(yè)達標目標，對到時不達標的企業(yè)堅決關(guān)停一批，并幫助企業(yè)進行轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出。

五是幫助加強縣鄉(xiāng)環(huán)境治理能力建設(shè)，對縣鄉(xiāng)環(huán)保機構(gòu)進行人員清理，請走“七大姑八大姨”，加強人員培訓(xùn)和設(shè)施配備。

突破點三：實行社會制衡型環(huán)境治理模式

相對于不斷增加的監(jiān)管對象，政府環(huán)境監(jiān)管力量增長是有限的，需要借助于社會力量的參與。這種從政府直控型治理向社會制衡型治理的轉(zhuǎn)變，是國家環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的實施途徑。社會制衡型治理模式是政府主導(dǎo)下的多方共治格局，其核心是擴展公眾參與環(huán)境保護的權(quán)利。

這是一種“全民環(huán)保”（人民環(huán)保），突出人民群眾在環(huán)境保護中的重要地位，從政府包辦環(huán)保向發(fā)揮政府市場社會綜合作用轉(zhuǎn)變。全民環(huán)保就是走群眾路線，打人民戰(zhàn)爭。主要建議是：

一是對社會公眾賦予更多環(huán)境權(quán)利和相關(guān)責任，包括知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、索賠權(quán)、議政權(quán)等。讓社會大眾和環(huán)境監(jiān)管對象參與環(huán)境保護法律法規(guī)制定和執(zhí)行過程，形成環(huán)境保護統(tǒng)一戰(zhàn)線。

二是以司法公正體現(xiàn)環(huán)境公平正義，鼓勵公眾依法維護環(huán)境權(quán)益，通過投訴、訴訟等途徑，與噪聲、水污染和惡臭等侵權(quán)行為進行堅決斗爭。積極辦理環(huán)境公益訴訟等新型司法案件，增強環(huán)境司法信息公開和司法審判公開。

三是發(fā)起綠色社會運動，將環(huán)境保護理念貫穿于國民教育體系，通過互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊手段向社會大量輸入環(huán)境信息，進行環(huán)境保護國情教育。

四是建立環(huán)境信用制度，讓環(huán)境違法者承擔違法違規(guī)的長期個人成本，以此引導(dǎo)社會改變忽視環(huán)保的思維和行為習慣。培育社會綠色消費方式，推動節(jié)能低碳產(chǎn)品標準體系建設(shè)，

五是加強社會組織與政府的協(xié)商和合作，有序發(fā)展社會組織，推動公眾參與環(huán)境保護。

四、改革相關(guān)機構(gòu)的建議

馬達轟鳴不等于車輪飛轉(zhuǎn)。把中央建設(shè)生態(tài)文明的強大意志轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護的實際成效，還需要連接二者的傳動機構(gòu)——政策法規(guī)和體制機制。

——在部內(nèi)設(shè)立政策協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高環(huán)境政策制定的統(tǒng)一性和有效性。加強決策支持體系建設(shè)，建立重大環(huán)境政策的費用效益評估機制。

——設(shè)立“環(huán)境與經(jīng)濟工作辦公室”，開展經(jīng)濟政策環(huán)境影響評價，參與經(jīng)濟發(fā)展綜合決策，協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定綠色金融、綠色證券、環(huán)境稅收等經(jīng)濟政策，開展環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的政策制定和體制改革工作。

——設(shè)立“社會管理司”，建立政府環(huán)保機構(gòu)面向社會大眾的“窗口”，擔負環(huán)境信息公開、公眾參與、司法、宣傳以及企業(yè)環(huán)境責任等管理職能，建立政府與企業(yè)、公眾和社會組織對話、協(xié)商的工作機制。

總之，我國經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境治理體系之間差距很大，一條腿長一條腿短，我們不能把發(fā)展這條腿縮短，只能通過拉長環(huán)境治理體系這條短腿來使二者相匹配，因此在經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)下，改善環(huán)境治理體系將是一項持久的任務(wù)。

（作者系環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任）